中国公共事务的集权与分权：与国家治理的关系
Centralization and Decentralization of Public Goods Provision in China: The Relations with State Governance
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摘要: 在中国，公共事务治理是实行中央集权或是地方分权，在很大程度上取决于其治理过程与国家治理之间的关系，即表现出如下特征：第一，一项全国性公共事务，只有当其与国家治理上的“治民”工作能分离开，中央政府才会实行集中管理，所谓垂直管理；反之，如果存在着某些治理环节与国家治理上的“治民”工作不能分离开，那么，中央政府将把这一部分治理环节下放给地方政府管理，而在其余治理环节上实行集中管理，形成垂直管理与属地管理相结合的治理模式。第二，一项地方性公共事务，只有当其与国家治理上的“治官”工作可分离开，才会由地方政府完全负责，所谓属地管理；反之，如果存在着某些治理环节与国家治理上的“治官”工作不可分离开，那么，中央政府将对这一部分治理环节实行直接控制，而其余治理环节由地方政府负责管理，形成中央直接控制与属地管理相结合的治理模式。这些特征源于公共事务治理与国家治理的冲突，是中央政府为了解决此种冲突所导致的结果。Abstract: Centralization and decentralization of public goods provision in China, which is tightly associated with state governance, has the following characteristics: Firstly, the principles that a public good should be provided by central government or local governments are not only determined by the intrinsic features of the public goods, but also by the relationship between state governance and public affair management. This relationship refers to whether the public goods providing can be separated from ruling the populace or controlling the bureaucrats. Secondly, the process of centralized or decentralized provision of public goods, in most of the circumstances, is divided to different chains according to its relationship with state governance, instead treated as a whole package, which leads to the combination of centralized and decentralized pattern of public goods provision. This paper argues that these characteristics result from the internal conflict between state governance and public affair management, and serve as a strategy employed by the central government to mitigate this conflict.
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Key words:
- public goods provision /
- state governance /
- centralization /
- decentralizaion
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表 1 中国公共事务的集权与分权：特征描述
公共事务类型 与国家治理的关系 中央集权或地方分权 与治民的关系 与治官的关系 全国性公共事务 与治民能分离开 垂直管理 与治民不能分离开 垂直管理与属地管理相结合 地方性公共事务 与治官可分离开 属地管理 与治官不可分离开 中央控制与属地管理相结合 资料来源：作者自制 
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表 2 跨省域的河流保护与污染治理：主要监管环节与监管责任之划分
监管环节 与治民能否分离开 监管体制 法律与行政法规 污染控制指标的制订与考核 能分离开 垂直管理 1.国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。重点水污染物排放总量控制指标，由国务院环境保护主管部门报国务院批准，并下达实施（《水污染防治法》）。
2.国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务。每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核，考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据（《水污染防治行动计划》）。
3.环保部组织制定主要污染物排放总量控制并监督实施，提出实施总量控制的污染物名称和控制指标，督查、督办、核查各地方政府污染物减排任务完成情况，实施环境保护目标责任制和总量减排考核，并公布考核结果（“环保部职责”，见环保部网站）。水质监测 能分离开 垂直管理 1.国家环境保护部在10个重点流域，包括长江、黄河、珠江、淮河、海河、松花江、辽河、太湖、巢湖和滇池，分别建立了直属的国家环境监测网（《关于新建和调整重点流域环境监测网的通知》）。
2.截至2018年1月30日，环境保护部在全国重点水域共布设759个国控断面（国界断面26个，省界断面145个，入海口断面30个），监控318条河流，26个湖（库）。其中：长江流域105个，黄河流域44个，珠江流域33个，松花江流域42个，淮河流域86个，海河流域70个，辽河流域38个，太湖流域111个（中国环境监测总站网站：国家地表水环境监测网）。水环境
监察能分离开 垂直管理 1.环保部成立六大环保督察局，分别为华北督察局、华东督察局、华南督察局、西北督察局、西南督察局、东北督察局。环保督察局的首要职责是监督地方政府对国家环境法规、政策、规划、标准的执行情况（各环保督察局网站）。
2.在各省内部，将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，向市或跨市（县）的区域派驻监察专员，实施环境监察（《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》）。日常保护与污染防治 不能分
离开以属地管理为主 1.强化地方政府水环境保护责任。各级地方人民政府是实施水污染防治行动计划的主体，要于2015年底前分别制定并公布水污染防治工作方案，逐年确定分流域、分区域、分行业的重点任务和年度目标（《水污染防治行动计划》）。
2.全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责人担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责人担任。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等（《关于全面推行河长制的意见》）。污染事故处置 不能分
离开以属地管理为主 1.国家建立统一领导、分级负责、属地管理的突发事件应急管理体制。县级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。突发事件发生后，发生地县级政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上级政府报告。如县级政府不能有效控制突发事件，上级政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作（《突发事件应对法》第四条，第七条）。
2.各级政府及其有关部门，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。地方各级政府要制定和完善水污染事故处置应急预案，落实责任主体（《水污染防治法》第七十六条）。行政执法与违法
查处不能分
离开以属地管理为主 1.违反《水污染防治法》，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，并处罚款；逾期不改正的，责令停产整治，或停业关闭（《水污染防治法》第八十二至九十一条）。
2.市级环保部门对全市范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法（《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》）。资料来源：中华人民共和国水污染防治法（2017年6月27日第二次修正）、国务院《水污染防治行动计划》（2015年4月2日）、中共中央办公厅国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》（2016年12月11日）、《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年8月30日）、《关于新建和调整重点流域环境监测网的通知》（2003年1月1日）、《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（2016年9月22日），以及国家生态环境部网站及下属的中国环境监测总站网站、各环保督察局网站。
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表 3 跨地区生产与销售的食品安全监管：主要监管环节与监管责任
监管环节 与治民能否分离开 监管体制 法律、行政法规与主管部门的实施办法 食品安全标准的
制订能分离开 垂直管理 1.食品安全国家标准由国务院卫生部门负责制定和公布（《食品安全法》第二十七条）。
2.国务院卫生部门负责食品安全国家标准制（修）订工作；组织成立食品安全国家标准审评委员会，负责审查食品安全国家标准草案（《食品安全国家标准管理办法》第三条）。食品安全风险监测 能分离开 垂直管理 1.国务院卫生部门负责制定、实施国家食品安全风险监测计划。省（区、市）政府卫生厅根据国家食品安全风险监测计划，负责制定本行政区域的食品安全风险监测方案，报卫生部门备案并实施（《食品安全法》第十四条）。
2.国务院卫生部门负责建立覆盖全国各省（区、市）的国家食品安全风险监测网络。省（区、市）卫生厅负责建立覆盖各市、县的食品安全风险监测体系（《食品安全风险监测管理规定》第四条）。日常监督检查 不能分
离开属地管理 对食品生产经营的日常监督、检查，遵循属地管理的原则，依据国家食品药品监督管理总局制订的《食品生产经营日常监督检查要点表》，由市、县级食品药品监督管理局在本行政区内组织实施（《食品生产经营日常监督检查管理办法》第三条和第四条）。 食品抽样检验 不能分
离开以属地管理为主 国家食品药品监管总局负责制定食品安全抽样检验指导规范，指导地方监管局实施食品安全抽样检验工作。县级以上地方食品药品监管局负责本级食品安全抽样检验工作（《食品安全抽样检验管理办法》第三条）。 食品安全事故处置 不能分
离开以属地管理为主 1.发生食品安全事故，县级食品药品监管部门应当立即会同有关部门进行调查处理，采取应急救援、封存受污染的食品、责令召回、或责令停业等措施。
2.发生食品安全事故，市级食品药品监管部门会同有关部门进行事故责任调查，提出事故责任处理报告。跨省（区、市）的重大食品安全事故，由国务院食品药品监督管理总局组织事故责任调查（《食品安全法》第一〇五、一〇六条，《食品召回管理办法》第四条）。违法查处 不能分
离开以属地管理为主 1.行政处罚由违法行为发生地的食品药品监管部门管辖。
2.县（区）、市（地、州）食品药品监管部门管辖本行政区内的食品药品行政处罚案件。
3.省（区、市）食品药品监管部门管辖本行政区内重大、复杂的食品药品行政处罚案件。
4.国家食品药品监督管理总局管辖全国范围内重大、复杂的食品药品行政处罚案件（《食品药品行政处罚程序规定》第六条、第七条）。资料来源：《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订版）、《食品安全国家标准管理办法》（国家卫生部，卫生部令第77号，2010年）、《食品安全风险监测管理规定》（国家卫生部，卫监督发〔2010〕17号）、《食品生产经营日常监督检查管理办法》（国家食品药品监督管理总局，第23号令，2016年）、《食品安全抽样检验管理办法》（国家食品药品监督管理总局，第11号令，2014年）、《食品召回管理办法》（国家食品药品监督管理总局，第12号令，2015年）、《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局，第3号令，2014年）。
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表 4 地铁建设决策的主要环节与管理体制
地铁建设的决策过程与决策环节 主要内容 与治官可否分离开 垂直管理或属地管理 编制城市轨道交通线网规划 1.所有拟建地铁的城市，应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，编制《城市轨道交通线网规划》，在总体上规划地铁线网布局和各条线路的初步走向。
2.《城市轨道交通线网规划》由市政府组织专家论证，向市民公示，并由市政府自行审批。可分离开（此时，属于概念性规划和远景规划，至于是否建地铁，尚未进入决策程序，所以不涉及投资风险） 属地管理 编制地铁建设规划 市政府依据《城市轨道交通线网规划》，组织编制《城市轨道交通建设规划》，内容包括：轨道交通建设的远期目标和近期建设计划、投资估算和资金筹集方案、线路走向、站点选址、沿线土地利用及用地规划控制、换乘站和枢纽站建设等。 可分离开（此项规划是为地铁建设提供建设计划和建设方案，为下一步决策作准备） 属地管理 审查和批准地铁建设规划 市政府编制《城市轨道交通建设规划》之后，经省政府同意，报国务院审批。国务院审批分两个层面进行。第一个层面是技术性审査。首先，由国家发改委委托中国国际工程咨询公司等单位进行预审；其次，由住房和建设部委托所在省建设厅组织初审。第二个层面是行政审批。在预审和初审通过后，由国家发改委和建设部共同拟出意见，报国务院领导人批准。经国务院批准之后，所在城市即获得建设地铁的授权。 不可分离开（审查和批准地铁建设规划，是控制市政府的决策行为的一个关键环节，也是控制投资风险的一个关键环节） 垂直管理（中央审批） 为拟动工的地铁线路编制预可行性研究报告 市政府依据国务院批复的《城市轨道交通建设规划》，为拟动工兴建的每一条地铁线路编制《轨道交通某号线预可行性研究报告》。 可分离开（尚属预可行性研究阶段，尚未进入建设决策环节） 属地管理 审查和批准预可行性研究报告 市政府编制《轨道交通某号线预可行性研究报告》之后，需报给国家发改委，由国家发改委委托中国国际工程咨询公司等单位进行审查；审查通过之后，报国务院批准。国务院批准之后，拟动工的地铁线路即获得国家立项，市政府可以开始为动工兴建作准备。 不可分离开（审查和批准每一条地铁线路的预可行性研究报告，是控制市政府的决策行为的另一个关键环节，也是控制投资风险的另一个关键环节） 垂直管理（中央审批） 编制工程可行性研究报告 拟建的地铁线路获得国家立项之后，市政府还需要进行工程可行性研究，编制《轨道交通某号线工程可行性研究报告》，为动工前的准备工作。 可分离开 属地管理 获得动工许可 市政府编制《轨道交通某号线工程可行性研究报告》之后，需报给国家发改委或省发改委审批。㉚《工程可行性研究报告》经批准之后，该条地铁线路即获得开工许可，可以动工兴建了。 不可分离开（动工兴建之前的最后决策环节） 垂直管理（中央审批或省政府审批） 资料来源：1.国务院办公厅：《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）；国家发展改革委员会：《关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知》（发改投资〔2005〕1392号）；建设部：《关于加强地铁和轻轨交通工程建设前期工作的通知》，1991年10月。2.曹正汉、薛斌锋、周杰：《中国地方分权的政治约束−基于地铁项目审批制度的论证》，《社会学研究》2014年第4期。
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