Complexity and the Reconstruction of Public Administration

Abstract

Keywords:
• complexity,
• complexity public administration,
• governance theory,
• postmodernism

复杂是现代社会不可回避的特征，探索复杂情境下的公共事务治理之道，是公共行政面对的新问题与大问题。人类社会的治理模式也是在变与常、混沌与秩序、简单与复杂中徘徊，广袤世界的惊奇使治理者彷徨踌躇，造成公共行政研究的永恒困惑。威尔逊在19世纪末洞察到“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管它当初曾经一度是很简单的”。^①正是在公共事务复杂化催生下，威尔逊提出要建立一门独立的行政科学。百余年来，人口的增长、职业种类的增加、组织数量的增多、关系的复杂化，都在促使人类社会从简单向复杂演进。^②但吊诡的是行政学作为社会科学的组成部分，即便在公共事务复杂化的进程中不断推进，但是其研究范式却又深受还原论影响。从泰勒的科学管理理论开始，化约的量化思维和线性思维就成为了行政学的支配性理论。时至今日，人们仍憧憬于依靠传统公共行政基本原理及线性因果来解释这个变迁中的复杂世界，但复杂性理论的出现对公共行政带来了全方位的冲击，一种复杂公共行政的视角将为公共行政研究带来新的可能。

近年来，学者较多关注到的是复杂社会的本质，强调现代社会的复杂性及其不确定性给社会治理带来的挑战^③，关注到复杂社会程度的差异会导致治理逻辑的差异。^④但这些研究更多关注到公共事务或者治理过程中的复杂属性，而并非直接开展针对复杂性公共行政的研究。实际上，21世纪初国内学者就关注到了西方复杂性研究与公共行政交叉带来的巨大理论空间。叶娟丽和马骏在引介基尔（L. Douglas Kie）的《政府管理中的无序和复杂性》过程中，就谈及混沌理论的价值。^⑤诸多学者提出在谈论中国国家治理复杂性的过程中，应当从系统的视角出发，考虑并行性、涌现性、动态性、非线性、自组织性、整体性的适应与演化等特征。^⑥⑦一大批学者意识到复杂性理论对于发展公共行政研究的重要价值。此外，还有学者提出需要分析社会系统的复杂网络结构及其特征，建立社会治理的协同创新机制和制度安排，展开协同社会治理。^⑧但目前系统进行复杂性与公共行政相结合的理论论证稍显不足。本文也以此为起点，系统论述复杂性理论对公共行政的概念重构、议题重构以及复杂性与公共行政理论的契合之处，理清当前的诸多争论与观点。

一. 复杂性理论对社会科学的冲击

19世纪到20世纪，在牛顿经典理论下发展起来的科学范式，是一种带有机械隐喻主导的思维。这种思维方式认为任何系统各个组件之间的关系可以被孤立地理解，并且也能够预测各个子部分之间的关系，把最终的整体等同于各部分的总和。但是随着自然科学的发展，人们对世界的本体论理解发生改变，世界被理解为一个复杂的模型。简单来说，这种复杂性表现在组成整体的元素之间存在递归的、持续的非线性交互作用，而这些元素以非线性的方式相互适应。^⑩复杂性理论虽然起源于自然科学，但却在20世纪后半叶成为一种独特的理论方法，并且在社会科学的所有主要领域有极强的势头。^⑪复杂性理论即便仍然有些模糊，但却揭示了不同的本体论、认识论和方法论假设^⑫，以复杂性理论为切入进行社会科学研究的例子在经济学和经济政策中汗牛充栋，甚至产生了复杂经济学的研究范式。^⑬复杂性理论应用于社会政策^⑭、健康政策、教育政策^⑮等领域的研究也非常丰富，也可以说复杂性理论早已进入了广义的公共管理领域。

对于复杂性的概念而言，在学术界尚未达成完全的共识。1984年，一个横跨物理学、生物学和社会科学，致力于发展并推广复杂科学的研究机构成立，这就是著名的圣塔菲研究所（Santa Fe Institute，SF）。圣塔菲研究所引领的复杂性科学研究，不仅引发了自然科学界的变革，而且也日益渗透到人文社会科学领域。这意味着复杂性研究将促使人文、社会科学与科学高度综合，这种综合不是一种学科分化之初“混沌未开”的复归，而是在人类认知能力不断进化的过程中出现的学科“高度分化后的高度综合”。这种综合性或者说是范式性的革新诉求，也为复杂性的一般性原理产生带来了困难，就像对于“政治”、对于“管理”的概念争议一样，圣塔菲研究所内部也无法达成关于复杂性定义的共识。^⑯圣塔菲研究所的部分科学家们认为，复杂性是处于混沌^⑰边缘的状态，复杂系统是一种“复杂适应系统”（complex adaptive system）。按照这一观点来看，复杂性是确定性中蕴含着不确定性的状态，并不是完全的不确定或不可知，这种确定和可知的状态及程度会随着外在的环境发生变化。钱学森先生则认为，复杂性是开放的巨系统的动力学特征，复杂问题是开放的巨系统的动力学或者开放的复杂巨系统的问题。^⑱而成思危教授认为，复杂系统的最本质的特征是组分具有某种程度的智能，即具有了解其所处的环境，预测其变化，并按预定的目标采取行动的能力。^⑲也有学者给予复杂性最简单的定义：复杂性指的是系统内部动态所产生的不可预测的结果。^⑳尽管在概念上存在分歧，但复杂性理论在科学思维和研究方法论上已经有极大的突破和创新。

二. 概念重构：复杂性与公共行政分析概念的革新

复杂性理论并不隶属于某一个人类具体的知识领域，而是横亘于人类各领域知识之中的，因此对于复杂性的理解往往相对抽象。但不可否认的是，复杂性理论已经成为了一种重要的社会科学分析视角，并且在复杂性理论的体系中也衍生出了一批重要的解释性概念，而这些概念在传统公共行政研究中并不常用。^㉑但是理解这些概念能够帮我们更清晰地认识复杂性，并且能够为解释复杂问题提供重要的理论基础。

一 能动者：复杂的行动主体假设

“能动者”（agent）是复杂性理论中的重要概念，按照中文语义也可以被理解为“代理人”或“行动者”，但是为了突出复杂性理论中行为主体的特性，本文将其译为“能动者”。复杂性理论中的能动者指代一种半自治的单元，是一种能够与它的环境相互作用的自治主体，它既可以是组织成员，也可能是群体或者群体的组合。能动者能够随着自身的演化而寻求自身最大的“适宜性”（fitness），并且能够通过自身行为结果的反馈和经验的积累，不断强化或削弱与其他能动者之间的作用关系，调整与其他能动者之间的作用关系规则，由此审视周围环境并发展“认知图示”（schemata）。图示作为一种经过抽象和概括了的背景知识，一旦形成后会相对稳定，并且持续地对理解交际起到关键作用。莱因哈特（Rinehart）指出:“每个人的认知图式内部结构由许多变量构成，在这些变量中，起着核心作用的是主体的需要意义、价值观念、思维方式、知识结构、主观心态。”^㉓这种对能动者的认知，是在社会科学中把人理解为“复杂的人”，而不是简单的“理性人”“行政人”，并且这种复杂的人在理论上还可以进一步进行标识。

第一，能动者因自身独立运作而具有一定程度的“自治性”（autonomous）。也就是说在没有外界干扰的情况下，能动者能够根据外界的变化改变自己的行为和状态。在公共行政语境中，治理似乎总是与权力主体相关的一种行为，其他主体可以参与到治理过程之中，但在复杂性理论中要承认能动者个体也具有自我治理的能力。换言之，治理过程中不仅存在一方对另一方施加影响，也同时存在能动者自我控制、自我调整的过程。因此与自治性相伴随的，还有能动者自我认知且依靠知识进行反应、推理、学习和演化的过程，这也体现出能动者有目的，并且自觉地调整行为的主动性特征。

第二，能动者与环境交互会表现出极强的适应性。能动者作为个体总是在群体之中开展行动，个体需要与其他个体和环境实现交互，并且要求适应空间和时间带来的改变，因此能动者总是积极调整自身行为以适应集体目标的实现。社会之中复杂的利益、关系、情感是能动者适应性活动的重要影响因素，能动者是为适应公共生活而存在的人，寻求适应性是能动者应对复杂社会的必然选择。

第三，能动者在复杂社会中往往具有代理人属性。复杂社会的重要特征就表现在主体的多元性和关系的多样性，行政活动本质上体现为一种人为设计的公共规则，因此每个主体的功能和角色都是被设计的，而能动者又必须稳定可靠地承担这种被设定的功能和角色才能保持行政活动的秩序。由于行政活动的特殊性，围绕着权力和影响力展开的社会关系将成为能动者之间关系的联结，由此能动者总是不同程度地为实现他人的意志或目的而成为代理者。社会越是复杂，这种委托代理的关系就越复杂，委托代理的方式、情形就越多样。

第四，能动者的行为特征不能够简单地用理性、非理性或不理性进行概括。行政活动会涉及人与人之间的互动，行政行为或治理行为不能够被单纯地理解为一种科学，而是在很大程度上会涉及艺术。在社会学等学科中早有学者关注到中国人追求社会尊严、道德人格的社会行动，除了理性之外还兼具本能、道义与激情等，以利益权衡为底色的理性行为因果显然也不适合标记能动者。由此，能动者并不是在所有方面的行为都可以被界定为理性或非理性，理性只是能动者在某些时刻会展现出的行为特征，并且理性也会与情感、激情、道义等方面的因素相融合，构成能动者行动的复合底色。

第五，能动者不仅是认知性的主体，更是反应性的主体。许多政治学、经济学及公共行政学家将人作为认知主体定义的，其本意在于说明人作为具有认识能力的行动者，并不能完全了解其自身行为所处的环境和社会结构。并且每个人的认知能力有所差异，对所处环境和社会结构的了解程度也同样存在差异。但需要说明的是，人不仅是认知主体，同时也是一种反应性主体的存在。作为一种反应性主体，行动者对其所参与的社会系统并不具有完备的整体性认识，而是基于其认知能力对其所处的环境不断地进行内在的反应，由此突破一种受制于认知的行动者，而成为一种事实上会产生突破的能动者。

二 自组织：另一种可能性的组织逻辑

自组织是复杂性理论中的又一个关键概念，但它的具体细节在复杂性理论中并没有被特别清晰地定义。自组织可以用来指代一种思维方式，这种思维方式与我们假定的“他组织”的逻辑相对立，代表着具有自发性、内生性特征的组织建构思维。复杂性理论中的自组织更多用来指代一种状态，意在表明在系统中发生的事件和行为不需要外部驱动，也不需要层级上的助推力量。换言之，自组织更多强调由于内部原因而产生的状态变化，这与实证主义科学的外部因果决定论并不相同。^㉔仅从自我组织思维来看，其根源甚至可以追溯至古希腊哲学中的亚里士多德的目的论概念。^㉕亚里士多德政治学研究中的经典命题“城邦的目的是为了活得好而存在”，本身就表达出实践的原因存在于最终目的，城邦的出现不是外部力量的影响，而是受内部和预设目标的驱动。^㉖而在相当长的时间内，以牛顿实证主义为主导的方法论则认为任何的事件是由其他事件引起的，而不是由任何内在的最终目的引起的。孔德作为实证社会学的创始人之一，他也坚持了牛顿主义的道路认为社会事件的产生是外部力量的结果。这使得自组织的思维相当长时间内在现代主义公共行政研究范式中是被排斥的。

随着复杂性科学的发展，自组织理论的概念不断被重视起来。按照学术史的一般推断，最先系统诠释自组织理论的工作是由圣塔菲研究所的科学家推进的，他们在复杂性科学革命中发展了自组织理论。其中斯图尔特·考夫曼（Stuart Kauffman）在At Home in the Universe一书中，解释宇宙生命诞生的过程时发展了自组织理论。简单来说，考夫曼的自组织理论认为，曾在某种情况下地球上聚集了各种各样的分子，这些分子在每个分子之间进行相互作用，当这种相互作用的网络超过某个临界点时生命由此诞生。考夫曼的观点与当时盛行的进化论解释存在显著差异，他认为自组织是更为根本的原理，“形成这种多细胞生命的途径仍然是模糊的”。^㉗他将自组织理论置于核心地位，并将进化理论置于自组织理论的互补地位。保罗·西利亚斯（Paul Cilliers）认为自组织是复杂系统的一种属性，它使系统能够发展或改变内部结构自发地、适应性地应对或者操纵他们的环境。^㉘在这些理论的启示下，国际学术界产出了一批以组织理论为基础的重要学术成果，曾获得诺贝尔经济学奖的保罗·克鲁格曼就以“自组织经济学”的研究著称。

自组织理论在应用于公共行政研究的过程中也提供了众多新的理论判断，为理解复杂问题的本质提供了重要的命题。首先，自组织意味着一定的自主性，自组织不仅仅对环境刺激作出简单反应。传统行政学在研究组织与外部环境关系中，往往见诸主动或被动的假设，认为组织受外部环境的被动影响，或者组织会主动地影响外部环境。而自组织理论则在此基础之上有了进一步的发展，他们认为自组织会对环境做出反应，在改变自己的过程中也影响着环境。^㉙当面临外界环境的影响时，系统或组织会重组它们的内部结构以适应它们的环境，因此这种反应既不是完全主动的，其产生的影响也不能被认为是被动的。自组织内部按照自身的逻辑和进程进行工作，有一定的自主权，甚至对环境产生影响。

其次，自组织的过程受到场景的约束。自组织的过程中各个子单元存在一定的自发性，但也会对相关联的单元和整体做出反应，由此造成了自组织的过程受到场景约束。自组织是参与者和子系统的一种反应能力，自组织能够接收、编码、转换和存储信息，并根据特定的信息来考虑行动。^㉛简单来说，自组织意味着组织同时存在不同的可能性，或者说复杂性、多样性和可变性。

然后，自组织同时可能发生在微观和宏观层面。按照公共行政学的一般性假设，认为基层治理中往往可能发生自主治理或者合作治理，因此可能存在自组织，而在中层行政中则依赖于他组织而非自组织。实际上在中层或者高层行政中也会产生自组织的逻辑。日本生物学家清水博（Hiroshi Shimizu）将参与自组织的基本单位定义为具有自发性的复杂生命体，每个生命体通过自身的自发性一直在转化或演变。^㉜他将该单元命名为“子整体”（holon），这一概念曾被凯斯特勒（Koestler）使用，并将其定义为“整体的自治性质和部分的从属性质”。^㉝公共行政中，作为组织的子整体是由复杂生命体即能动者的互动涌现出来的，而每个子整体和整体之间的反馈与互动关系，则构成了复杂公共行政分析的基础。

最后，自组织既可以创造无序，也可以创造更高层次的有序。自组织过程是创造秩序还是创造混乱，一直是复杂性科学家讨论的重要议题。复杂性理论学家的一个普遍观点是，自组织过程是系统属性出现向更多和更高层次秩序进化的引擎。但是按照公共行政的逻辑，自上而下的权威与自下而上的灵活性之间始终存在着一定的张力，也就是说自下而上的自组织秩序与自上而下的他组织秩序之间必然存在一定的冲突。因此存在既有行政秩序的前提下，自组织的过程可能意味对既有秩序的冲击。但是自组织的过程并非一直创造无序，无序只是阶段性现象，整体来看自组织是通过不断地适应性转化创新的有序。这也就可以理解安德森所阐释的“……复杂系统表现出的自组织行为是从随机状态开始，它们通常进化成有序而非无序”。^㉟因此，自组织既可以创造有序，但在创造序的过程中可能会产生无序。

三 涌现：公共行政的“微观—宏观”机制

一直以来在公共行政研究中始终存在着一种解释的断层，即个体层面有目的的行动如何能够与宏观社会现象能够联系起来进行解释，个体的行为如何导致宏观的公共事件或结果的产生？实际上，诸多经典政治理论都是从解释这一问题开始的，如较早的契约论者霍布斯的经典著作中就包含着这样的逻辑，个人的偏好会变成集体的选择，利维坦由此形成。^㊱同样在其他的政治理论中也都在阐释着动员或抗争是如何形成的等一系列问题。韦伯提及应当从受他人影响的个体社会行动出发展开社会研究，但是在这一方面他也并没有做出实质性贡献。^㊲当前的公共行政研究存在两个极端，一是充斥着方法论上的个人主义立场，着重研究个人行为。二是仅仅研究和理论化宏观的结构和过程。但是却忽略了微观与宏观相桥接的问题。

正如前文所述，在复杂性科学面前理性选择主义的理论假定受到了攻击，由此复杂性理论中也发展出了解释微观行为与宏观现象之间关系的重要理论−涌现。约翰·霍兰德的《涌现：从混沌到有序》一书是目前复杂性理论文献中涌现概念最权威的来源。霍兰德没有提供一个涌现的定义，因为他认为涌现是一个复杂的甚至“神秘”（enigmatic）的概念，但他说明了涌现是真实存在的，它在自然界中无所不在，并且不会消失。^㊳简单来说，涌现是用来描述系统中从低级机制的交互中产生高级功能的现象。马克·库珀伯格（Mark Kuperberg）认为涌现的定义包含三个层面：（1）至少两个层次的组织；（2）处于组织较低层次的能动者，遵循简单的规则运行；（3）由这些个体之间的相互作用而产生的更高层次的总体结果，从个体遵循的规则中不容易得出。^㊴按照这一定义我们至少可以在如下四个方面为理解涌现。第一，涌现是由主体的局部相互作用产生的相对稳定的宏观模式。从这一概念中我们可以理解霍兰德所说的“涌现首先是一种耦合的、依赖于环境交互作用的产物”。^㊵涌现模式是在特定的环境中出现的，环境存在差别会涌现出差异化的社会后果。第二，作为涌现结果的整体是由其内部主体的行为和相互作用产生的^㊶，换言之，涌现结构是“由主体的局部相互作用产生的稳定宏观模式”。^㊷第三，涌现意味着微观层面的简约规则可以在宏观层面产生复杂的涌现模式，现实情境中复杂的宏观模式往往“来自遵循相对简约规则的主体的相互作用”。^㊸托马斯·谢林在《微观动机与宏观行为》一书中分析了社区种族分离的出现，正是人们更喜欢住在和自己有同样特征的人附近。他利用模型证明了对于同肤色的人生活在一起的这种相对温和且简单的偏好，最终会导致严重的种族隔离。^㊹第四，更高层次的系统性结果或属性不能够从低层次属性中得出。复杂性理论家认为系统属性是涌现出来的，是不可简化的。安德森在1972年的文章More is Different中指出，系统属性在本质上是不可约的；不是所有的现象都可以用较低层次现象的基本定律来解释。^㊺而在理解现代公共行政的情境中，也不能够通过分析部分完全预知或理解整体的复杂性。

涌现的理论为我们提供了两个重要的思维方式。首先，涌现不同于聚集，意味着不可复归。部分复杂性理论家注重区别涌现与聚集这两个概念。尽管有部分科学家认为它们可以模糊地、可互换地使用，^㊻但是更多的学者则强调它们之间的差异。索耶（Sawyer）对聚集和涌现进行了具体的区分，他认为涌现性等同于“非聚集性”，复杂系统是涌现的而不是聚集的，并且系统的组织对其组成部分的功能有重大影响，它们的属性是不可分解的。^㊽简单来说，索耶是在强调涌现性是“不可复归的”（irreducible），而聚集性是“可复归的”（reducible）。在公共行政学研究的传统中始终存在一种争论，即公共到底是什么？在传统行政学的研究中，一般认为公共是与私人划分开来的独立领域，由此公共是一种相对抽象的概念。^㊾但是在理性选择主义的观点中，则认为存在的都是自私自利个体，因此在理论上他们尝试模糊公共领域和私人领域之间的界限。他们认为公共只不过是个体的聚合和加总，甚至有学者认为社会和文化等范畴除了构成他们的个体之外，并没有“独立于构成他们的个人之外的地位”。^㊿还有理性主义选择理论的支持者认为在理性选择理论中“宏观社会结果是预先构成的个体的有意行为的和”。⁽⁵¹⁾但是显然公共或者社会并不能被还原为一个又一个个体。卢梭在《社会契约论》之中就曾专门区分“众意”与“公意”的概念，他认为众意是个体意志的加总，而除掉这些个别意志之间正负抵消的部分而外剩下的总和才是公意。⁽⁵²⁾即便卢梭这种抽象的表述尚不能称之为科学理论，但却比理性选择主义者走得更远。显然公共的概念超越了个体的总和，并且公共一旦形成就不会因单个个体的改变而发生变化，公共意志具有相较于个体意志的稳定性。在这个意义上，涌现能够解释公共的形成，涌现不是聚集，正如公共不能被还原为个体。

其次，涌现意味着存在明显的“下向因果”（Downward causation）。在传统的社会科学立场中，往往坚持的是上向因果论，认为低层要素及其相互关系是高层的基础，低层要素的相互作用生成高层。上向因果关系是历史决定论，强调历史对现在、对未来的决定性作用。而与之相反，涌现意味着已经存在了一种低层不能够完全解释的高层事实，因此唐纳德·坎贝尔（Donald Campbell）创造了下向因果的概念，它用来指代“涌现所具有的因果效能”。 用米歇尔的话来说，下向因果关系是指“更高层次的属性是如何出现的……对其组成部分的行为施加限制”。⁽⁵³⁾也就是说，下向因果关系说的是高层对低层的因果关系，高层“涌现”出由低层没法解释的功能，还能够揭示低层要素之前所不能解释的某些特性。下向因果关系能够解释行政系统的宏观属性何种程度以及如何影响政策行动者的行为。

三. 议题重构：公共行政中复杂性理论的应用

将复杂性理论引入公共行政研究，在国外学术界已经有数十年的探索。在公共政策和公共管理理论的不同科学传统中，解释变化如何发生的动态和非线性、偶然性的尝试已经成得到了越来越多的关注。⁽⁵⁵⁾部分学者着眼于如何更好地管理公共部门，他们也将复杂性思维和概念纳入设计和生成变化的过程。⁽⁵⁶⁾博瓦尔德和勒夫勒在Public Management Review的特刊中组织的专栏⁽⁵⁷⁾，对这一领域的发展起到了重要的引领性作用。总之在过去的20年里，越来越多的复杂性理论概念被明确地用于解释公共政策或行政世界的行为方式，被用于设计和管理世界的变化。⁽⁵⁸⁾

首先，复杂性成为理解行政环境的重要视角。在基层治理场域，“复杂”似乎已经成为一习惯性话语。“复杂的话语既可指代可被看到的日益增长的经济、社会和政治复杂性和不确定性，也深刻反映在从‘政府’到‘治理’的转变中。”⁽⁵⁹⁾复杂和不断变化的行政环境迫使人们重新认知他们所关注的事实，并制定新的行动方案。⁽⁶¹⁾瓦格纳尔（Wagenaar）提出，“对复杂性的认识和承认已经落入了一种强大的观点的牺牲品，即理性的理想已经深刻影响了政策制定的话语和实践”。⁽⁶³⁾由此人们也错过了从非线性、不均衡、涌现和网络化等概念找到理论灵感的可能性⁽⁶⁴⁾；复杂性理论质疑社会现象的有序性和可控性，以及其潜在的对高度细节化内容的可预测性⁽⁶⁵⁾，成为观察组织的放大镜。复杂性理论引入公共行政学研究之后，实际上强化了既有公共行政研究解释力。

其次，有部分学者认为当前的公共行政研究已经无法回避复杂性问题。在公共政策研究领域，公共政策目标的失败被认为可能是“复杂问题的有序解决方案”并不总是奏效，这是大规模不可预测和非线性交互作用的结果。⁽⁶⁶⁾莫尔科斯就认为复杂性理论为公共政策学者解释宏观利益模式提供了一种微观机制。⁽⁶⁷⁾后实证主义学者，如Fischer，尝试证明20世纪60年代和70年代公共政策结果令人失望的原因，是实证主义在公共政策制定和分析的理论和实践中的影响。⁽⁶⁸⁾而复杂性理论认为，公共政策是与其社会系统环境共同进化的系统，与许多其他系统存在非线性关系，它们的结果无法准确预测或控制。特别是自组织理论揭示出社会系统的内部动态（例如，群体的文化动态、经济机制）可以与公共政策的“外部”干扰一样对政策结果产生影响。⁽⁶⁹⁾

在具体的科学研究中，复杂性理论常与既有的公共管理或公共政策理论相结合。鲁姆（Room）建议将现有理论（如制度主义）与复杂性理论相结合，以更好地理解公共政策的微观或宏观动态。⁽⁷⁰⁾他认为复杂性理论提供了制度理论所缺乏的微观机制，而制度理论提供了复杂性理论所缺乏的公共政策的宏观框架。也有很多学者认为复杂性理论和网络理论应该联系在一起，从而为在现代公共管理环境中制定治理理论和实践指南提供足够的基础。复杂性理论与网络治理的互补性程度得到了充分论证，并且Complexity， Governance and Networks杂志于2014年成立后也在长期关注这些话题。⁽⁷¹⁾吉姆（Jim）等人在公共政策领域发展出一个复杂实践工具箱，认为决策者应掌握其中应对复杂性的工具，包括定义政策体系，通过促进、分配、指导和规则来领导，鼓励自组织，从现实的角度看待人类行为，充分使用信息与资源管理，发展一套政策实验，经验主义、数据和评估。⁽⁷²⁾通过复杂性的视角诸多既有的公共政策理论可以得到更多视角的阐释。例如内维尔·哈里斯就认为，国家通过法律和行政框架来满足其公民的需要，这方面的复杂性可能会带来很大的问题。它会带来额外的成本、增加出错的风险、失去合法性以及实现权利的问题。⁽⁷³⁾又如，有学者提出社会保障的复杂性主要源于制度设计。⁽⁷⁴⁾可以看出复杂性问题与政策制定、执行和公共行政都具有紧密联系，并且有助于同时关注多个层次的行政问题。

整体来看，复杂性理论在解释公共行政过程中主要有如下方面的作用：一方面，复杂性理论可以重新理解行政的场景。公共行政人员面对的环境至少在两个方面是复杂的，复杂的问题和复杂的治理对象。行政人员面临的问题是经济、政治、社会、文化、地理和价值，本身就是一个复杂的场域。另一方面，复杂性理论可以解释组织的变革或政策过程。复杂性视角可以描述在历史、制度形式或价值的约束下，主体如何随着时间的推移相互作用，以增加或减少其适应性、可持续性或弹性。⁽⁷⁵⁾但是，不可回避的是在应用复杂性理论解释公共行政或公共政策的过程中，也可能会存在理论观点、语言和研究方法方面的障碍。⁽⁷⁸⁾在复杂性概念的使用上，也需要避免过度扩大或模糊其范围。还有学者提出，复杂性概念如果被过度宽泛的使用，可能会成为一种障碍，但是他们坚持将复杂性理论视为学术和政策制定者视角之间的桥梁。⁽⁷⁹⁾

四. 复杂公共行政对治理理论的超越

尽管治理不是近几十年才出现的概念，但是对治理问题的关注在20世纪90年代才出现了爆发式增长，治理也由此成为了世界上使用最频繁的社会科学概念之一。治理理论为公共行政学者找到了理解当代世界的新透镜，为我们在日益复杂、碎片化和动态演变的社会中反思和参与公共秩序的产生提供了一套分析工具。治理理论的产生就是为解决日益复杂的公共问题。自20世纪末开始，公共问题已经超越了传统公共行政机构的边界，特别是环境污染、资源短缺、恐怖主义、城市安全等问题都已经出现了全球性的特点。这使得传统的行政学理论无法适应公共事务管理的现实需要。萨拉蒙曾说“全球化使得国家不仅因为太小而无法解决大问题，而且也因为太大而无法解决小问题”。⁽⁸⁰⁾因此面对日益复杂的公共问题，仅靠单一的主体行动显然已经失效，需要市场、社会和政府的多元协作。因此治理理论是对一种实践的新描述，也成为一种公共行政理念，引领着一段时期内人类的公共行政实践。从这种意义上来说，治理理论本身就承认复杂而不是回避复杂。这使得复杂性理论和治理理论在面对复杂问题的理念上具备高度的关照契合。可以从如下四个方面来说明复杂性理论对治理理论的深化与拓展。

首先，复杂性理论拓展了对治理理论多主体能动性特征的理解。从公共行政学的谱系上来看，新公共管理理论试图在政府内部寻求一种变革来促进政府的转型和发展，而治理理论则将眼光放置在了政府之外，认为走向一种共同管理的框架是未来公共行政的变革途径，他们也同样重视公民参与和建立公共领域，因此治理理论更多关注到多元行动者的作用。而复杂性理论，在重视多元行动者作用的同时，又关注到行动者本身是具有能动性特征，能够根据周围的条件作出相应的变化，并且具有一定的自主性和自治性。复杂性理论本身质疑新公共管理中因果关系、还原论、政策可预见性、决定论等思维，这使得治理理论从新公共管理理论中得到了解放，更多非还原论的、非线性的互动能够被科学的理解，这与传统治理理论中以理性经纪人为假定的逻辑起点有了质的超越，更加接近复杂的社会现实。

其次，复杂性理论丰富了治理理论中关系网络的形态。治理理论高度重视组织与组织间或组织内各部分间相互依赖的结构关系，实际上治理理论的一个重要路径就是把治理理解为对网络的管理。通过网络进行合作甚至被认为是公共行政解决复杂问题的首要手段。⁽⁸²⁾但是遗憾的是，长久以来治理中对于主体间的互动关系，仍然谈及的是动员、聚合、合作、集体行动等概念，这些概念的内涵仍然源于政治学和社会学等基础理论学科。复杂性为治理理论中的关系网络提供了自组织式的互动形态，拓展了长期以“他组织”思维为主要理论起点的行政学研究，揭示出了行动者不同的运行过程，为解释一系列复杂动态与相互依赖的公共难题提供了基础。

再次，复杂性理论回应了治理理论在微观与宏观解释上的鸿沟。实际上治理理论在应用的过程当中往往陷入一种“就事论事”的困境。公共行政研究中可以用特定的治理概念去描述某一种行政实践，或者用某一种特定的治理理念来阐释我们对行政的总体看法，但是当我们需要回答一些微观的治理实践如何产生出宏观效果的过程时，治理理论本身不能给我们提供更充分的解释。复杂性理论认为要对一个系统进行整体性的研究，而不能将其与各部分分离，也必须研究系统内各部分之间的关系，假设这些关系是相互的、动态影响的，关注系统内各部分的自组织能力和它们的不可预测性，从而为解释最重的整体性效果提供支撑。

最后，复杂性理论为治理行为的发生寻找到了意义框架。一直以来，治理的终极目标常被称为“善治”，而善治的概念是一系列应然价值的叠加，那么这些应然价值的综合，集中反映在行政实践上的要求是什么？从复杂性的角度可以这样理解，治理的目标就是为了解决人类公共生活中不断产生的复杂问题。通过使用复杂性作为意义框架，可以更好地理解行政者如何积极参与解决问题的实践性，以及他们如何动员支持某些政策或某些策略。因此，复杂性理论意味着我们可以更好地理解治理过程。⁽⁸³⁾特别是当前的公共行政实践中，已经出现了一种“越复杂越好”的思想倾向。组织和策略的复杂化究竟在何种意义上能够为人类解决公共问题提供帮助，也是治理理论未来需要回应的重要问题。总体来看，复杂性理论为治理理论提供了更为丰富的理论假定和互动模式，为调节微观实践与宏观效果的理论解释提供了重要的支撑。

五. 复杂性理论与后现代公共行政的契合

20世纪六七十年代，后现代主义作为一种社会文化思潮和思维方式异军突起。后现代主义将矛头直指启蒙运动以来的现代主义文化成果，号召与现代性理论话语和价值观决裂。这一思潮也直接影响了公共行政学的知识体系，后现代公共行政也成为西方行政学说中非常重要的组成部分。在后现代主义公共行政的研究中，法默尔、福克斯等行政学家都发展了具有鲜明后现代主义特征的公共行政理论。复杂性理论在一定程度上与后现代主义存在理念上的诸多契合，但又尚未完全从现代主义的立场中滑向后现代主义。

一 后现代主义公共行政的基本立场

后现代主义一方面与现代性对立，另一方面又渗透到现代性的内部中去解构、消耗和吞噬现代性。更直接地说，后现代主义以批判和解构现代性为己任，没有现代性就没有后现代主义。后现代主义所标明的那个“后”，只是相对于它所要批判的“前”，前就是现代性，后则是永远保持对于现有事物和现有秩序的超越态度。⁽⁸⁵⁾也就是说，我们这个时代已经同时存在现代主义和后现代主义的立场，只是在相当长的时间内我们并未加以辨别。

从公共行政学的发展历史来看，在后现代主义公共行政的理论观点尚未成形之时，后现代主义立场的公共行政研究就已经存在了，类似于米歇尔·福柯、雅克·德里达、吉尔·德勒兹、布迪厄等人，他们早就在理论和发展方法上为具有后现代立场的公共行政研究提供了关键概念及思考方向。一般来说，作为历史范畴的后现代与现代的时间分界是在20世纪60年代⁽⁸⁶⁾，即便已经走过半个世纪，后现代主义与现代主义理论的争论仍然势成水火，后现代主义立场的公共行政研究也日益丰富，这些坚持批判性、解构性的研究在不断挑战着现代主义土壤中生成的公共行政理论。

一方面，后现代主义认为人类活动极为复杂且诸种现象难以表达。后现代性具体表现为一种社会思想以及行为举止的方式。他们认为人类活动的复杂性，是同诠释对象和诠释者内在心理活动本身的复杂性紧密联系在一起的。现实世界和生活中除了一些可以被认识和被表达的事物以外，同时存在着大量不可认识也不可被表达的因素，存在确定不移的因素，也存在大量偶然的含糊不清的和杂乱的因素。⁽⁸⁷⁾

面对这些不确定性和复杂性，后现代主义并没有选择“化约”，而是在承认复杂性的同时，选择更为丰富的表达和呈现方式来诠释这个复杂的世界。一方面，后现代主义选择更丰富的呈现方式。正如伽达默尔所强调的，人类所面临的各种待诠释的现象，包含着一些具有“不可表达”（Unausdrückbarkeit）和“不表达性”（Unausdrücklichkeit）的复杂性因素。⁽⁸⁸⁾因此后现代主义在其论述和批判中，不仅善于运用他们自己所创造的词语和概念，而且也使用语言以外的象征、信号、图形及各种时空结构以达到象征性的表达那些不可表达的目的。另一方面，后现代主义坚持一种局域的叙事。后现代主义对元叙事持怀疑态度，他们不认为可以找寻出将所有形式知识统一起来的某种简单话语，而是认为必须处理话语的多元性。他们认为不同的制度和不同的语境会产生出不同的叙事，而不同的叙事无法相互归结。⁽⁸⁹⁾这实际上与复杂性对于系统差异性的理解是一致的。

另一方面，后现代主义的内容本身也极具复杂性和多样性。后现代主义并不是一个统一的哲学或理论立场。从当前的学术发展来看，后现代主义已经深刻影响到哲学、政治学、社会学、语言学、心理学等学科领域，成为人文科学和社会科学进行跨学科研究的重要组成部分。整体上来说，后现代主义的立场提供的本身就是一种不确定性，注重关注复杂性本身而不是简单化复杂性，注重主观认识而淡化客观真理，因此后现代主义立场的社会科学研究不可避免地带有人文主义的色彩。

正如复杂性理论对复杂性的认知兼具客观性与主观性一样，后现代主义也不将认识看作是追求把握某个绝对的真理，而是看作某种解释性的活动。后现代主义公共行政展现出的内容是夹杂在意义认知的高度复杂的理论，这与当代后工业社会个人、社会的不确定性时代特征紧密相关。而复杂性理论在本质上也是为了表现复杂所做出的理论创新，复杂公共行政因更多关注局部乃至个体的活动，关注微观—中观—宏观之间的互动机制，关注实在与意义之间的互动效应，这与后现代公共行政的基本立场是一致的。

二 复杂性理论与后现代主义公共行政

20世纪末期，“新公共管理运动”开始受到多方面的质疑。其中就包括一种试图把新公共管理运动的各种社会改革方案归入到旧的思维范式之中加以彻底抛弃的后现代主义公共行政观点。后现代主义公共行政对新公共管理及新公共管理之前的各种公共行政研究发起了批判。后现代公共行政的研究则要求把官僚制与工具理性等作为一个整体来加以全面解构，而且自觉地运用系统论等新的思维方法来对公共行政进行考察。⁽⁹⁰⁾在后现代主义公共行政的思维方法中，复杂性的思维方式也被考虑在内。

首先，复杂性理论对既有行动与组织的相关理论发起的解构，适应了后现代主义公共行政的需要。 “后现代”在一定程度上 “超越”了新公共管理以及前新公共管理运动之前的诸多立场和观点。后现代主义者声称“正统”（orthodoxy）公共行政已经同现代治理的需要格格不入，从治理模式的有效性上来看，“正统已经死去”。他们认为这些正统公共行政学说在二战前后的几十年里处于鼎盛时期，与之相对应的是一个“高度现代主义”（high modernism）的时期。事实上这些正统公共行政最鼎盛的时期，就是在工业经济成熟、专家政治和选举民主占主导地位的“美国时代”。这些正统公共行政理论在现代的治理实践中处处碰壁，行政官员自由裁量权挑战这政治行政二分的论断，社会心理学家对科学管理也发起了无情的批判，日本人本主义管理实践及世界范围内的参与式治理浪潮也在破坏科层制的理想形态。即便这些正统的理论已经被证实过于理想，与迅速发展的公共行政实践之间形成了极大的反差。复杂性理论本身适应了后现代主义对于不确定性和复杂性等议题的关注，将行政人、理性人理解为能动者，在组织形成的过程中注重“自组织”“涌现”等机制，实现了对现代主义及前现代既有公共行政研究理论的挑战。

其次，复杂性理论与后现代主义公共行政在反对元叙事的立场上是一致的。后现代主义把公共行政作为一种艺术来研究，而复杂性理论为更深刻的阐释这种艺术提供了可能。后现代主义公共行政学者，不寻求沿着熟悉的现代性道路发展理论。解释、价值、判断、感受和情感，这些都是在复杂性的语境下才可能被讨论到的议题。复杂性理论抛弃了线性思维，而告别了现代科学的逻辑，而后现代主义公共行政本身也存在着反对现代科学的倾向，例如福克斯和米勒批评了正统的“非中立科学”，法默尔反对“霸权主义风格”“理性”和“现代主义风格”，还有学者批评实证主义政策分析等等。后现代主义公共行政似乎与复杂性理论一样有着共同的对手宏大的“元叙事”。利奥塔直接将后现代定义为一种“怀疑”。复杂性理论与后现代主义公共行政都关注“将较小的、本地的问题和实践合法化并赋予其意义”。

更重要的是，复杂性理论为公共行政理论与公共行政实践的接合提供了可能。“后现代公共行政”一词的出现也与后现代主义一样具有丰富且多样的内涵，作为某些立场的集合，后现代公共行政认为公共行政不仅是一种科学理论，更是一种实践。公共行政领域最富盛名的争论莫过于西蒙与沃尔多的辩论，即便在辩论中双方各持立场，无所谓输赢。但是西蒙所主张的建立在经验数据的基础上的理性技术主义却在近几十年大行其道。然而后现代主义者更多认为沃尔多更值得称赞。沃尔多鼓励社会科学家关注事实和伦理，并把这门学科当作一门“实践科学”来对待。后现代主义公共行政者也认为公共行政既是一门实证科学，又是一项专业活动，他们认为通过一种主张逻辑实证主义的精致的公共行政研究是脱离现实的。这与复杂性理论的态度也是相一致的，复杂性作为一种横断科学，旨在构建一种适用于各个学科使用的通用语言，这种语言的最大价值就是接近复杂，因此实证主义、经验主义的社会科学、实用主义、韦伯的等级制度、科学管理、官僚主义的专业知识都会在一定程度上会遭到扬弃。复杂性能够实现学术理论与实践经验最贴近的互动，即便其代价可能是重创公共行政的既有理论。但是后现代公共行政学者完全能够接受这种观点，他们甚至提到“公共行政不需要任何基础，我们人类是使用符号、创造文化的动物，在一个不断出现突发和机会的环境中，试图寻找在一起的方式，同时保持精神一致性”。在这种精神的诱导下，法默尔等人认为公共行政已经将自己等同于一种意指概念，一种知识建构，一种说话和行走的风格，甚至一种象征的技巧。

后现代主义可能是一种思维方式，而不是一种学派。复杂性理论也意味着一种思维方式的转变，并且在人类认识复杂性的过程中已经自觉或不自觉地涉足了后现代的立场。但是复杂性理论的本质基础还是复杂性科学，它反对的是还原论的科学而尝试建立起一种关乎复杂性的新科学，它并未滑入不可知论的深渊。越是关注复杂，传统公共行政的解释力就变得越薄弱，公共行政实践中的艺术成分就越难被揭示出来，这也成为了复杂性理论引入公共行政的重要契机。建构一种可能性的复杂公共行政分析范式，对于丰富和发展公共行政理论，增强公共行政在分析复杂问题过程中的解释力具有重要价值。

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