现代政治秩序中的民族—国家，本以“一个民族，一个国家”为原型，然而，在现实历史进程中，却常常出现国家边界与民族边界不相符合的问题，并引发国家为本还是民族为本的争论。具体到中国语境，晚清以降，政界与知识界逐渐生发出了现代意义上的“中国”意识，并在此基础上重新整合内部多样的“民族”①
从现实局势来看，日本1931年发动“九一八事变”，1937年发动全面侵华战争，使得保卫民族、保卫国家的急迫性被提到了前所未有的高度。边政学所提出的“保边”“治边”理念，正是在这样的现实诉求下产生的。另一方面，从学理上，边政学关于“如何定义边疆”“如何管理边疆人群”的阐述，又不仅限于对时代局势的讨论，而是做出了前瞻性的思考。概而言之，边政学将边疆民族问题纳入到了国家建设的框架之中进行理解，从“促成民族国家组织”②
边政学的核心阵地，以1941—1948年的《边政公论》为主，这份刊物共发行7卷58期，其时许多著名的人类学、民族学、政治学、历史学家都有著述发表。这些学者大多曾在海外接受社会科学的训练，对于国家与民族、国家与边疆的关系有着深刻的认识，但他们又不仅仅停留在西方理论之上，而是试图将这些理论“中国化”，用于理解中国的现实。学者们意识到，在中国的边疆民族问题上，国家当负起自身的责任，这种责任并不意味着“民族”的消亡，而是要在新的政治与文化框架下，寻求更高层面的整合。在中国的现代转型过程中，边政学是从社会科学的角度，对于国家建设与边疆民族关系的系统讨论，其中蕴含的思想性内容，可为我们认识今天的民族问题带来启迪。③
在下文中，笔者将首先梳理边政学对于“边疆”定义的探讨。用文化而非地理边界定义“边疆”，这是中国的边疆问题区别于他国的核心特征，也正是在这样的特殊背景下，才使得“安民”成为我国国家建设的核心任务。接下来，笔者讨论了“建制”与“安民”的具体内涵，并尝试用这个框架对中共的民族政策进行理解。与此前执政的国民党不同，中共对于中国边疆民族问题的认知是从实践中来的，这使得它深刻认识到，必须将外来的民族理论与中国实际国情相结合，形成一套基于中国国情的边疆民族制度。从“建制”的角度来看，中共从早期的“民族自决”过渡到“民族区域自治”，并将后者确定为国家正式行政制度，这便从法权上确定了“国家”高于“民族”的地位，也从制度上确保了国家的完整性。从“安民”的角度来看，中共关于“民族团结”的话语构建，始终与具体民族政策相互配套，体现出在“多元”基础上构建“一体”的努力。当下，随着“铸牢中华民族共同体意识”的提出，如何使边疆之民向化中心，在中华民族的基础上整合内部“民族”，再度成了国家建设的核心议题。在这个时候，重思早期边政学的讨论，可让我们更加明晰未来的方向。
一.
边政学的边疆认知：突破地理范畴
边政学的兴起，与边疆的内忧外患有着密切联系。虽然“保卫边疆”是当时的第一要务，但参与边政讨论的学者亦认识到，军事上的防卫只能解一时的燃眉之急，建设边疆才是长远的安定之道。要建设边疆，首先便要对“边疆”形成正确的认识。在这一问题上，学者们达成了相当程度的共识，即中国语境下的“边疆”不仅指“边地”，更重要的，是文化上的边疆，即边疆上的“人”。④
例如，边政研究的引领者吴文藻指出：
国人之谈边疆者，主要不出于两种用义：一是政治上的边疆，一是文化上的边疆。政治上的边疆，是就一国的国界或边界言，所以亦是地理上的边疆……通常称边疆为“塞外”“域外”“关外”，而称内地为“中原”“腹地”“关内”，二者相对者言，这些称谓，亦都代表了政治及地理的观点。然而国人另有一种看法：东南诸省，以海为界，本是国界，而并不被视为边疆；反之，甘青川康，地居腹心，而反被称为边疆 。这命名不是指国界上的边界，而是指文化上的边疆。⑤
吴文藻将“边疆”区分为政治与文化两个层面，认为在中国语境下讨论边疆，必须将边疆从通常的政治、地理涵义中脱离出来，关注其文化面向。另一位边政研究的引领者杨成志，也表达了类似的见解。⑥
据此看来，“边疆”一词我们可分作两方面来解释，今日所谓“边疆”的要义如下：
就狭义言之，即指中华四方境土凡与外国领土或殖民地接壤或毗连的地方，其政治虽受本国政府所管辖然尚未达到真正直接的支配；其人民虽受本国法律所保障然尚未达到真正平等的机会。换言之，凡领土、政治及人民尚未能与本国文化政治经济和教育发生更加直接或密切关系同列水平线上的区域，便是边疆 。⑦
与吴文藻相比，杨成志定义的“边疆”，更强调与“内地”相比政治、经济、文化上的相对落后。在杨成志看来，英文中的“borderland”或“frontier”对应的是他所定义的“狭义边疆”，而在广义上，边疆则“不特包容了狭义界说所指定的地区，而且应概括凡沦陷区和接近沦陷区的各省，尤其是既未开发而尚有无数未受汉化的苗夷徭藏回各族群所居的内地各山地，都属于边疆范围内的重地”。⑧
在中国而言边疆之研究，盖不仅以与邻国接壤之区为限也。东南沿海之区，已全为文化进步之国民所据，自不在边疆研究范围之内。 东三省内外蒙古新疆西藏固邻接异国，且具有数量庞大之边区民众，与本部人民间尚未臻人同文车同轨之境地，且时有隔阂，固为边疆研究之主要对象。但西南各省，文化不同之民众，虽不尽在边疆，而与汉族相处极其错综复杂，且时时发生冲突，引起边患，隐忧堪虞。其主要者，如川西北之羌戎，川西西康之西番，川西南及云南之倮倮，川南湘西云贵之苗，云南西南之摆夷，广西之瑶，海南岛之黎人等族，合计为数亦不下两千万人，研究边疆者，固不容忽视者也。如再推而广之，西北之中亚西亚，南至南洋群岛以及东南沿海之岛屿，凡具有远大之眼光者，谅亦注意及之也。故我国边疆之研究，应为一较广之范畴，即除边区各广大之民众外，边省内地，未尽同化之民众，以及在可能范围内，邻近有关之各地民族，均可加以研究 。⑨
柯象峰原为法国里昂大学毕业的社会学家，与吴文藻、杨成志相同，他也同样将“边疆”与地理位置上的“边界”区分开来。由此，柯象峰亦敏锐地意识到，边疆研究真正需要关注的，是那些有隔阂、容易引起冲突，“尚未臻人同文车同轨之境地”的人群。如东南地区，虽然地处边境，但从未被国人视为“边疆”，反之，“边省内地，未尽同化之民众”，却是边疆研究的对象。从总体上看，虽然几位学者对边疆的认知有汉族中心主义之嫌，但从文化的角度理解边疆，确是对中国特有现象之敏锐把握。⑩
质实说来，便是我人所应从事探讨的边疆，就地理言，不仅是地理的方位，而是地理的形胜；就人文言，不只是部族居处的境界，而是社会文化的类型。⑪
相较于前述几位学者而言，胡耐安在学界并不太为人所知，事实上，曾留学日本的胡耐安，亦在边疆、边政、民族等问题上有着深刻的认识。徐益棠曾在一篇介绍性的文章中，将胡耐安与芮逸夫、马长寿等人并列，称其有“独创之见解”。⑫
我国政治边界甚广，江浙闽粤为边疆而蒙藏滇桂亦为边疆。但江浙等的边疆问题与蒙藏等的边疆问题不同。蒙藏滇桂的边疆问题除了其他，如国防、外交等外，还有一个边疆的文化问题。 所以有这个问题是因为在西北、西南诸边省除了汉语人群外，还居住着若干非汉语人群。这些人群除了语言和汉语不同而外，文化其他方面，如亲族制度、政治组织、经济方式、道德、宗教、艺术以及物质方面的食、衣、住、用诸方式亦与汉语的中原文化人群有差别。换言之，在西北西南诸边省中有若干与中原文化不同的人群。各自有其独有的语言，与文化模式（cultural pattern）， 这若干种人群，我们称之为“边疆社会”。而这个文化不同的现象是东南边疆所没有的⑬
借用美国历史文化学派的“文化模式”概念，陶云逵对边疆的社会形态进行了界定。这里的“文化模式”，与胡耐安所指的“文化类型”，实质上有异曲同工之意。胡耐安曾在字里行间提到，自己之所以提出“边缘文化（marginal culture）”的说法，也是受到了美国人类学家克鲁伯的影响⑭
先就纯地理用语的Frontier说起，所谓“边境”“边界”“边疆国界”，与夫“边垂”（陲）“边围”“疆场”“疆土”，概而言之，只是地理上之部位的差别语词。但是如果连带的涉及“有人此有土”也就是此地面生物中之人的话，问题事件便不免随之发生，此单纯地理用语的“边疆”含义里，也便得夹杂着政治的文化的来与相提并论 。是以故我人今日所谈的边疆问题，是“地域”的“政治”的“文化”的三者的混合问题，当然还得有另外的“国际的关系”问题；其实也可以归纳来说是“内涵”的问题与“外延”的问题，亦即是“天然”的问题与“人为”的问题；所谓“地文”“人文”与夫“国际关系”的种种影响，愈益显现出今日之边疆的边疆问题的必然的与事实的重要性，决不是空谈高论所可臻其事功的。⑮
这段话，可被视为对中国“边疆研究”提纲挈领的思考。在边疆问题被提上重要政治议程的年代，学者们已经清楚地意识到了这个问题在中国的特殊性与复杂性。中国的边疆问题之所以复杂，是因为它不能简单地通过将边疆纳入国境得以解决，而是需要处理“边疆”与“中心”社会文化形态上的相异性⑯ ⑰
在阐明了中国边疆问题的特殊性之后，便需要为边疆治理“开药方”。边政学的学者在这方面意见不尽相同，但从总体上看，可以概括为两个关键要素，即“建制”与“安民”。
二.
建制与安民：现代性视域下的边疆治理
需要意识到，今天我们理解的“边疆问题”，实则是随现代政治秩序建立而来的问题。在传统中国，政体是由皇权与中心加以定义的，而边界则是个弹性的、可伸可缩的概念。当国力强盛的时候，边界便往前推进，国力衰弱或无暇顾及的时候，边界便往内收缩，而当时的中央王朝，亦有一套话语体系来宽慰这种进退所带来的紧张。⑱
葛兆光曾经指出，在理解古代中国疆域的时候，可以设立三个坐标，一为政治控制领域，二为制度涵盖范围，三为文化认同领域。在古代中国，这三个坐标未必完全重叠。⑲ ⑳ ㉑ ㉒
正如胡耐安所言：
我国过去于“边疆（边防）”的记载，不外是戎狄的侵扰和藩属的变乱，史籍上所称颂的汉唐武功元明声威，如汉之开西域，唐之征东土（高丽），元之兵力远及里海，明之使节频下南洋，如斯之类的武功声威，无非是开疆拓土耀武扬威而已。因为我人先民的“中国”观，是“覆载之内，日月所临，华夏居土中，生物受气正”，惟其如此，所以我人以往根本无所谓边疆问题，地文的关切置之不理，人文的种切任令消长，既无改造地理环境的边疆建设，也无化治人民文物的边疆政教， “进于中国者则中国之，进于夷狄者则夷狄之”。㉓
现代世界是一个与传统截然不同的世界，其所规定的政治秩序，也与帝国的政治秩序有着本质区别。民族国家的政治体系，对外要求国与国之间边界的清晰划定，对内则体现为国家政体对其所辖地域与人民的全覆盖。更重要的是，边界与边疆都具有了一种神圣感，对边界的守护、对边疆的管理，成了现代国家法权正当性的一部分。这使得“边疆问题”被提上了前所未有的高度。自晚清以降，与“国家”“民族”概念上的重新厘清相伴随，新兴的国民政府亦在艰难地按照现代国家的要求，建立边疆管理体系。显然，到了30年代，这套体系被证明是失败的。这也正是边政学者焦虑的根本来源。
从根本上来说，现代国家对于边疆的管理，需要使政治控制领域、制度涵盖范围、文化认同领域三者合一。政治控制，可以通过军事力量来完成，此后的问题，便是如何“建制”与“安民”。在“建制”的问题上，吴文藻指出，因为施政对象、施政范围不同，“边政”与普通“乡政”之间应当有所差异：
但是边政与乡政却有不同：第一，二者施政的环境不同。边地草野大都以牧畜为业，内地乡下则以农耕为业，尤以人工灌溉的精耕见长。牧畜文化与农业文化的相差，有如农业文化与工业文化的相差。所以草地牧畜社会有草地牧畜社会的政治组织，内地农业社会有内地农业社会的政治组织；犹如乡村社会有乡村社会的政治组织，都市社会有都市社会的政治组织一样。第二，二者施政的对象不同。边政是管理边地人，乡政是管理内地乡下人。边地人与内地乡下人程度的相差，亦有如内地乡下人与城里人程度的相差。㉔
从施政环境与施政对象上，吴文藻概括了边政的特殊性，这与前文胡耐安从“地文”“人文”的角度理解边疆治理相互呼应。杨成志则将边疆建设归纳为三个条目，即边民开化、边政改进与边围巩固，其中，在“政治”条目中，杨成志强调要找出边吏腐化的原因，并促进边吏尽职尽责，“爱边民如赤子”㉕ ㉖
在“安民”的问题上，边政学者的论述更加丰富。许多学者都认识到，当前边政的最大缺失，便在于对“边民”的忽视。如徐益棠便指出，20世纪30年代关于边疆的讨论都过于“实际”，“每每注重于‘土地’与‘主权’”，而对“边地民众之如何认识，如何开化，如何组织与训练”等问题，都“不甚加以重视”㉗
（1） 文化−汉化与土化应如何调和适应与提高，并使其向化？
（2） 教育−本何种适合当地需要的教育方式，使满足边民实际生活要求，导其向信？
（3） 社会−用何种最经济的方法，使其改退为进，化野为文？㉘
在这三个条目中，杨成志再三强调“向化”“向信”的问题。可以说，边政学者们已经认识到，治理边疆的关键在于其上的人民，要真正实现边疆的长治久安，边疆的民心安定才是最重要的。需要特别指出的是，学者们也都认识到，在“安民”的过程中，为边民原有的文化留出一定的空间，可以更好地让他们向化中心。杨成志提到的“汉化与土化的调和适应与提高”，便是强调二者之间的平衡。吴泽霖则在“绝对的同化”与“相对的同化”之间进行了区分，并认为“相对的同化”才是应走的道路。他写道：
同化的最后目的在使各个民族在血统上熔合成为一体，在文化上采取一个中心民族的语言文字，社会制度风俗习惯道德标准，使各个民族汇合于中心民族的巨流中，形成一个统一的民族。这当然是一种理想……同化政策有绝对的相对的，绝对的同化旨在造成完全的社会一致，附庸民族的个性不复使其保存，衣食住行及一切的生活方式，都得依照中心民族的标准而改变修订，日久以后附庸民族的特性就会消失殆尽。相对的同化旨在培养各族间一种共同的意志，产生一种同类意识，对国家民族的基本问题上大家都同心同德，统一步骤的去图谋解决，至于社会生活方面的种种形态不必加以统制。 我们追求的是统一（unity）而不是划一（uniformity）。得到了大同，小异尽可让其存在。㉙
在吴泽霖看来，“绝对的同化”反而可能起到负面效果，只要能够达到“相对的同化”，培养起边疆人民与内地人民的“共同意志”，便可以维护国家的统一。在这个问题上，陶云逵也表达了自己的见解：
欲求全国真正的团结，全国各地各人群真正的打成一片，我们必得有统一的文化，就是有同样的社会制度与文化模式，这样全国族乃成一个有体整体……但所谓文化的统一化并不是说主观的以固有的中原文化标准而把其他的同化，也不是说取某一个边社文化为标准而把中原文化与其他边社文化同化起来。所谓边社文化的改变，也并不是改变成固有的中原文化。这里所谓文化的统一化或文化的改变乃是把边社的文化也跟中原人群的文化一样的“近代化”起来。换言之，就是全国近代化的统一化 。㉚
与吴泽霖相比，陶云逵提出了更加动态与长远的构想。在他看来，中原文化也不是铁板一块，所谓“文化的统一化”，并不是用中原文化同化边疆文化，而是要使二者共同朝着一个方向进步。虽然在具体方案上有所差异，但学者们都意识到，在现代国家之中，不同人群之间需要具有一定程度的文化同质性，这种同质性，也是建立现代国家的基础。㉛
事实上，早在1926年发表的“民族与国家”一文中，吴文藻便在国家、民族、政邦几个概念之间做出了区分。在吴文藻看来，“民族”是文化与心理的概念，“政邦”是政治的概念，而“国家”，则需要“物质精神两方面之条件具备”，同时兼有“民族”与“政邦”的含义。㉜ ㉝
当然，学者们也意识到，作为国家建设大业的边政也并不是一朝一夕之功，而是需要在改革中逐渐完善。正如胡耐安所言：
边政，可并不仅是边务（frontier matter）。边务，是应付边疆地区所偶发的事务，并且是“外渗”的重于“内在”；如邻国交涉、邻国相侵之类的“外务纠纷”为多。即或有其所谓区域性（永恒性）的边务，如屯垦之类，也大率是消极性的因事理事。“边政”应直如其他地区“政”之为用：所谓安其社会（管卫），长其人民（教养）；是永恒无间的积极性的日臻于建设之境的，于改革中事其建设的 ……由于历史文物悠久与民族昌大繁众，边疆地区之于中原腹里，边疆地区各民族之于内地人口，固然是“同土齐民”；可还是有其应予特殊的注视所在。因此，边政之为边政，在中华民国的“内务行政”里，必然的有其不寻常的而且成为重要的一个关键。切愿，“边政建设”完成之日，边政，这一词称，那时，也就无须乎独异一格于全国一般行政，全国性的“内务行政”措施之外 。㉞
胡耐安这段话，进一步对“边政”的含义进行了总结。首先，“边政”是在“保边”基础上的综合问题，它不是偶发性的事件，而是持久性的国策，是国力强盛之后的必然需求。正如其所言：“强国有边政，盛世有边政，弱国乱世，难保其疆，又有何边政之可言！”㉟
三.
中国共产党的民族政策：基于“建制”“安民”框架的考察
边政学，既是应时局而生的政策性研究，更是社会科学研究者们将西方理论“中国化”，推动民族国家建设的努力。㊱
与“纸上谈兵”的国民党不同，中国共产党对国内边疆民族问题的认识，是在与边疆民族的实际接触中形成的。最初，中共深受苏联“民族自决权”的影响，允许甚至鼓励少数民族争取自决的权力。在1931年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，便有如下文字：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。”㊲ ㊳
1934—1936年间，中共主力军展开了长征。这场被迫进行的战略转移，客观上促进了以汉族为主体的中共与西南、西北少数民族的“亲密接触”，也加深了中共领导人对于边疆民族问题的认知。从中共当时的文件中，可以多次看到关于“非汉族群众”的讨论，虽然在具体的线路策略上不尽相同，但一致的共识是，这些民族人口对于中共的“群众路线”有着相当大的重要性，中共想要获得普遍性的支持，就必须尽最大可能团结他们。此外，中共也认识到，边疆在生态地理环境上与中原地区有很大不同，少数民族在文化上也与汉人有着不小差异，但中共领导人深信，由于少数民族在历史上处于被压迫的地位，因此，可以和代表被压迫群众的中共团结起来，共同实现“各民族间真正的和平与自由”。㊴
抗日战争全面爆发之后，中共修正了早期受苏联影响的民族政策，放弃了“民族自决”的提法，转而提出“中华民族”的概念，鼓励包括汉族和非汉族在内的全体中国人民团结一致，共同抵抗日本的侵略。这一思想，以毛泽东1938年在中共六届六中全会上发表的《论新阶段》为典型代表。这篇报告，可被视为“马克思主义中国化”的典范，也可被视为中共关于民族问题的纲领性文件。毛泽东讲道：
我们的抗日统一战线，不但是国内各个党派各个阶级的，而且是国内各个民族的。针对着敌人已经进行并还将加紧进行分裂我国内各少数民族的诡计，当前的第十三个任务，就在于团结各民族为一体，共同对付日寇。为此目的，必须注意下述各点：第一，允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家 。第二，各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间关系，在省县政府委员中应有他们的位置。第三，尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学汉文汉语，而且应赞助他们发展用各族自己言语文字的文化教育。第四，纠正存在着的大汉族主义，提倡汉人用平等态度和各族接触，使日益亲善密切起来 ，同时禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言语，文字，与行动。上述的政策，一方面，各少数民族应自己团结起来实现，一方面应由政府自动实施，才能彻底改善国内各族的相互关系，真正达到团结对外之目的，怀柔羁縻的老办法是行不通了的。㊵
毛泽东的这篇报告，虽然发表于1938年，但从内容中可以看到，1949年新中国成立后的民族政策，亦是沿着报告中的思路制定的。众所周知，国民党的民族政策以蒋介石的“大小宗支说”为基调，其中充满了汉族中心主义的思想，而毛泽东的这段话，却旗帜鲜明地反对大汉族主义，这在当时很快获得了少数民族的支持。1941年，中共正式设立了民族委员会，从“民委”的名称亦可以看出，被中共纳入行政体制中的少数民族，覆盖范围远比国民政府的“蒙藏”更加广泛。此外，到了这个时候，中共领导人已经不再按照苏联的“民族自决”原则行事，而是开始警惕这种自决权带来的分裂倾向。报告中明确指出，“当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会”，这可被视为建政后民族区域自治制度的雏形。刘晓原曾经精辟地指出，要想拥有能够超越民族隔阂与偏见的远见卓识，对民族事务的个人经验必不可少。国民党领导层之所以不具备这样的远见，正是因为其主要领导人没有机会培养自身的“边疆性格”，而中共则在这方面做出了超越自身汉族身份的努力。㊶
可以说，一方面源于实践中对于民族问题的感知，另一方面源于对苏联民族理论中国化的探索，中共摸索出了与中国实际国情密切结合的民族道路。此后，在陕甘宁边区的具体工作中，中共根据对当地蒙、回两族的实地调查及工作经验，再次确认了改善少数民族待遇、保证自治权利等各方面的做法。1945年，毛泽东在《论联合政府》一文中，单列了一个部分讨论“少数民族问题”，可见其对民族问题的重视。在文章中，毛泽东再次批评了国民政府“大汉族主义的错误的民族思想与民族政策”，并指出，中共会为争取各少数民族“在政治上、经济上、文化上的解放和发展”而奋斗。㊷ ㊸
从“建制”的角度看，民族区域自治一方面确立了中央政府的权威，使民族地区得以被纳入中央行政体系之中，另一方面，又为民族自治机关的灵活性留下了一定空间。换句话说，它既使民族地区成了普遍行政体系的一部分，又保留了一定的特殊性，这与前文边政学者的思路不谋而合。从“安民”的角度看，中共始终以“民族团结”作为基本目标，在“团结”的方式上，则随着局势变化不断进行调整。最初，为了动员少数民族反对国民政府的统治，“解放”的话语占据了主流，着重争取少数民族底层群众的认可；此后，随着局势的转变，中共更多地开始争取少数民族上层人士，并强调“统一战线”的形成。1949年后，“团结”的话语一再出现在领导人的讲话之中。1950年，在国庆一周年欢宴各民族代表大会上，周恩来便讲道：
几千年来，中国各民族是不团结的，甚至是互相仇视的 。这是由于历代反动统治阶级，特别是最近几十年来的帝国主义及其走狗中国反动统治者实行民族压迫政策的结果。
可是近一年来的情况大不同了。由于我们各民族人民的共同努力，我们打倒了以美帝国主义走狗蒋介石为首的国民党反动统治，并建立了中华人民共和国。这样中国各民族之间的关系便有了根本的改变，从过去压迫和被压迫的关系改变为平等、互助的关系 。
…… 但是不能就此满足，我们应该更进一步地加强和巩固民族团结，我们应该有步骤地和切实地实行民族的区域自治政策，我们应该帮助各民族训练和培养成千成万的干部，并为逐步改善和提高各民族人民的经济、文化、生活水平而努力，以便将中华人民共和国建设成为各民族友爱合作的大家庭 。㊹
周恩来在这段讲话中，将此前历史上的“民族矛盾”转化为“阶级矛盾”，定义之前的民族关系是“不团结，甚至互相仇视”的，以此强调新中国成立后民族工作的目标−“建设各民族友爱合作大家庭”。在中华民族大家庭中，汉族是“大哥”，因此，需要帮助各个少数民族，将民族关系从压迫与被压迫的关系转变为平等、互助的关系。此后，经过土地改革、民主改革，各民族区域内的社会结构发生了巨大的变化。20世纪六七十年代的社会运动又使得经济面临崩溃的局面。1978年十一届三中全会“拨乱反正”以后，全国都进入了高速经济发展的阶段，少数民族地区也概莫能外。在这段时期，以发展带动团结的话语大量出现，这背后蕴含的假设是，随着经济发展，少数民族便自然而然会“向化中央”，实现和谐安定的局面。如2003年，时任国家主席的胡锦涛便在讲话中指出：
我们落实党的十六大确定的各项任务，实现全面建设小康社会的宏伟目标，就是要更好实现各民族共同繁荣发展。实现各民族共同繁荣发展，需要各民族共同团结奋斗。共同团结奋斗，共同繁荣发展，这就是我们新世纪新阶段民族工作的主题 。㊺
以发展带动团结，这固然是美好的愿景，然而，在实际操作过程中，这样的政策导向却带来了一些问题。一方面，经济发展属于物质层面的范畴，它与精神层面的建设并没有自然的因果关系，片面强调经济建设，容易导致对精神与文化层面的忽视；另一方面，当整个社会都以发展为目标向前奔进的时候，边疆民族地区却可能因为其相对落后，以及对现代文化的难以适应而无法成为发展的受益者。在严重的情况下，甚至使得少数民族的民心产生了疏离，为民族分裂主义提供了机会。㊻
近年来，党和国家领导人提出了“铸牢中华民族共同体意识”的战略思想，并于2017年写入党章。可以说，这是对此前片面重视经济发展政策的纠偏，也是重新将精神层面的建设确立为未来民族工作的重要主题。当下，关于“如何铸牢中华民族共同体意识”，学者已有诸多建议，而我们不应忘记的是，“安民”当以向化为核心，以教育为主导，以国家建设为根本目标。要“构筑中华民族共有的精神家园”，一方面在于“中心”对于自身文明体系的建设，使其对于少数民族产生强大的吸引；一方面则在于潜移默化的长期影响，并需要保持特殊性与普遍性、刚性与柔性措施之间的巧妙平衡。当前，在中国语境下，关于“国家”为本还是“民族”为本的问题已不再需要争论，但需要强调的是，国家当是民族实现自由的方式，而不是抹除民族差异性的暴力机器。中国的民族—国家建设，从一开始便是以多民族为基础的。国家在法权意义上高于民族，也涵盖民族，保护内部民族的多样性，恰可以成为我国多民族国家不同于单一民族国家的独特经验，也可以成为“中国故事”的重要组成部分。
事实上，如若我们用更为宏观的眼光加以考察，“建制”与“安民”，不仅是中国现代化国家建设中的任务，也适用于任何一个多民族国家。从理论上讲，如果一个国家内部具有高度的文化同质性，那么，在传统到现代的国家转型中，民众的认同便很容易从传统政治体转移到新的民族—国家之上。然而，在现实中，现代国家往往是多民族国家，这便需要国家应对内部异质性的问题。一方面，在被整合进国家政权的过程中，边疆及其族群的特殊性似乎是国家统一体上的“裂缝”；但另一方面，这些异质性的区域与人群，又是国家这个“想象的共同体”赖以维持自身的条件，甚至是共同权力的来源。㊼ ㊽
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