引 言

在习近平法治思想指引下，一种堪称“重新发现法理，重构法学话语”的学术潮流近年来在我国法学界产生重要反响。^①从大历史长时段来看，身处一系列重大历史时刻的交汇点，法治的中国理论与中国话语理所应当地成为中国法学的共同关注。^②在公法领域，2018年召开的“公法中的法理”学术研讨会集中探讨了被概括为“良法善治、民尊国范”的公法法理。^③《民法典》制定颁布以来，行政法学者围绕行政法法典化等议题深入探讨行政法基础理论议题。^④在既有研究基础上，本文旨在鲜明提出“在中国发现行政法理”这一主张，并从概念与功能、需求与动力、方法与进路、线索与样态等方面展开论证，特别是提出并论证从传统的为民治吏到现代的行政为民这一中国行政法理转型升级主线命题表达。所谓“在中国发现行政法理”，是指从内在理路而不是在外围，来看待中国行政法治发展的历史、现状与未来，从而超越言必称域外的法律移植范式与留学国别主义，深入求解中国式行政法治现代化的内在逻辑与法理内核。

一.   “行政法理”概念的溯源、界定与功能

当代中国学界关于“法理”概念的研究成果较为丰硕，行政法学界有关行政法理论基础的探讨也在持续进行，还有部分学者直接使用“行政法理”作为概念分析工具。下文将以“法理”概念为参照，在回溯考察学界相关研究基础上，对“行政法理”概念进行描述性界定，并对其体系性功能进行概括揭示。

一   行政法理的回溯性考察

在语用层面，行政法理源远流长。关于“行政”，固然是近代学人对西文词汇的中文翻译，但选词命义堪称考究。中文语境中的“行政”具有从施行政令、执掌政治到治国理政的丰富含义，其中的执行、职掌、治理等要素，同西文语境中的对应词不乏暗合。《孟子·梁惠王上》云：“为民父母，行政不免于率兽而食人，恶在其为民父母也？”此语道出了中国传统行政法律文化的核心价值取向，即“为民父母”。关于“法理”，张文显教授指出：“‘法理’作为词语和概念，体现了人们对法的规律性、终极性、普遍性的探究和认知，体现了人们对法的目的性、合理性、正当性的判断和共识，体现了人们对法律之所以获得尊重、值得遵守、应当服从的那些内在依据的评价和认同。”^⑤至于“行政法理”，早在清末、民国时期就频繁见于相关规范文本、学者论著和审判实践。^⑥《大清民律草案》将“条理”确立为民事法源，南京政府《民法》继承这一立法例，但将“条理”改为“法理”。从条理到法理，措辞指向虽有变化，但均包含行政法理当无疑义。彼时印行有“日本法曹阁行政法理研究书”，还有学者发愿“致力于中国行政法系之逻辑的及理论的解说”。^⑦北洋政府平政院与南京政府行政法院的裁判文书中，揆诸行政法理、依据行政法理、不合行政法理等表述亦是时常可见。^⑧1949—1978年间，中国的法学研究总体上缺乏良好环境，行政法理亦缺乏话语空间。改革开放以来，中国行政法学研究恢复重建，行政法理概念再次见诸学者论著。^⑨近年来，行政法理概念出现频次更高，相关研究成果不胜枚举。

在语义层面，行政法理内涵丰富。西法东渐以来，我国学者长期使用行政法理论基础、行政法基本原则、行政法基本原理、行政法理论、行政法学理、行政法学说等词汇，其所指与能指均与行政法理有重要关联。清末、民国学者多借助德日法学论著引介以“法治国”为理想图景、以依法律行政为核心原则的近代西方行政法理^⑩，亦有学者呼吁运用实证方法发展独立的“新中华法系”行政法学，进而阐明其“特殊对象与其原理”。^⑪1978年以后，我国学界曾有过研究行政法学理论基础的热潮，堪称当代中国行政法理研究的宝贵筑基。得益于对域外行政法学的重新引介，比例原则、正当程序、无漏洞救济等域外行政法理成为我国学者耳熟能详的话语。以1989年《行政诉讼法》颁行为标志，关于我国行政法基本原则，学界逐渐达成了以依法行政与合理行政为核心的基本共识。随着现代行政法的“平衡论”学术影响逐步扩大，以及市场经济建设法权要求日益凸显，学界对行政法理论基础的讨论在逐渐本土化的同时逐渐去体系化，转而更加关注法治政府建设实务中的具体法理。以1997年依法治国方略的提出为标志，党和国家日益重视有关法治国家与法治政府建设、依法治国与依法行政事业的顶层设计，新的具体行政法理不断地被发现和提炼。在习近平法治思想指引下，新时代中国政府治理中的行政法理与国家治理中的一般法理、社会治理中的社会法理，乃至依规治党中的治党法理不断交织互动，新的理论增长点层出不穷。

我们可以对行政法理概念的学术境遇进行初步概括。^⑫首先，尽管行政法学起源于近现代西方，但西文文献中实际上缺乏统领性的行政法理概念，遂呈现出因国别乃至学者而不同的碎片化状态。其次，虽然我国学者持续研究行政法学理论基础，但基本上将行政法理等同于行政法理论/原则/原理等，并未将其作为行政法学核心概念范畴；虽然行政法理提法时常见诸各种文献，但具有共识性的行政法理概念尚未形成。最后，在过去一段时期的中国行政法学知识体系、理论体系和话语体系中，行政法理事实上处于缺席或半缺席状态，以至于当代中国行政法学的理论版图被学者评价为色彩斑斓、杂糅拼凑。这当然也是受制于域外行政法学本身起步晚而发展快，中国行政法学发展尤其长期依赖法律移植的结果。

二   行政法理的描述性界定

行政法理是对“行政法应当如何是好”问题的概括回应，是行政法对美好公共生活进行制度化安排的理论基石。首先，行政法理的内涵具有特殊性。行政法理具有法理的基本属性，与其他部门法理具有可通约性，同时具有行政法学的特殊性。这种特殊性源于历时性的公共生活经验，也源于在地化的政府治理需求。其次，行政法理的形态具有多元性。行政法理在不同社会历史条件下有不同呈现形态。中西法律传统中各有其行政法理，中国法律传统中的行政法理在古代、近代和当代亦有不同呈现形态。即便是同一时代，在理论建构、制度设计与实践运用等不同场景下，行政法理也有不同言说方式。第三，行政法理的构成具有二维性。行政实体法中的法理与行政诉讼法中的法理，表征着行政法理的二维结构。行政法与民事法、刑事法的重要区别在于，行政主体对行政争议享有初次判断处理权。行政法与行政诉讼法的关系也由此明显不同于民法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法的关系，而具有鲜明的控权属性。当代中国的行政诉讼制度自1989年确立以来，就是行政法治推进器和行政法理生长点。最后，行政法理的载体具有广泛性。行政法理既存在于学者理论著述中，也存在于相关规范文本中，还存在于行政裁判实践中。北洋政府平政院裁决实践中的行政法理，即以裁决书为主要载体，同时广泛存在于诉讼档案、学术论著和政经史料中。

三   行政法理的体系性功能

首先是解释与分析功能。法条有尽而情伪无穷，“不确定法律概念”是法律系统中的必然存在，法律解释则是保持法律系统灵活性与稳定性的重要途径。在行政法领域，法律解释更加不可或缺。行政法中的法律解释，既有包括立法解释、司法解释和行政解释在内的有权解释，也包括学者的学理解释。就有权解释而言，有权机关在解释行政法时，必然要遵循基本的原则性与目的性，必然要遵循行政法理。在学理解释场合，学者更是频繁引据行政法理作为立论基础。

其次是推理和思维功能。行政法理的推理功能可以从权利救济与权力限制两个层面进行把握。就权利救济而言，人民法院可以通过发掘法律语词和法律规范的行政法理内涵，强化相对人权益保护。就权力限制而言，人民法院可以通过法律推理，运用依法行政与合理行政等基本法理，纠正行政主体违法行为。^⑬“公权力法无授权不可为”“把权力关进制度的笼子”“有权不可任性”等行政法理言说，则充分体现了指导新时代中国式行政法治现代化的法治思维。

最后是论证与评价功能。“法理既为事物之当然道理，基于吾人之理性所共具之通念，则其除为裁判之基准，具有补充法律的功能外，亦具有衡量法律内容审査是否为‘善法’之作用。”^⑭行政法理也是如此，往往被用于证成或证伪政策、法规、行为等的合法性与正当性。体系性的行政法理尤其能以其整全性的分析框架、价值位阶和衡量方法等，对行政法治实践进行论证与评价。行政法学者进行案例/事例评析时，往往会援引行政法理作为论证框架与评判标准。

二.   “在中国”发现行政法理的需求与动力

在中国发现行政法理之主张，包含“在中国”“发现”“行政法理”三个关键词，大体对应为什么、怎么做和是什么三个议题。首先，为什么“在中国”发现行政法理？从法治国情的内在理路发现中国行政法理，是依法行政实践的客观需要，是行政法学发展的时代要求，也是行政法理生成的内在规律。

一   依法行政实践的客观需要

当代中国的政府治理法治化是一个实践性的历史过程，法治政府建设的中国探索是长期历史积淀的实践产物。从清末君主立宪到民初总统共和，乃至国民党政府训政建国，至少在制度文本层面，“法治国”话语都未曾缺席。但因为彼时国家治理始终处于“贫困”境地，“法治国”话语与实践呈现出严重的“二律背反”。清廷1906年颁布的《大理院审判编制法》明确行政权与司法权有限分立，同年颁布的《行政裁判院官制草案》成为近代中国行政诉讼制度的滥觞。南京临时政府颁布了保障人民财产与自由的一系列政令。北洋政府时期，文官保障法、行政执行法、土地收用法、公用征收法、平政院编制令等行政法令得以草创。北洋政府还在矿产开发、铁路建设、荒地开垦、森林保护、制钱贩运等具体行政领域有所制度建树。历经争议终于设立的北洋政府平政院，在1914—1928年的行政审判实践中，不仅依据相关法令审查行政官署之行政处分，还时常在规范供给不足之际，根据依法律行政原则作出裁决，甚至在审判实践中发展了诸如“依情理行政”“依程序行政”等新型行政法理。南京政府时期，中国行政法学迎来了短暂的发展局面，彼时甚至有学者倡言建立“新中华法系”行政法学^⑮，从而为新中国行政法学的恢复重建留下了“一笔珍贵的遗产”（应松年语）。南京政府行政法院也在行政审判实践中进一步运用行政法理裁判官民纠纷，审查行政处分。1949—1978年，近代西方“法治国”话语在中国大陆被视为落后观念，社会主义制度下的“官民同欲”才是政治正确。改革开放以来，行政法学恢复重建，行政法理首先从英美德日法等国以“法治火种”的名义被再次引介移植。但是，长期从域外移植行政法理及其制度，也带来了中国行政法学理论与制度的碎片化等突出问题。理论的杂糅和制度的混血，使得行政法学对中国式行政法治现代化缺乏充分的理论概括力和现实解释力。事实上，中国式行政法治现代化具有前所未有的规模和体量，其广度和深度，顶层设计和自主探索，推进方式和表现形式，毫无疑问地刷新了西方法律传统中的相关理论想象与制度表达。权力清单制度、“放管服”改革、“最多跑一次”改革、自贸区法治先行先试等新时代中国政府治理法治化进程中的创新举措和法治进展，更是无法简单运用既有的源自域外的行政法理论加以妥帖解释和有效回应。^㉛归根到底，是中国政府治理法治化的实践性历史进程，特别是新时代中国的依法行政实践，在迫切地呼唤、要求乃至倒逼着我们以习近平法治思想为指导，“在中国”发现行政法理。

二   行政法学发展的时代要求

行政法学作为一个相对年轻的学科，从诞生之日起就在不断因应时代变迁而作出理论更新。从域外来看，在启蒙思想和资产阶级革命的洗礼下，近代行政法学秉持着“政府是必要的恶”的理念，警惕公权力对公民自由的干涉。当时的行政法理实际上属于秩序行政范式，以至于自由裁量权之说颇为流行。当资本主义从自由放任发展到垄断帝国阶段，行政法学基本范式又为之一变。一方面，人们需要政府提供更多的公共产品，甚至是从摇篮到坟墓的生存照顾，于是秩序行政范式发展为给付行政范式；另一方面，人们也对公权力的滥用有了更高的警惕，除了继续坚持依法律行政原则，还进一步发展出合理行政的理念与机制。在给付行政范式下，对行政权的控制虽然仍以立法机关的制定法为基础，但行政实践中的准据法已经转换为大量的新兴委任立法，传统的政府治理合法性“传送带”机制日益受到质疑，通过司法审查的权力控制逐渐成为主流，行政诉讼的作用也更加突出。二战结束后，随着人权保障事业的高涨，现代行政法学更加强调对行政权的全方位控制和对相对人权益的无漏洞保护，对行政权的过程性控制日益加强，行政程序立法方兴未艾；另一方面，随着社会转型的加速，行政权的触角更加无孔不入地深入社会生活的方方面面，给付行政范式得以进一步强化和拓展，公私协力以达成行政目的成为常态，新行政法或曰规制与治理理论成为显学。如何在坚持依法行政的基础上更好地推进合理行政，提升治理效能，成为现代行政法学普遍关心的核心议题。承此之绪反观中国，自清末开始我国学者就引入和译介了大量域外行政法学知识，并进行了早期的本土化运用和改造。新中国成立以后，在计划经济体制的作用下，国家治理呈现出“依计划治国”的总体面貌，经济发展、社会生活与人际交往被各种形式的刚性“计划”安排得不容有差，政府治理领域的制度建树虽然不乏其例，但各种内涵丰富的柔性“政策”，在实质上深刻指引、规范和证成着彼时的行政管理与社会控制。1978年以来，我国政府治理模式逐步从“全能政府”走向“服务型政府”，秩序行政与给付行政的共存，形式法治向实质法治的过渡，行政权的立法控制、司法控制与程序控制的叠加，依法行政法理与合理行政法理的并立，传统行政法与新行政法的交融，都是这一改革时代的典型法理印记。^⑯时至今日，全面依法治国踏上新征程，“放管服”改革深入推进，数字法治政府建设方兴未艾，新时代的中国行政法学亟待以习近平法治思想为指导进行范式更新与法理重构，以期有助于超越秩序行政与给付行政的既有范式，面向美好公共生活建设人民满意的法治政府。

三   行政法理生成的内在规律

行政法理生成演化的内在规律可以从外部与内部两个视角来考察。从外部视角来看，一国行政法理的生成，必然受制于该国政治、经济与社会之互动情势。就“行政法的母国”法国而言，其行政法主要存在于最高行政法院判例之中。之所以呈现出这样的局面，是由于法国大革命期间，旧司法系统被视为革命绊脚石，国民会议遂明确决议司法与行政两权永久分立。此举从整体上塑造了法国行政法的基本面貌，举凡法国行政法上的行政合法原则、行政主体制度、行政行为类别、行政诉讼受案范围等，无不受此影响。从内部视角来看，一国行政法理的生成，实则取决于该国行政法制度、学说与实践之互动状态。法国行政法从最高行政法院判例发展成行政法规范，进而从中抽绎出相对体系化的行政法理，足以证明这一点。近代中国实际上长期处于治理秩序转型期，行政法理生成演进的外部环境着实难谓理想。彼时政治上先是军阀割据，后是一党专政，中间还有日本侵华的存亡危机，难以形成稳定有序的治理秩序，难以获取持续供给的治理资源；经济上小农经济体量庞大，民族资本独力难支，更有与帝国主义暗通款曲的官僚资本催逼倾轧，民权保障的经济基础堪称脆弱，节制资本进而节制权力道路难行；社会文化领域总体上难掩颓丧与疲敝之气，文化自信与文明自觉无从发生；至于军事外交诸领域，也是内外交困，堪称危局。在此种情形下，民国时期的行政法制度、理论与学说未能实现中国行政法理的自觉、自信与自新。新中国成立初期，行政法理的生存空间被刚性“计划”与柔性“政策”所遮蔽。改革开放新时期以来，行政法理生成的外部政治、经济、社会环境发生重大变化，稳定有序的治理结构在社会转型中逐步形成，服务于社会主义市场经济体制的依法行政与合理行政并立的基本原则体系，也在再度移植借鉴域外行政法理的基础上逐步形成。与此同时，改革开放以来行政处罚法等行政基本法的颁行，以及1989年以来行政审判实践的积淀，也为中国行政法理的生成创造了良好的内部基础。十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生深刻变化，人民在民主、法治、公平、正义、环境、安全等方面的美好生活需要，成为新时代中国行政法理生成发展的根本推动力和关键突破口。新时代行政法学研究、依法行政实践与行政审判改革，也为新时代中国行政法理的转型升级提供了良好的实践基础和学理支撑。

三.   在中国“发现”行政法理的方法与进路

法理可以被发现而不能被发明，是生成的而不是建构的。在中国“发现”行政法理，既要遵循发现与提炼法理的一般方法，也存在立足传统行政法律文化、反省近代行政法制历程和深入当代依法行政实践的三重进路。这些方法与进路之间并非机械割裂的关系，而是要互相融通、协同并用。

一   发现与提炼行政法理的一般方法

首先，行政法理形式多样，表达生动。词语、概念、谚语、格言、命题、论述、判例、案例、故事、法条等，都可以成为行政法理的存在形式。^⑰词语如依法行政、比例原则、正当程序。概念如行政主体、行政行为、行政违法。谚语如“风能进、雨能进，国王不能进”。格言如“公权力法无授权不可为”。命题如“行政法是行走中的宪法”。论述如“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。判例如凸显正当程序法理价值和拓展行政诉讼受案范围的“田永诉北京科技大学案”。故事如彰显私产保障和公权克制精神的“德国磨坊主”故事。法条如我国《行政强制法》第4条“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。值得注意的是，中国传统法律文化中亦存在丰富精深的行政法理资源，如“明主治吏不治民”论断，商鞅“徙木立信”故事，以及以《唐六典》为代表的大量官制官规立法表达。

其次，行政法理或隐或现，有待提炼。行政法理不是自显的或自明的，需要通过概括、思想（理论）、思辨批评、分析、体系化、金句表达等路径和方法去提炼、获取与传播行政法理。^⑱以概括为例，秩序行政与给付行政，分别是域外行政法学者对近代行政法与现代行政法基本范式的精辟概括，言简意赅地反映了不同时代行政法的基本任务与基本法理。就思想（理论）而言，作为现代德国行政法学鼻祖，奥托·迈耶首次运用法学的概念、逻辑和方法，围绕行政行为概念和行政行为理论，进行体系化的行政法学研究，从而确定了近代行政法学的基本架构。再以思辨批判为例，特别权力关系理论作为奥托·迈耶时代行政法基础理论之一，广泛影响了近代行政实体法和行政救济法的建构模式。但中国学者运用思辨批判方法，论证了特别权力关系理论既是一种过时的行政法理论，也并非当代中国相关行政立法的法理依据，从而在行政法理上实现了正本清源。^⑲

最后，行政法理有理有力，启人深思。无论是法理金句，还是法理谚语，都是发现和提炼进而深入研究法理的重要抓手。^⑳有关行政法理的金句和谚语也是如此。以“宪法消逝，行政法长存”为例，我们可以进一步追问：行政法何以长存，尤其是中国行政法？靠的是移植英美德日法等域外行政法么？改革开放以来的中国行政法，基本上是源于变动不居和纷繁复杂的市场经济建设法治需求，以及大规模和多元化法律移植。但是，在变动不居和纷繁复杂的现实中成长起来的中国行政法本身也是变动不居和纷繁复杂的，在大规模和多元化法律移植中杂交而来的中国行政法本身更是血统芜杂和色彩斑斓的。中国行政法如欲真正实现“长存”，必然需要发现和提炼中国式行政法治现代化的内在理据。

二   在中国发现行政法理的三重进路

长期以来，中国学界耳熟能详的行政法理主要是从域外移植而来，既无法充分彰显中国法治主体意识和中华法治文明自觉，又与中国政府治理传统和行政法治实践存在诸多抵牾。造成这种局面的深层次原因，则是我们对基于中国政府治理传统和行政法治实践的中国行政法理，存在研究与认识上的不足。就此而言，在中国“发现”行政法理，存在着并行不悖、联系密切的三重进路。

首先，立足传统行政法律文化。即从中国传统行政法律文化数千年的发展演进中去发现和提炼固有行政法理，以期凝练中国传统政府治理中固有行政法理的基本精神、基本逻辑与基本命题。传统中国政府一直在履行着最基本的公共产品供给职能，包括但不限于权力配置与控制，秩序维护与优化，官民冲突的化解等方面，并具体呈现为官制官规体系的运行、治安防控与赋税征管的实践以及“民告官”需求的制度化回应等。这一系列政府治理实践背后，则是“为民父母行政”的治理者自觉与“明主治吏不治民”的治理术提炼，二者结合起来就是“为民治吏”，这正是传统中国固有行政法理之核心旨趣，其中的“真理颗粒”实属弥足珍贵。中国传统行政法律文化中蕴含的政府治理经验智慧，是殊为宝贵的本土行政法理资源，对其存在形式、运行机制和实践效果等展开研究，无疑有助于凝练传统中国的固有行政法理，进而丰富当代中国政府治理和行政法治的文明底蕴。因而我们主张在中国行政法史中发现中国行政法理，或曰以行政法理的眼光洞察行政法史，于行政法史研究中体悟行政法理，这其实是通过中国行政法史重光迈向中国行政法理重构的过程。从学界既有研究来看，近代日本行政法学者织田万早已写就《清国行政法》，当代中国行政法史研究的前辈学人也为阐明历史面相的中国行政法理作出了基础性贡献。今后似可围绕“为民父母行政”等传统政府治理理念，“明主治吏不治民”等传统政府治理技艺，《唐六典》等官制官规中的行政法理表达，传统中国政府治理的法理逻辑等议题展开深入研究。

其次，反省近代行政法制历程。即从近代以来中国行政法制的百余年变迁历程中去发现和提炼转型行政法理，以期凝练固有行政法理的继受逻辑和域外行政法理的接纳规律，尤其侧重于从北洋政府平政院和南京政府行政法院审判实践中去发现和提炼实践中的转型行政法理。在制度层面，北洋政府和南京政府时期制定的一系列行政法法令，构成了近代中国行政法制的基本框架。在学理层面，日本学者织田万等在《清国行政法》和京师法律学堂授课中引入的德日行政法学体系，为民国行政法学者进行了域外行政法理的启蒙教育。彼时也有学者主张创立中国行政法学的本土理论。如徐仲白认为：“各国行政法各因其特殊的历史，特殊的习惯，特殊的政治组织，特殊的经济基础，以及特殊的环境影响，自然各有其特殊之法的现象，而以此种各具特殊性之实定法为研究对象的各国行政法学的技术的构成上，亦自然各有其独自的体系而不能强同的。”^㉑此种主张堪称大音希声。相较而言，近代行政审判实践中还遗存着中国固有行政法理的精髓要旨。北洋政府平政院制度及其裁决实践，是中国行政诉讼法制百年变迁的实践起点。南京政府行政法院制度及其实践，则将近代中国的行政法制发展推向新的高度。可以说，二者是中国行政法治发展史上不可不察的重要节点。二者之中，北洋政府平政院由于所处具体时空，在因应古今中西冲突和治理秩序转型上尤其表现出浓厚的过渡色彩。在近代行政法史既有研究的基础上，今后似可围绕近代中国“法治国”话语的法理内涵，固有行政法理的继受逻辑，域外行政法理的接纳规律，“依法律行政”的近代命运，“依情理行政”的中国构造等议题展开深入研究。

最后，深入当代依法行政实践。即从当代中国政府治理和行政法治实践中发现和提炼改革行政法理，旨在凝炼当代中国社会主义革命、建设与改革时期一以贯之的行政法理，尤其侧重从新时代中国依法行政的生动实践中去发现和提炼时代化本土化体系化的中国行政法理。总体而言，改革开放以来的中国法治改革的广度与深度均刷新了西方法治模式的既有规模，为人类法治演进提供了新样本；中国法治改革的参与和受益主体具有人民性与广泛性，为人类法治理想描绘了新图景；中国法治改革的显著成效，特别是从法律体系到法治体系的自觉谋划，为人类法治成就注入了新内涵；中国法治改革突出强调法治的治理功能，并注重从中国传统治理中寻求法理资源，为现代治理模式发展贡献了新智慧。这无疑是一座蕴含丰富的行政法理宝库。近年来，当代中国政府治理改革中的行政法理已经越来越引起理论与实务界的重视。同时，发现和提炼改革行政法理并不排斥对我国社会主义革命和建设时期政府治理的法理探讨。1949—1978年间的依计划治国体制与依政策行政模式，同样值得深入发现和提炼其中的行政法理元素。在既有研究基础上，可以进一步围绕计划经济时代的政府管制法理逻辑，刚性计划与柔性政策的共生法理，以市场经济为导向的行政法治构造，国家治理现代化的行政法任务，治法政府建设率先突破的法理意蕴，人民美好生活需要的行政法理回应等议题展开讨论。此外，还有必要就政府治理实践中的新兴交叉法理议题展开持续研究，如党政机构融合的行政组织法理，党政联合发文的行政公开法理，法治政府示范创建的行政法理，法治化营商环境建构的行政法理，数字政府的法理构造，应急行政的法理限度等。

四.   从为民治吏到行政为民的转型升级主线

从传统行政法律文化中的固有行政法理，到近代行政法制历程中的转型行政法理，再到当代依法行政实践中的改革行政法理，一个基本演化线索就是从传统的“为民治吏”行政法理转型升级为现代的“行政为民”行政法理。这一蕴含丰富的转型升级线索，构成了在中国发现“行政法理”的主线命题表达。

一   为民治吏：固有行政法理的核心旨趣

“民为邦本”是传统中国治国理政话语体系及其实践中极为重要的宪制性理念。中国传统政治哲学较早地摆脱了神权政治的困扰，在先秦时期就敏锐地发现了“人”的重要性，进而高扬“民”的主体性。作为中国传统政治哲学奠基时代确立的宪制性理念，“民为邦本”是诸子百家共同分享的政治哲学底色。

“民为邦本”的宪制理念落实到政府治理领域，就是“为民父母行政”的治理者自觉。《孟子·梁惠王上》云：“为民父母，行政不免于率兽而食人。恶在其为民父母也？”这段经典语录讲的就是治理者要以为民父母的心态治国理政、执掌政治和施行政令，如果令子民陷入“率兽而食人”的凶险境地，治理者就不配为民父母，也就丧失了行政乃至统治的正当性与合法性。“为民父母行政”的治理者自觉强调包括君主在内的治理者集团以父母教育子女之心哺育百姓、施行政令、教化万民，他们具有父母、君主和导师三重身份。“为民父母行政”并非仅仅是孟子的政治告诫，而是贯穿于传统政府治理的逻辑体系与制度建构之中。^㉒在行政主体上，君主以“万民父母”自居，宰执群臣均有牧民职责，州县长官则是父母官；在行政组织上，宫中府中俱为一体，外朝是内廷的延伸，三公九卿与三省六部都是君父家务执事的分化与拓展；在行政事项上，无论是常态化的授田限田、蕃民编户、劝课农桑、征商管工、制民防奸等，还是非常态的备荒赈灾、官营禁榷、军征武备等，都遵循“德为善政，政在养民”的理念而展开；在行政程序上，君主亲耕籍田、凶岁蠲免赈济、依时征发力役等，也都体现了为民表率、救民疾苦、恤民生计的精神；在官民冲突化解上，当民众权益受到官僚集团侵害时，为其提供鸣冤叫屈、哭诉陈情、请愿表意的场所、途径和方式，并且至少在表面上保障这些权益救济机制的运转，自然是“为民做主”的应有之义。^㉓

循着“为民父母行政”的治理者自觉，“明主治吏不治民”的治理术提炼得以凸显。“明主治吏不治民”语出《韩非子·外储说右下》，意在劝说君主把治国理政的焦点和重心放在治吏上面，运用法、术、势加强对官僚的控制，维护自身的权力；对于民，则需要以法为教、以吏为师，使整个国家治理秩序井然。秦汉以降的传统政府治理制度设计及其实践中，基本上贯彻了这一治理技艺。在行政主体上，宰执群臣以下都是替君主牧民的“鹰犬爪牙”，职官的选任、品级、考课、奖掖、迁转、黜置，莫不有定法；在行政组织上，以《唐六典》为代表的官制官规体系，将内廷与外朝、三省与六部、执政与台谏等官僚机器间的分工制衡设计得精妙严密；在行政事项上，以宋代地方治理为例，安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司职权不可侵越，事务互不统属；在行政程序上，公文管理和公事程限制度细致绵密；在官民冲突化解上，不仅“民告官”制度供给常有，君主还会以青天自居受理人民直诉京控。

“为民父母行政”与“明主治吏不治民”有机结合，形成了中国传统行政法律文化中固有行政法理的核心旨趣，即“为民治吏”。今人或许认为，“为民父母行政”与“明主治吏不治民”一儒一法难以调和，即便并存也不过是君主专制的遮羞布，但这可能是一种“致命的自负”。一方面，二者之间的张力并没有今人想象的那么大。“执两用中”是中国古典哲学的精妙表达，也是传统政府治理的可行之道。从历史语境来看，政府治理问题上的儒家方案与法家主张，其实都是对理想的政府治理与行政秩序应当如何是好的概括回答，都是传统治理经验智慧光谱中的不同色调。秦汉以降的传统政府治理话语体系及其实践中，“临下以简”“驭民以宽”和“从严治官”“从严治吏”总是相伴相随。另一方面，“为民父母行政”内含着对君主的政治约束与伦理要求，即君主权力看似无边无际，但不得肆意作威作福，而是要以人民福祉为宗旨取向；“明主治吏不治民”也以“明主”作为法术势的运用前提，如果昏君不顾百姓疾苦或专任奸臣弄权，就会遭到天意的惩罚，即便人民不起来“革命”，权臣也会令其不得其所。就此而言，儒法结合的“为民治吏”体现了牧民与治吏相结合、王治与治王相统一，堪称传统政府治理的应有之义与理性选择。正是在治官治王治民此消彼长的动态耦合中，传统中国政府治理得以“安身立命”。

二   法治国：转型行政法理的理想图景

“法治国”是典型的近代德日公法学秩序模式暨法治话语。诚如论者所指出的，“法治国”在德国是一种因应革命与转型的政治法律话语，是近代德国资产阶级革命的历史产物；“法治国”话语具有延伸推广的可能性，明治维新的日本和走向共和的中国即对其欣然接受；“法治国”话语强调以“法”限制和约束国家，这与普通法传统中“法的统治”尚有重大区别。^㉔正是由于“法治国”所具有的历史特殊性、延伸可能性，以及制约性而非统治性，原生自德国的“法治国”成为包括近代日本和中国等法治后发国家所推崇的法治秩序模式。

马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中指出：“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家需要的程度。”^㉕近代中国“走向共和”的治理秩序转型需要和保障民权的政府治理实践发展，催生了中国行政法制近现代化，也促进了以“法治国”为理想图景的域外行政法理的引进、吸收与运用。但是，同近代中国社会发展阶段与时代特征相适应，这一时期中国知识精英对“法治国”的追求，在很大程度上停留在呼唤建立“形式法治国”的层次；这一时期中国学界接引的域外行政法理，也较为集中地反映了自由资本主义时代的干预行政范式和依法律行政原则。由于“法治国”话语在本质上并非内生于中国传统政府治理的本土性行政法理资源，而是一种移植自域外的异质性行政法知识体系，其之所以被接纳更多是出于救亡图存、变法图强的现实需要，这就导致其与近代中国政府治理乃至政治秩序之间，始终存在着相当程度的疏离与张力，呈现出明显的“二律背反”的问题，终究无法建设实质性法治政府，无法生成中国式行政法理。相较于大部分中国知识精英对“法治国”近似不切实际的热切期待而言，日本学者织田万堪称清醒。织田万在1906年撰述其经典名著《清国行政法》之际，虽然也借用了近代德日行政法的基本框架，但在具体展开时却创造性地将清朝乃至传统中国政府治理的基本逻辑与基本制度嵌入其中。总体而言，“法治国”在近代中国始终是看上去很美的理想图景。^㉖

三   行政为民：改革行政法理的时代使命

“为人民服务”是当代中国治国理政话语体系及其实践中的一项重要宪制原则。早在新民主主义革命阶段，“为人民服务”就是中国共产党领导的革命根据地政权建设与行政管理的基本宗旨原则，由此奠定了新中国政府治理与行政法治的红色基因。新中国成立后，“为人民服务”获得了崇高宪制地位，也具体化为各级人民政府及其工作人员的行政准则与法律义务。就此而言，“为人民服务”不仅是宪制原则和党的宗旨，更是我国法治政府建设和依法行政事业的根本任务，在此基础上具象化提炼的“行政为民”，理应成为时代化本土化体系化的中国行政法理的核心内涵。但从学术史来看，即便到了改革开放新时期，恢复重建的我国行政法学也并未充分意识到域外行政法理本土化的重要意义。虽然应松年教授等早在1983年就主张以“为人民服务”作为我国社会主义行政法学的理论基础^㉗， 但此种富有洞见的观点在当时着实有些孤掌难鸣，甚至在某种程度上显得有些不够“时髦”。此后学界有关行政法学理论基础的探讨，逐步转向依法行政与合理行政等议题，乃至逐渐让位于具体行政法治问题，以谋求和证明行政法学的独立学科属性与特有话语体系。这种旨在实现行政法学专业化规范化学科化的学术转向无可厚非，而且具有重大意义，但也在一定程度上延续了域外行政法理长期占据中国行政法学知识体系的局面，立足于中国共产党领导的革命、建设和改革实践的中国本土行政法理较少受到关注。换言之，“行政为民”虽然在我国政府治理话语和实践中被高度尊崇，但在行政法学研究中却长期被熟视无睹。

在中国行政法学学科体系重构与话语体系更新的新时代，重光“行政为民”的行政法理恰逢其时且十分必要。党的十八大以来，在国家治理现代化语境下，政府治理现代化不仅是“形式法治国”意义上的依法行政，更要朝着“实质法治国”的方向全面深化改革，以充分实现共建共治共享的良法善治。在“四个全面”战略布局中，“坚持以人民为中心”构成了全面依法治国和法治政府建设的基本原则。在此基础上，“以人民为中心”的实质法治观得以凸显，“行政为民”的行政法理也迎来了高光时刻。党的十九大做出了新时代我国社会主要矛盾发生深刻变化的重大政治判断，这就为当代中国的行政法学提出了新的时代课题，即如何有效阐释和回应人民在民主、法治、公平、正义、环保、安全等方面的美好生活需要。党的十九届四中全会明确提出“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”，充分彰显了新时代政府治理的人民性价值及其法理要义，也深刻启发着现代行政法学知识体系回归“人民主权论”和“相对人中心主义”的逻辑原点。在依法抗击新冠肺炎疫情的伟大斗争中，“人民至上、生命至上”所诠释的使命初心及其指引下的应急行政实践，充分证明了“行政为民”的法理价值与实践伟力。2020年中央全面依法治国工作会议将“坚持以人民为中心”确立为习近平法治思想核心要义的重要内容。习近平法治思想中的“坚持以人民为中心”理论，为新时代建设人民满意的服务型法治政府提供了根本遵循，也为新时代政府治理实践和行政法学研究提出了弘扬“行政为民”行政法理的崭新命题。

以习近平法治思想为指引，在全面依法治国与全面深化改革双轮驱动的新时代重光进而重构“行政为民”的行政法理，确证了“行政为民”是新时代中国改革行政法理的时代使命。^㉜一方面，“行政为民”的基础性要求是依法控权。人民性是马克思主义的本质属性。满足人民日益增长的对美好公共生活与优良政府治理的需要，是新时代中国政府治理的根本任务。美好公共生活与优良政府治理的首要要求，就是政府的公权力受到法律的控制。党的十八大以来，“把权力关进制度的笼子”成为社会各界的广泛共识，也是全面从严治党和全面依法治国的锋芒所向，“打虎拍蝇猎狐”的累累硕果，行政行为、行政程序和行政审判等方面的制度建设与改革探索，无不体现了依法控权的法治精神。另一方面，“行政为民”的深层次要求是为民用权。美好公共生活与优良政府治理不是要将政府变成没有生机活力的官僚机器，而是要求政府积极创造条件，主动担当作为，达致良法善治。换言之，依法控权与为民用权并不是非此即彼的关系，而是应当协同并进实现规范与价值相统一。近年来的党和国家机构改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革等，都是着眼为民用权，迈向现代治理的实践努力。正是在依法控权与为民用权有机结合的意义上，“行政为民”构成了新时代中国改革行政法理的时代使命。也正是因此，作为新时代行政法治现代化中国方案的集成规划形态，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》以习近平法治思想为指导，开创性地将“人民满意”作为新形势下法治政府建设的重要衡量标准和目标要求，不仅在基本原则中明确提出“坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督”，还在整个体系结构中高度彰显“行政为民”的法理内核。^㉘

概括而言，从以“为民治吏”为核心旨趣的固有行政法理，经由以“法治国”为理想图景的转型行政法理，发展到以“行政为民”为时代使命的改革行政法理，这一从传统到现代的行政法理升华历程，生动地表征和诠释了从“君父为民做主”到“人民当家作主”的治理秩序变迁与主权叙事再造。^㉙以习近平法治思想为指引的“行政为民”行政法理的重光与重构，将为传统中国固有行政法理和近代中国转型行政法理的创造性转化与创新性发展，特别是当代中国改革行政法理的自觉自主自信生成，开辟广阔的理论想象空间与实践努力方向。

结 语

显而易见，“在中国发现行政法理”的表述，借鉴自美国汉学家柯文教授的名著《在中国发现历史》。^㉚这既是一种学术致敬，也是一种理论抱负。本文的讨论，是在学界既有研究滋养和鼓舞下进行的学术预流，旨在为中国行政法学时代化本土化体系化发展探索可行可欲的核心概念、价值尺度与实现路径。本文主张“在中国发现行政法理”，旨在借助行政法理这一“中层概念”，与学界既有相关理论展开对话，同时希望能够更加妥帖地发现和解释中国政府治理与行政法治的历史与现实。本文以域外行政法理为参照，分析论证了行政法理的概念与功能，在中国发现行政法理的需求与动力、方法与进路等问题，尤其基于中国行政法理生成演进的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑，建构了从传统中国“为民治吏”的行政法理转型升级为现代中国“行政为民”的行政法理的基本演化线索。是耶非耶，求教学林。