西周封建制下，诸侯受地里数之多寡，《周礼》所载与《王制》《孟子》不合。^①受地里数为封建制度之核心要素，故于先秦经典考释、史事论述关系甚大。《四库全书总目提要》欲证《左传》合于经，即以受地为诸证据之一：“墨子称周春秋载杜伯、燕春秋载庄子仪、宋春秋载后观辜、齐春秋载王里国中里，核其文体，皆与传合，经传同因国史而修，斯为显证，知说经去传为舍近而求诸远矣。”^②《 周礼》封建制度之内容是否属实，亦因关系到文本真伪而久为聚讼所在。苏辙指《周礼》有不可信者三，其一即系此点；^③皮锡瑞指郑玄凭《周礼》而注《王制》之失有六，于此亦有两端。^④因“封建”发展成为中国政治制度与政治思想中一重要议题，受地里数亦成为后儒经世之大关心所在，龚自珍自述志事即谓：“本立政，作《周官》，述《周法》，正封建之里数，逸于后之杂真伪以求之者。”^⑤围绕此问题，有两种解 经思路：一为求实纠谬，或以夏商封建与西周封建之异^⑥、“封地”与“采地”之异^⑦等为说以弥合诸经记载之矛盾，或指《周礼》所记不实，直至近人陈衍仍指其为无法实行之制。^⑧本文存而不论。二为或显或隐地涉及周公制礼的制度设计逻辑，则从中可窥中国政治传统中，制度设计的一种思维模式。是为本文关心所在。吕思勉先生曾点出可由经注中的“设法”之辞解读《周礼》《王制》及封建制度，惜亦终归于封建制度事实层面的释证（“虚拟之制，必切时势以立言”），对“设法”则未及详为申说。本文不敢掠美，特为诚之先生所见作注。^⑨

一.   《周礼》《王制》注疏中的“设法”问题

《周礼·地官司徒第二》之“大司徒”：

　　凡建邦国，以土圭土其地而制其域。诸公之地，封疆方五百里，其食者半；诸侯之地，封疆方四百里，其食者参之一；诸伯之地，封疆方三百里，其食者参之一；诸子之地，封疆方二百里，其食者四之一；诸男之地，封疆方百里，其食者四之一。^⑩

《周礼·夏官司马第四》之“职方氏”：

　　凡邦国千里，封公以方五百里，则四公；方四百里，则六侯；方三百里，则七伯；方二百里，则二十五子；方百里，则百男，以周知天下。

郑玄注：“周公变殷汤之制，虽小国，地皆方百里。是每事言‘则’者，‘设’法也。”“男”之封地面积实为封建土地面积之标准，亦即最小单位：“公侯伯子男，亦不是过也。州二百一十国，以男备其数焉，其余以为附庸。四海之封、黜陟之功，亦如之。虽有大国，爵称子而已。”这是一个可以调整的弹性分配制度：“设法者，以待有功而大其封。一州之中，以其千里封公则可四，又以其千里封侯则可六，又以其千里封伯则可十一，又以其千里封子则可二十五，又以其千里封男则可百。”^⑪如贾公彦疏所云：

　　周公变殷汤之制，虽小国，地皆方百里者若然。殷三等爵，三等受地，地有百里、七十里、五十里。至周公，无问有功无功，皆益满百里，以有不满百里不成国故也。既皆满百里，其余待有功乃益之地，公有功益满五百里，侯有功益满四百里，伯有功益满三百里，子有功益满二百里，男有功只得百里，更有功乃更进之与子爵云。是每事言则者，设法也。

并进而推论认为公侯伯子男五等封地面积都是非实封的“设法”：

　　设法者，以待有功而大其封者，必知不即封而言。设法以待有功者，以其称公者，惟有二王，后乃东西大伯，今八州皆言方千里封公，则四公，八州岂有三十二公乎？明知五者皆是设法，以待有功乃大其封也。若无功，纵本是公爵，惟守百里地。^⑫

虽然孙诒让认为贾疏在事实逻辑（如“无问有功无功，皆先益满百里，待更有功，乃依其爵，益之地空为二百里至五百里之等”）上与《礼记·王制》郑注“显然不合，非郑恉也”，但在对“设法”的逻辑的演绎上，二人是一致的，并且丰富了郑玄的“设法”说。^⑬

《礼记·王制》中也有对封建面积的描述：

　　凡四海之内，九州。州方千里，州建百里之国三十、七十里之国六十、五十里之国百有二十，凡二百一十国。名山大泽不以封，其余以为附庸、间田。八州，州二百一十国。

对于这段与上引《周礼》不同的制度记载，郑玄仍以“设法”注之：“设法一州封地方五百里者不过四，谓之‘大国’。”可见其融通古、今之旨趣，亦可见“设法”为其胸中一以贯之的制度思想。^⑭孔颖达正义中进而由“非实封”言之曰：

　　云设法一州封地方五百里者不过四者，言设法，谓假设为法，非实封也，故《职方》云：千里封公，以方五百里则四公。注云：每事言则者，设法也，是不实封。必知不实封者，以每州有四公，八州则三十二公，周之上公则惟杞宋耳，故知非实封也。……此云州别二百一十国及侯附庸九同，皆设法而言，非实事也。^⑮

并在“凡九州，千七百七十三国，天子之元士、诸侯之附庸不与”一条下正义中，引郑玄答张逸之语，又说到了“设法”：“四百国在畿内者，以大略据子、男为言，非实法也。”^⑯凡此都进一步说明了“设法”的内涵，亦即预设一个标准（“则”）和一套逻辑（“每事言则”），“假设为法，非实封也”“设法而言，非实事也”，甚至“设法”而非“实法”。而“侯附庸九同”则是对“以待有功而大其封”的进一步解释，孔颖达疏中甚详，兹不赘述。

由上可见，“设法”有三层含义，一是它是“非实法”的制度模型或制度框架；二是它预设一个标准（“则”）和一套逻辑（“每事言则”）作为制度原则，在封建面积上，表现为计算逻辑；三是根据实际情况和发展形势，可以调整损益（“以待有功而大其封”）。“每事言则”又提示我们，这三层含义统一于第一层含义，“设法”从而成为一个具有制度设计思想意义的概念：制定或理想化、或相对理性化（合理化）的标准，将其作为富有弹性的制度模型，去和政治、社会的实际情况磨合。制度标准与实际情况不断磨合而生成具体的、实践的制度（“实法”“实事”）。在郑玄的经注中，这个制度思想又是以“周公摄政六年致太平，制礼成武王之意，斥大九州”为背景，建基于“变殷汤之制”的，即变法改制的制作之道，这是理想与现实磨合而随势损益之大者。

何以郑注出现“设法”一词？本文以为，要到郑玄注经的制度史情境中寻找原因。“两汉政治善于暴秦，而劣于三代，故汉儒说经往往假经义以言政治。”^⑰终汉之世，是一个对政治制度进行整体性创制的时代。从政治思想视角而论，两汉之儒的学术大宗旨之一是国家当建何等之制度，此制度之来源为何，为何具有合法性。正是在这个背景中，周公、孔子被赋予了为后世实即汉朝立法制作的角色，《春秋》《周礼》《王制》都被赋予了“为汉制法”亦即“为后王立法”的意义，惟有古文、今文经学之分罢了。^⑱赵岐注《孟子》即强调孔子“设素王之法，谓天子之事也”。^⑲多有学者指出，以汉制联想、比拟、解释周制，是郑玄注的一大思想资源和工作方式。^⑳但同时不能忽视的是，郑玄注经不能自外于时代思想语境，本身也是经由创制而形塑、解释、巩固汉制的历史行为。卢植曾言：“修礼者，应征有道之人，若郑玄之徒。”就表征了郑玄及卢植所处的“修礼”创制的时代语境。陈澧由此敏锐地指出：“然则郑君礼学，非但注解，且可为朝廷定制也。”^㉑阐发了郑玄注礼的政治性和实践性的一面。

在这样的政治和学术环境中，融通古、今文学的郑玄承司马迁、董仲舒的意见，在《六艺论》中称孔子“自号素王，为后世受命之君制明王之法”，与赵岐所谓“设素王之法”同，与司马迁所谓“壶遂曰：‘孔子之时，上无明君，下不得任用，故作《春秋》，垂空文以断礼义，当一王之法’”同，与皮锡瑞所谓“孔子作《春秋》，实因不用于世，于是空设一王之法，以俟后王举而行之”亦同。孔颖达作疏，亦断“素王”之“素”乃“空”之意。“空”与“设”合而观之，“设法”之“设”的概念及制度制作逻辑或即由此政治思想语境而来。^㉒周公革殷制、作周礼的论断，亦可由秦汉革命的历史语境思考。陈澧指贾公彦所谓“举今以晓古”为“训诂之法”，“古官古事则以后世之官后世之事况之”，“此乃注经一定不易之法也”，则“设法”之注实可见此法在大处对郑玄的影响−今世的创制语境提示了“设法”。^㉓皮锡瑞批评郑玄“未知（《王制》）即素王之制，故见其与《周礼》不合，而疑为夏、殷礼。孔《疏》申郑虽极详晰，亦未能释此疑，同异纷纭，莫衷一是。”^㉔改制之时代思想语境影响郑玄在思维逻辑之大处，而非“素王改制”之具体小处。郑玄以改制、设法之理路提出“设法”之概念，并以之通注《周礼》《王制》，此固执着于今文家法之皮氏所未能揭出者。

二.   “设法”的阐释与“先王遗意”的制度思想史

朱子断《周礼》《王制》皆是制度之书、说制度最详。^㉕“ 设法”固为蕴涵制度设计思想之一概念，此种经说对后世亦不断有所影响。对周公“设法”内涵的不断解释，成为中国政治思想史上构思和演绎制度设计逻辑的一个重要思想资源。

对“设法”之“设”，一种解释是尚未实行、预留调整的空间。如郑樵引孙处之言曰：“周公居摄六年之后，书成归丰，而实未尝行。盖周公之为《周礼》，亦犹唐之显庆、开元礼，预为以待他日之用，其实未尝行也。惟其未经行，故仅述大略，俟其临事而损益之。故建都之制不与《召诰》《洛诰》合，封国之制不与《武成》《孟子》合，设官之制不与《周官》合，九畿之制不与《禹贡》合。”^㉖《四库全书总目提要》认为此解释“差为近之，然亦未尽也”，《周礼》随时损益，而终于跟不上形势的变化，遂至废弃：“夫《周礼》作于周初，而周事之可考者不过春秋以后，其东迁以前三百余年，官制之沿革、政典之损益，除旧布新，不知凡几。其初，去成康未远，不过因其旧章，稍为改易，而改易之人不皆周公也，于是以后世之法窜入之，其书遂杂。其后，去之愈远，时移势变，不可行者渐多，其书遂废。”“法制既更”，《周礼》废而不能实行之后，其书犹在，“好古者留为文献，故其书阅久而仍存”。^㉗

唐仲友则强调“设法”本身是个富于弹性的“定制”：“先王之于诸侯，岂其封疆一定而遂无所劝惩哉？”“男之百里所自有，有庆而益以地，则岂以百里为拘哉？存男之百里，以见自有之封疆耳。公侯伯子庆而益，责而削，皆在封疆之中矣，此周公之定制。而成王广鲁以七百里，则广周公云尔，非周公之制所得而拘也。”^㉘王鸣盛也认为：“郑原言其大略如此，地形必无每面皆方，而谓立法一定，胶滞甚矣。”^㉙陈澧从周公制礼的具体情境推断，亦有类似说法：“制礼之时，举大略细，则是也。周公制礼，若细微之事，皆为撰定，则毕世不能成矣。大纲既举，天下遵行，其余细事，则学士大夫各加讲究。有不能较若画一者，无足怪也。”从而不认为损益致变：“岂必由于乱离崩坏哉？”^㉚

皮锡瑞认为周初分封之制不是“常制”“通制”，仅部分为实，亦可视为对“设法”的一种理解：“《周礼》亦非无据，周初再封，齐、鲁实兼数百里之地。郑谓‘周公斥大九州之界，更封上公五百里’，其说信而有征，然非常制。《孟子》则言其常，但据齐、鲁初封言之，故不相合，非必《周礼》兼山川、附庸言，《孟子》《王制》惟以井田言也。”这个“非‘常制’”即“据齐、鲁初封言之”。^㉛此说亦见于《王制笺》。^㉜

另有说法强调“设法”而“非实封”的假设之意，以为虚拟之原则，而随势调整。如朱熹说：“封国之制，汉儒之说只是立下一个算法，非惟施之当今不可行，求之昔时亦有难晓处。”^㉝皮锡瑞也认为：“《王制》所载系开方之数，言州方千里，足建百里、七十里、五十里之数如此耳，非必当时实有此数。”^㉞孙希旦认为：“立法如此，至其行之，须有变通。盖州有广狭，山川形势有迂曲，不必皆整如棋局，亦不必每州封国必取足于此数而不可增减也。”^㉟虽对“设法”之模式体认不深，但仍在此理路之内。孙诒让虽然认为郑玄注暗含“调停”《周礼》与《王制》“两经之舛误”的笔法，但对“设法”亦基本认同，表达其理解云：“郑言此（设法−笔者案）者，亦谓一州之内，不必果有四公六侯之等，但假设此数，以为异日增封之地。若有功之人本无封地者，则差其功之大小，叙爵而授地如率；其本有封地者，则就而益之，若男则进爵为子，益地二百里，子以上以次递进，至公而止。其殷之旧国有功者，亦得增地如爵，与周世新建之国等。”必由此“假设之数”，并以百里最小单位之男国凑数，乃能合于或接近于其设为目标总数之《王制》二百一十国之数。^㊱

以上诸种说法，无论是“临事损益”“非实封”，还是“非‘常制’”“非‘通制’”，都不断扩大了“设法”之“设”的假设内涵，在对“常制”“通制”“立法一定”之“胶滞”的批评中，使“设法”的成果即制度呈现出相当大的弹性空间。但是，诸儒亦非认为先王创设的制度体系完全变动不居，并且，除了受地面积之“则”，还别有贯穿此弹性制度体系的一贯的政治思想原则。实际上，《周礼》的真伪问题不仅就文本而言，更关系到其所载的制度是否以及多大程度上存在过。从汉儒到宋儒，在辩论中，并不拘泥于事实层面的“迹”，更引申出贯通古今之制的“意”的内涵，是为对周公“设法”的另一种理解，“法意”逐渐成为“设法”的思想内核。“封建”亦是由此一途而存于无封建之世的制度思想史中，于制度史影响深远。

面对《周礼》为“六国阴谋之书”等怀疑，“唯有郑玄遍览群经，知《周礼》者乃周公致太平之迹”。^㊲但注疏者言下的《周礼》之“迹”虽为对其真实性之表达，却并不完全与“实迹”画等号，更不等同于“实事”。在三礼中，《周礼》又处于“体”的地位而与实践性的“履”（如《仪礼》中操作性的礼仪体系）相对应：“郑作序云：礼者，体也，履也。统之于心曰‘体’，践而行之曰‘履’。”这就意味着《周礼》含有高于实践的“道”的意味：“所以《周礼》为体者，《周礼》是立治之本，统之心体，以齐正于物，故为礼。”“其体有二。一是物体，言万物贵贱高下大小文质各有其体”，尤其是其二“礼体”一层：“圣人制法，体此万物，使高下贵贱各得其宜也。”由“迹”而“体”“本”，便归于“周公致太平之道”。^㊳

法原于天，道高于法，这是身处制度创作时代之汉儒的普遍认识。董仲舒曾言：“圣者象天所为为制度。”（《春秋繁露·度制》）“王者有改制之名，无易道之实。”“制为应天改之，乐为应人作之，彼之所受命者，必民之所同乐也。是故大改制于初，所以明天命也；更作乐于终，所以见天功也。”（《春秋繁露·楚庄王》）便是时代思想语境的代表。

宋儒以义理解经，进一步提升了制度中“道”的意义，崇尚“法意”的立制、变法和制度实践思想进一步彰显、定型。^㊴苏辙提出周初并不存在诸侯强大而不可调整侯国之势，武王、周公行封建制度乃是因为“圣人之心以公而不以私，封建，则世守其国家，而以天下之地与天下为公；郡县，则更易其守令，而以天下之权为一人之私。”马端临之父廷鸾赞同这一“公私之分”的解释。^㊵苏辙怀疑《周礼》有不可信者三，然深信封建乃圣人之公心，由此亦可见《周礼》与周公之道是超越具体史实辨析的。

周公设法之道不限于因时损益，而别有高出其间之天下为公之意，马端临以此义解《周礼》与《孟子》等书对封建受地规制之不同，形成了对周公设法的另一种解读：

　　窃意古之诸侯者，虽曰受封于天子，然亦由其行义德化足以孚信于一方，人心翕然归之，故其子孙因之，遂君其地；或有灾否，则转徙他之，而人心归之不能释去，故随其所居，皆成都邑。盖古之帝王未尝以天下为已私，而古之诸侯亦未尝视封内为己物，上下之际，均一至公，非如后世分疆画土，争城争地，必若是其截然也。

此推断显指周公之制在封建面积上不仅极富弹性，而且封国随诸侯之“行义德化”为迁移，已经到了“随其所居，皆成都邑”的地步，贯穿其间的是“公天下之心”，是为封建之“道”：

　　周虽大封同姓，然文昭武穆之邦，与国咸休，亦未闻成康而后，复畏文武之族偪而必欲夷灭之，以建置己之子孙也。愚尝谓必有公天下之心而后可以行封建。自其出於公心，则选贤与能，而小大相维之势，足以绵千载；自其出于私心，则忌疏畏偪，而上下相猜之形，不能以一朝居矣。^㊶

这里的“公天下之心”可视为对郑玄称周公设法之“则”进一步的、向义理层次的诠释。这个解释理路在清代方苞的著作中有所呼应，方苞认为：“先王制礼，有迹若相违而理归于一者，以物之则各异，而所以为则者，无不同也。”^㊷“理”成为“物之则”背后共通的、具有普遍意义的“所以为则者”，即是真正的、最后的“则”。

与“心”相应，也形成了中国制度史上对周公为代表的先王、圣王制礼之“意”的义理诠释，已经不限于对封建面积问题的辩论了。如程子说：“学礼者考文，必求先王之意，得意乃可以沿革。”^㊸对《周礼》“良法美意”的重视，在中国的制度思想史上颇为常见。徐自明解释封建、禄田制度曰：“先王量禄以分田，视口以计食。其品节差等，上焉不至于过制，下焉不至于不足。诸侯下士享百亩之利，苟足以代耕免劳苦而已，虽不能有余，亦不至不足。其余自卿以下，其禄各杀一，则无多邑逾制之失。诸侯分田虽多，禄入自有定数，亦无尾大不掉之患。此先王制禄之美意也。”“而侯国之公用，则取诸地入以给之。其山泽间田虽归之公，上领于王官，而实藏富于天下，又封建之美意也。”^㊹所谓先王制作之“美意”，即结合史事，阐述制度设计之合理性，亦可谓对“设法”之深一层的理解。

由此一理路下来，在经典释论中，便由义理入手瓦解斤斤求是之办法。朱熹论道：“封国之制，只是汉儒立下一个算法。”认为与《周礼》矛盾的子产、孟子之说都是为了讽劝而“应急”，不应由事实之“至论”求之。^㊺屡为后人引以为据。杨简就“法”作论，认为“设法”的假设程度更高，不止于定百里而后“损益”：

　　其为君为长者，地丑德齐，莫能相尚。其间圣人出焉，举天下咸归服之，是为帝为王。夫所谓为君为长者，皆诸侯也。大小多少之数，岂得而预定，则又岂能新立法更易之，增损之，以合《王制》所言之数邪？武王克商，灭国者五十尔，余率因其旧，则周所封建亦不多矣，讵能尽更而易之？虽有功德则加地，有罪则削地，其有功有罪者，亦不见数。姑仍其旧，乃势之常，而汉儒为是等等差差，不可少有增损之制，则亦不思之甚矣。^㊻

指汉儒拘泥于“等等差差，不可少有增损之制”，是过訾之言，“姑仍其旧，乃势之常”亦无从考证，但其所揭“岂得而预定，则又岂能新立法更易之，增损之”，则可视为对周公“设法”的另一种认识：经典所载诸侯国的数目是个“大数”“大略”^㊼而已，不必曲尽封建面积之解释、从而推论诸侯国数目以合之，如此说来，周公“设法”在历史内容上便只有封建制度这一国体可视为事实，其所谓“设法”无非是对封建这一国体的认可。

在解经的实践中，重“意”，或者说考订事实不能离开对先王“遗意”的体会，直至清人亦受此影响，这是“设法”始终保存在经典考释著作中的重要原因之一。江永认为，五等诸侯之地不过“大概立之法耳，其实当时行之因事制宜，不可一例”，受地里数之差“犹曰以九为节、以七为节、以五为节，大约降杀以两耳，岂能截然齐一、略无增损于其间哉？”读《周礼》者不仅要领会此“意”，在与《孟子》记载异同的理解中，更要“观其所以立言之意”，孟子之言“有所为也”，即讽劝、批评当世“列侯地大过制”之意。^㊽

在当世之制度批评与建设中，则表现为“意”“道”等抽象原则对“迹”之寻求的压抑：

　　必井田、必肉刑、必封建，而后天下可为，非圣人之达道也。善治者，放井田而行之而民不病，放封建而临之而民不劳，放肉刑而用之而民不怨，得圣人之意而不胶其迹，迹者圣人因一时之利而利焉者耳。^㊾

由此通向理学家对制度之道的强调：“论治者贵识体。”“法者，道之用也。”^㊿此与经学家所见一以贯之，成为中国政治思想史上重要的制度认知。

制度设计中的“心”和“道”，可以引领制度不断适应新的形势而周流变化、与古为新。如陈亮所言：

　　自伏羲、神农、黄帝以来，顺风气之宜而因时制法，凡所以为人道立极，而非有私天下之心也。盖至于周公，集百圣之大成，文理密察，累累乎如贯珠，井井乎如画棋局，曲而当，尽而不污，无复一毫之间，而人道备矣。人道备，则足以周天下之理，而通天下之变。变通之理具在，周公之道盖至此而与天地同流，而忧其穷哉！⁽⁵¹⁾

制度中含有“道”、以道统驭制度，与古为新，成为后世制度创作的普遍认知。清人以为从唐虞《典》《谟》到《周礼》，于酌今古、观会通，损益因革之中，“凡以悬象魏，以成一代之治功；必当布方策，以昭万世之道法”⁽⁵²⁾。即便是对于《文献通考》这样以载成宪为主的典籍，为治者也强调以道驭法、以意为师：“夫帝王之治天下也，有不敝之道，无不敝之法。纲常伦理，万世相因者也；忠敬质文，随时损益者也。法久则必变，所以通之者必监于前代，以为之折衷。”这又与荀子“有治人、无治法”的思想融通而为：“‘有治人，无治法，师古者，师其意，不师其迹。’诚体此意而因其可因，损益其所当革，因时以制宜，理得而事举。”⁽⁵³⁾所以，“道”往往也是以“意”来表达的：“意者，上与下同适于治之路也；法者，所以象上之意，导天下使不迷于路。路之秦而谲以越，行者始信而终疑。故明法者，不可不先之以意，意立矣，则法其所立之景也。”⁽⁵⁴⁾龚自珍认为，士便是“民之识立法之意”者，而其中“士能推阐本朝之法意以相诫语”，甚至能“兼通前代之法意，亦相诫语”者，便是师儒。⁽⁵⁵⁾以“法意”为士、师儒的标准，这就更彰显了“意”在制度体系中的重要地位。

怀有“穷经致用”之心的解经著作，也是在这个意义上不断阐发义理指导下的完美制度的。《周官禄田考》的作者沈彤与其同乡友人徐大椿、顾肇声就是一个“穷经致用”的小群体。沈彤乃是因欲作《经济策》之徐大椿的一番咨访而起意作《周官禄田考》的，书中引用朱子语为据论封建受地多达三处，重申孟子“是应急之说，非至论是也”，乃是为“讽止战伐”而不得已。⁽⁵⁶⁾沈彤认为自己的著作“固专考周家之禄，然其他均平天下之大经连类推阐者亦不少。而凡法与数间，皆灼然美意之存矣。苟明其法数，以得其意，而即本其意以行其法数，则虽时异乎古，而或润泽之、或变通之，亦自可无所不宜。然则此书殆不无小补于治道，而正可以质世之究心经济者乎？”书成之后，徐大椿、顾肇声“乃互勘而付诸梓人”。⁽⁵⁷⁾对于沈彤在古制的“法与数”中求“美意”、以此“美意”变通推行古制的旨趣，徐大椿又进一步阐发，其评曰：“世变屡更，法堕书缺，后之学者不能深通圣人之意，各以其私妄生疑难，谓其法多不可行”，沈彤考证呈现的周代制度“法数意指，无不明确而详备”，使他感叹“汉唐以来，制多非古”，认为“凡制之行于当时而足为万世法，亦断断无疑矣，但世有降升，事有变迁，因时度势，使法稍异，而意不违于圣人，以庶几成周之治，是又在损益之善而已”。在圣人之“意”的主导下，对古制古法进行妥善的“损益”，而使其焕发新的生机，可谓理想之论。⁽⁵⁸⁾

“心”“意”以及“道”统驭制度制订的观念的另一影响是，“封建”沿着“公天下之心”，虽无施行之实，而存于书写之例，成为中国制度史和制度编纂史上一个有趣的现象。马端临一方面认为“历代封建王侯未尝废也”，在《文献通考》中增设其参照的杜佑《通典》所缺的“封建”一门。⁽⁵⁹⁾同时，他知道“古今异宜”，“所袭既久，反古实难。欲复封建，是自割裂其土宇以启纷争；欲复井田，是强夺民之田亩以召怨讟。书生之论所以不可行也。”⁽⁶⁰⁾“ 列侯不世袭始于唐，亲王不世袭始于宋”。⁽⁶¹⁾这个貌似矛盾的书写现象的背后，是“公天下之心”的统一性。马端临强调自己是在存“公天下之心”的意义上存封建之制于书中的，尽管此心已失，此制复不可行。降至乾隆时期，《清朝文献通考》的作者便认为“马考论封建之不可行者，其语极详。顾封建之制不可行，而封爵之制不可废，自唐宋以来大抵只存封爵之名。马氏仍列封建一门，且因魏征、柳宗元、苏辙之说，用著于册，盖存封建之名，即以示封建之戒，实其用意所在。”于是，这部续作依此用意而保留了“封建”一门，并依清制微调：“我朝折衷成法，封而不建，为万襈不易之常经。兹纂虽仍依马考旧名，至卷中按条标目则别称‘封爵’以纪其实。”⁽⁶²⁾待至刘锦藻撰《清朝续文献通考》，亦由马氏“公天下之心”说起，论封建制度之废而难行：“马端临‘封建考’折衷诸家之说而断以己意，曰：‘必有公天下之心而后可行封建，否则莫如郡县。无公天下之心而欲行封建，是授之以作乱之具也。’呜呼！封建之难行久矣。唐宋以降，大都有封无建，最为善制。盖不吝爵赏，所以酬元勋；不裂土地，所以遏乱萌。其道实万世行之而无妨于治。我朝自定鼎燕京以后，凡懿亲荩臣靡不隆以爵号，实与古者策勋盟府、河山带砺、爰及苗裔相为媲美。”⁽⁶³⁾从封建之设法，到“封而不建”且仍保留于政书之中，贯穿维持的是“公天下之心”，这又是以道驭法、于法取意之一例。

宋儒义理之学使“设法”的弹性和抽象性、原则性转换为先王之“意”，经注与制度更紧密结合，从而进一步影响了中国的制度设计思想：重视义理追求，在具体规定上则保持弹性。由此，甚至回到了本文上节所说的“设法”通于“改制”之义。皮锡瑞认为“非实封”非周公之制，而实“素王之法”。《王制笺》论“设法”：“孔疏解注‘设法’，谓‘假设为法，非实封也’，是郑、孔亦知是假非实，殊未知‘设法’即素王之法，必引《周礼》事事附会，以致多增葛藤。”前述朱子语录亦成为此说之铺垫：“朱子曰：‘封国之制，只是汉儒立下一个算法。’说虽通达，亦未知其制出素王。”⁽⁶⁴⁾皮氏之说承今文经学之传统，架空了周公，代之以仅为“素王”之孔子，放大了“设法”内涵中“改制”及“假设为法”的成分。在实践层面，认为“为设法言之，则万国又未可以为实数也”⁽⁶⁵⁾的王安石即从师先王之意入手，提出变法主张：“臣以谓今之失，患在不法先王之政者，以谓当法其意而已。夫二帝、三王，相去盖千有余载，一治一乱，其盛衰之时具矣。其所遭之变、所遇之势，亦各不同，其施设之方亦皆殊，而其为天下国家之意，本末先后，未尝不同也。臣故曰：当法其意而已。”⁽⁶⁶⁾批评者胡宏也由“道”入手批评王安石变法的用心：“人皆知（王）安石废祖宗法令，而不知其并与祖宗之道废之也。”⁽⁶⁷⁾龚自珍提出著名的“自改革”主张，亦是以“天下有万亿年不夷之道”较量“八百年不夷之天下”“一祖之法”的推论。⁽⁶⁸⁾

统合二千年间“设法”的思想史，“假设为法”作为其核心意涵始终存在，同时保持着更新活力，亦即制度的原则性和灵活性以与古为新的演变方式存在于中国的制度思想与实践之中。从原则性一面来说，先王之道从郑玄时代作为“设法”的背景框架和支撑性阐释逐渐进入内核，升高到指导原则和思想内核的地位，表现为“法意”替代了具体标准而成为源于天道和先王的最高原则，从而使得传统中国政治制度体系获得了直接的思想内核。从灵活性一面来说，在“师其意不师其迹”的思想下，“法意”推动中国的制度设计和实践在思想原则下呈现出相当大的灵活度，直至变法。

三.   余 论

郑玄经注被认为“于法制，更为章明”。⁽⁶⁹⁾经学是中国政治学之滥觞，经典及其注疏对中国政治思想的形成与发展影响深远，实已融入中国政治思想之中，与制度有关的经注成为中国制度思想史的重要篇章是题中应有之义。“设法”便是郑注于制度思想史之一宗重要贡献。

“礼是郑学。”对于郑玄解经的方法，前人多有所论，而于“设法”之法则未特予注意。⁽⁷⁰⁾然陈澧赞同王鸣盛之见：“学者若能识得康成深处，方知程、朱义理之学，汉儒已见及。程、朱研精义理，仍即汉儒意趣，两家本一家。”⁽⁷¹⁾从上文所述程、朱对“设法”的义理理解来看，王鸣盛、陈澧所见非虚。而刘师培曾揭出“汉儒之学，大而能博，释训诂，明义理，无所偏尚”，⁽⁷²⁾亦是解人之语。

对于经注中的“改制”与“设法”现象，皮锡瑞指出一个矛盾处：“赵岐汉人，其时《公羊》通行，岐引以注《孟子》，固无足怪。若朱子宋人，其时《公羊》久成绝学，朱子非墨守《公羊》者，胡安国《春秋传》，朱子亦不深信，而于此注不能不引胡《传》为说，诚以《孟子》义本如是，不如是则解《孟子》不能通也。后人于《公羊》‘素王’之说群怪聚骂，并赵岐注亦多诟病，而朱注引胡《传》则尊信不敢议，岂非知二五而不知十乎？”⁽⁷³⁾观乎上文所列，可知实因“设法”之意已融于中国制度思想史之内。朱子固非今文经门户中人，系由“设法”之义理解经而已。

中国制度史中的“设法”概念，明示了以道来统驭、贯穿制度制订过程的思想和行为逻辑。由迹知意，复以道驭法，这样的制度思想，一方面表现为对统驭制度的天道和义理亦即政治原则、政治伦理的重视与追寻，另一方面也表现为探求制度与形势相适应的规律，予制度一定的灵活性，于此灵活空间内执行、调适制度。因重视制度中的“意”“道”“心”，便有一体察天道而来的抽象原则，驾驭和统合了制度之各组成部分、环节与施行程序。否则，即便制度之各组成部分似颇合理，亦或因“无道”、不合圣人“遗意”而或无法实行，或贻祸于民。同时，亦因为“意”“道”“心”重于具体的制度规定，便给制度因时随势而损益留下了空间，制度观念表现出较大的弹性。黄仁宇批评由周公“间架性的设计”的封建制度发端的中国政治制度“注重形式超过实际”，虽非严谨学说，但予人中国制度为自上而下的刻板架构之印象，影响至为深远。⁽⁷⁴⁾而由上述对制度中的义理与制度灵活性讨论的呈现，或许呈现了另外一番景象，反观黄仁宇之说，则不免放大了周公“定制”中“常制”“通制”甚至“实事”的一面。

我们试再以乡里制度说明之。被指同为周公设计的乡遂、都鄙等地方制度，亦具“间架性的设计”之特征，其累进之制或亦蕴“设法”于内，而不可斤斤以求。此制具体施行情况不可确考，但与明清中国乡里之里甲、保甲、团练制度均相通，或谓后者可见乡遂制度的影子，而这些乡里制度文本中“间架性的设计”则始终保留。“设法”之制度观尤有助于理解明清乡里制度。时人即以此思想讨论。“周公之法，即比闾族党，为伍两卒旅之师，今之团练乡兵，其遗意也。”⁽⁷⁵⁾追溯从保甲到团练的制度发展路径，团练又“即古保甲之法之遗意”。⁽⁷⁶⁾徐大椿则恰是看了沈彤对周礼禄田制度的研究，反思汉唐以降古制不存，当代保正甲长“多一方狡猾无赖之徒”，与“遗意”不符，由“遗意”损益制度便纳此问题于其中。⁽⁷⁷⁾冯桂芬批评保甲制不能沿承周制任用乡官，亦由“遗意”的制度思想说起：“保甲之法，去其官而存其五四递进之法，不亦买椟而还珠乎？吾甚不解论保甲者，谓得周官遗意，则何不径师周公？”⁽⁷⁸⁾则是以“师周公”来矫时弊，也是“意”的一种表现罢了。在“遗意”的层面上，王应孚认为晚清团练的种种问题不在于“法未善”，而在于“其所以行团练之法者未善也”，改善则必须求诸“三代圣人所以制井田之深心”。⁽⁷⁹⁾在以“意”“心”施“法”的理路下，乡里制度并不行于严整之架构中，而是求其实效于“法当因乎习之所宜、从乎俗之所便”。⁽⁸⁰⁾因地制宜，以“意”变“法”，便成为创行地方上乡里制度的思想资源：“今创为联社之说，将取保甲之意，而少变其法以行之，民其可乐从乎。”⁽⁸¹⁾“ 宜行保甲之实，而不必用保甲之名。更保甲之名，而暗以济保甲之实。”⁽⁸²⁾由此一路下来，乡里行政制度便与乡族之社会制度融混无罅：“古者寓兵于农，而又聚族而居。”⁽⁸³⁾在保甲与宗族组织结合之广东，寓团防于宗族之中也就顺势而成：“邻族有匪，共驱逐之，强悍不服，送官治之，即谓寓保甲于乡团之内”⁽⁸⁴⁾。湖南的团练也“于各该族内遴选族正、族长，各自稽查本族，均听团长管束”。⁽⁸⁵⁾清末民政部调查更发现乡里制度在全国因地制宜、随处而变的存在状态，名目、辖区、首人选任都具有多样性。首先，名目纷立：“有曰乡正、乡耆、里正者，有曰寨长、圩长者，有曰团总、练总者，有曰公正、公直者，有曰镇董、村董者，有曰社首、会首者，羼杂离奇，不可胜举。近年推行警政，如奉天等省则各乡社又多称巡长等名。”其次，辖区广狭不同：“有仅止一村者，有多至数村数十村者，边远州县乡保且有管至百十里者。”负责人任期、产生方式和资格各异：“有一年一易者，有数年一易者，有轮流充当者，有由地方官札谕派委者，而以公众举者为多。所遴用者，或为生贡，或为职衔、军功人员，或为平人”⁽⁸⁶⁾。此等参差情状，诚如闻钧天总结清代地方制度：“或里或乡，或保或社，或区或村，一地迭用数种名称者有之，数种名称而异地互异者亦有之。论其组织之系统为如何？行政之方式为如何？要皆莫能详解。究其原因，初惟依习惯上之方便，随意采用，固未尝依合理之规律、确具整一之方式也。”⁽⁸⁷⁾盖闻氏去古未远，相对熟悉“设法”之逻辑与制度之弹性。

只是当“法”中之“意”已超出传统认知时，如何判断、采择、融通新旧“意”与“道”，调适现行制度而重为设法，便成为一个问题。清末，严复翻译孟德斯鸠《法意》，不仅“法意”之译名颇可见中国制度之道的影响所及，书中案语且有“同一法也，施之于彼时而利生，出之于此时而害著，其见于历史者众矣。一曰形势之不同，二曰用人之各异，三曰用意之有殊”这样的话，亦是对法中之“意”的重视，表达了以“意”适“时”而设法的制度观念。他接着说道：“方今吾国以旧法之疲弛，处交通之时期，道在变革，谁曰不宜。顾东西二化，绝然悬殊，而人心风俗，不可卒变。窃愿当国者，知利害之无常，拘嘘之说，固不可行；而纷更之为，亦不可以轻掉也。”⁽⁸⁸⁾则是非常审慎地对待东西、古今的差异，建议在拘泥旧法与新法纷更之间走出一条积极稳健的道路。然清民鼎革，清末新政之不果行，亦引出负面的变制认识论。民国初年，刘锦藻认为，海通以还，谈时务者“疚心外侮，以为固守成法不足持世变”，言“新政”、行“变法”，却导致“士论纷纭，庶政愈益窳败，始恍然于祖宗成宪未可骤更”。事前事后时机不同，他和严复看到的制度变迁中的问题是一样的。只是，严复更多面向未来，刘锦藻则回向清朝旧制，希望通过续为编纂有清一代制度，启发纠正变法失“意”与“道”之谬：“读是书者，推阐我朝立国之本，及列圣创法之意，与夫后之因革变迁，必有憬然于治乱兴衰之故。”⁽⁸⁹⁾刘锦藻的希望道出了一代人的落寞，也是给自那时起的中国人提出的大问题：如何因应中西古今新旧的大变局，沿承“设法”的制度思想，创造性地调适“法”与“意”，构建较为合理而有道的现代制度体系。单靠传统中国的“法意”固已不能完成此变化，但中国的“法意”思想亦非全然过时，可为制度设计者鉴。