一.   问题的提出

当前，中国环境治理正处于转型的关键期，日臻完善的生态文明思想和顶层设计，逐步形塑了中国特色的环境治理制度体系，其中中央环保督察制度具有突出的代表性。自2017年启动以来，该制度已逐渐成为回应中央与地方纵向治理难题、降低中央委托—代理风险的一项重要治理工具。我们在前期研究中发现，中央督察组通过综合运用实地考察、个别谈话、受理信访、资料调阅、明察暗访等手段，督促和检查地方政府政策执行过程，大大降低了央地间的信息不对称性，进而强化了纵向的权力运作，促进地方政府优化环境治理的决策和执行逻辑，为治理目标的纠偏、规制和引导地方政府行为提供了动力。^①然而，中央环保督察制度自诞生伊始，就一直面临学界指其为“运动式治理”的挑战和质疑。有学者主张，第一轮督察成效虽值得肯定，但部分地区被曝光的“兵来将挡、水来土掩”式应付、变通行为，比如采取“一刀切”的方式全面关停，或采取“切一刀”的方式进行局部整改，名义上落实整改举措但未达到标本兼治的效果，“运动式治理”存在效果不可持续、行政成本过度、冲击正常法治秩序等风险^②，而且从长期看，可能受到官僚体系的束缚同化，表现出政治动员活动仪式化，最终导致治理效果随时间推移下降。^③

2020年9月1日，中央第三生态环境保护督察组进驻浙江开展中央生态环境保护督察工作动员会在杭州召开。至此，第二轮第二批7个中央生态环境保护督察组全部实现督察进驻。一个值得注意的变化是，在第二轮督察启动前夕，中办、国办于2019年6月正式印发《中央生态环境保护督察工作规定》，首次以党内法规的形式，规定了生态环境保护督察的制度框架、程序规范、权限责任、问责方式等，明确了在每届党的中央委员会任期内，应对各省级党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察，根据需要实施“回头看”，针对突出问题开展专项督察。这标志着环保督察正式在制度层面嵌入中国环境治理体系，凸显了中央政府推动其成为一种常态化治理工具的意志。那么，在央地纵向治理视角下，中央生态环保督察制度如何回应关于“运动式治理”的质疑？第二轮督察在改善央地纵向治理中的委托—代理难题上有何新的表现？特别是作为代理方的地方政府怎样在环境治理领域作出回应？这些问题关乎如何更好地解释近年来督察制度的高位频繁启用。本文拟结合对第一轮中央环保督察的研究，以第二轮中央生态环保督察在浙江的实践情况为研究对象，试图对这些问题作出一定程度的回答。

二.   研究回顾与分析框架

已有研究多基于中央与地方纵向关系中的委托—代理风险来探究地方政府的环境执行问题，主要围绕2003—2005年国务院连续三年开展环保专项行动、2005—2007年原国家环保总局启动“环保风暴”、2016年开始的第一轮环保督察这一发展脉络展开，由此阐释督察制度作为“科层运动化”实践渠道的启动。^④其特征主要可归纳为三个方面：一是自上而下干预。督察工具能缩短科层体系内部的监管政策执行链条，减少政策目标的耗散，是政府干预型监管理念的集中体现。无论是“环保风暴”抑或环保督察，共同之处在于借助行政权力的主导作用，将问责、约谈等约束手段嵌入环境治理运行模式之中，成为一种“总体性社会下国家通过强大权力组织社会资源，进行秩序建构的方式”。^⑤二是纠正执行偏差。督察治理工具注重运用责令整改和政治问责等手段^⑥，提高地方政府环境保护监管执法不作为的成本，将督察结果直接用于地方党委政府领导干部的考核、晋升与惩戒。这种治理手段注重制裁、惩罚与事后矫正，是行政权力单方性与强制性的直接体现。三是大幅提升效率。督察治理工具突破原有组织结构和常规权力运行逻辑，克服原有属地化结构中的环境监管失灵现象^⑦，形成一种弥补常规治理能力不足的“超科层监督”机制，实现常规治理机制难以实现的“超常绩效”。总体而言，已有研究认为，央地之间的府际关系（激励抑或问责）决定着中国环境治理的未来走向，关注点集中在央地互动关系下的督察机制能否纠正代理人的执行偏差、降低府际关系间的信息不对称性等，进而阐释其对环境治理产生何种影响。然而，无论是对于督察机制背后中央政府究竟抱有怎样的治理目标，还是对于地方政府如何实施应对策略，现有研究讨论并不全面。特别是近年来关于环保督察常态化之争的论辩双方往往将环保督察的功效简单归因于运动式治理。在中央通过持续强化督察制度以强调其环境治理目标的背景下，地方所作出的回应将对环境治理产生何种变化，学界尚未作出充分阐释。

值得注意的是，我们对第一轮中央环保督察的案例研究表明，中央督察不仅体现了中央对地方执行相关决策部署是否到位的关切，同时还体现了中央对地方履行环保主体责任绩效和能力的考量，即地方政府必须对辖区的环境质量提升负总责。无疑，中央需要地方做到令行禁止，保证其部署不折不扣落地；而深层次意图则在于，中央希望倒逼地方政府主动结合本地实际，不断完善综合措施，加快实现持续改善区域环境治理的目标。这一观点在《中央生态环境保护督察工作规定》中得到了确认。《规定》明确指出，例行督察内容包括：学习贯彻落实习近平生态文明思想以及贯彻落实新发展理念、推动高质量发展情况；贯彻落实党中央、国务院生态文明建设和生态环境保护决策部署情况；国家生态环境保护法律法规、政策制度、标准规范、规划计划的贯彻落实情况；生态环境保护党政同责、一岗双责推进落实情况和长效机制建设情况；突出生态环境问题以及处理情况；生态环境治理呈现恶化趋势的区域流域以及整治情况；对人民群众反映的生态环境问题立行立改情况；生态环境问题立案、查处、移交、审判、执行等环境非法干预，以及不予配合等情况等。可见，地方政府对区域生态环保治理的履责情况和区域生态环保目标的实现情况，是督察关注的重中之重。由此，在关于第一轮督察的研究基础上，我们围绕第二轮督察的研究重点自然落在：面对常态化、制度化的中央生态环境保护督察机制，地方政府究竟会如何进行回应？进而又会给纵向环境治理带来怎样的变化？

为更好地分析地方政府的回应机制，本文引入组织调适理论，将地方政府在外部压力和环境变化下，通过组织战略和组织结构等调整，从而实现更优资源配置和更高组织绩效的回应称为组织调适。^⑧一般而论，一个组织的战略和结构在很大程度上决定了该组织的绩效表现。^⑨本文尝试运用经典的“战略—结构—绩效”模型加以分析。

第一，组织调适的战略选择。组织时刻处于与外界的系统互动之中，组织所处环境不断形塑着组织。当现有组织行为无法有效回应环境压力，组织便会采取调适行动回应诉求。在督察机制开启时，政府组织内部的上下级权力关系就发生了变化，下级政府需要对督察作出回应，调整自己的战略目标，具体表现为选择与上级压力的互动方式。有学者认为，如果督察机制对基层政府的控制力较为有效，基层政府难以规避、变通和共谋，便会主动采取调适行动，从而适应上级政府开启督察机制的目标。^⑩

第二，组织调适中的结构变化。组织结构是组织的专业分工和等级关系，其并非一成不变，而是在相互作用过程中不断应对组织僵化带来的组织问题，并逐渐得以重塑。^⑪在常规治理时，政府的科层结构是稳定的。上下级之间依照既定的科层结构运作，横向部门间有着明确的权责分工和协调机制，呈现出相对固定的运作节奏。而要打破原有的均衡状态以期提升治理水平，就需要对组织架构进行调整，打通科层部门间的结构壁垒。政府组织架构的变化至少可从两个维度来观察：一是纵向的上下级政府关系，聚焦上下级间的压力、激励、执行和信心反馈等。二是横向的同级政府或部门间关系，聚焦同级之间的合作、学习和竞争等关系。纵横两个维度展现出政府组织调适的内容和逻辑，从而理解中央与地方的互动机理。

第三，组织调适后的绩效产出。结构调适若取得成功，将赋予组织更多的资源和更高的运作效率，最终达成组织绩效提升。但是，调适的结果未必都会在后续固定。^⑫一些因临时性目标进行的调适行为，在目标达成后，可能因为投入代价过大等原因终止。另一些成功的调适过程中，组织如果发现调适行为能够实现更高的绩效产出，提高工作效率等，便会对调适行为予以保留，逐渐内化成制度。如果调适结果产出更高的效率，组织中的个体逐渐认同，组织调适的结果便能够被保留下来，从而走向常规化和制度化，成为组织和制度变迁。

基于以上分析，我们形成了地方政府回应高层督察制度的研究框架。本文继续运用案例法，选取第二轮中央生态环境保护督察在浙江的实践作为研究对象，试图解释地方政府在环保督察压力下开展环境治理工作的调适情况和运作机制。

三.   强压力下的目标确认：地方政府的调适动因

第二轮督察正式进驻前，地方政府就感受到了显著变化。中央生态环保督察办公室专门致函包括浙江在内的相关省（市）、部门和集团公司等进驻对象，要求坚决贯彻落实中央决策部署，有力有序推进边督边改，禁止搞“一刀切”。同时，为尽可能减轻被督察对象不必要负担，提高督察的精准性、针对性，督察组进驻程序从第一轮时的多次会议精简为一个进驻动员会，并大幅度减少参会人员。督察组明确要求，问题整改要做到依法依规，注重统筹推进，按照问题的轻重缓急和难易程度，能马上解决的要马上解决；一时解决不了的，要明确整改目标、措施和责任，督促各责任主体抓好落实；要给直接负责整改工作的单位和人员留足时间，禁止层层加码，避免层层提速；对涉及民生的产业或领域，更是要求妥善处理、分类施策。尤其值得注意的是，针对“十三五”期间污染防治攻坚战阶段性目标完成，一些地方和部门出现松松劲的念头，以及碳达峰、碳中和刚性要求下部分地区大上、快上、抢上、乱上高污染高耗能项目的势头，督察组都给予了坚决遏制。这说明，新时期督察任务目标随着形势发展不断与时俱进呈现新变化，对地方政府治理方向作出了动态引导。

督察组于2020年9月1日正式进驻浙江。与第一轮督察时先开展较长时间的资料调阅程序不同，9月3-6日，督察组部分成员即赴各地开展实地督察。9月8日开始，督察组又分4组对11个设区市开展下沉督察，总的下沉时间由第一轮的10天延长到14天。因前期作了充分的线索收集、暗访摸底、证据链固定等准备，每次下沉督察都直指当地的重点难点生态环境问题，比如：在Z市，督察组下海塘、涉草地，实地督察水体、污泥堆场、入海碶闸及地下暗河、州村近岸海域生态保护情况，溯流排查污染源，沿入海浦道查看水质状况，面对面和老百姓交流；在T市，督察组先后巡查江沿岸、医化园区、特色行业企业、自然保护区等点位，问询相关人员并调阅资料；在B市，督察组围绕垃圾处理、河道水质改善、废弃矿山治理等内容，走遍全市所辖区县（市）、检查点位并开展调阅和问询。对此，迎检干部表示：“督察组确实是带着问题来，直指问题、抓住关键、切中要害。”“无论明查暗访都轻车简从，一到现场就深入群众踏勘走访，面对面了解第一手情况。”“既深入核查问题线索，又注重加强对基层的服务，指导地方落实相关污染防治措施，意见建议中肯务实。”

同时，本轮督察围绕精准、科学、依法，在工作方式和手段上有所创新。资料调阅和数据汇总环节运用数字化平台，大大减少各地报送资料和人工汇总的车马劳顿；信访件交办转办则使用浙江政务钉钉App，实现数据传输安全、及时；现场督察运用无人机进行拍摄取证，实现证据链完整、清晰、权威。一位迎检干部表示：“督察组资料调阅方式更加简便直接，以现存资料为主，调阅数量与第一轮相比减少近一半，我们整理归集材料的时间大大缩短了。”“确实感受到了中央督察组的严谨作风和切实为百姓解决（生态环境）问题的决心。”

经党中央、国务院批准，督察组于2021年2月正式向浙江省委、省政府反馈了督察意见，主要包括“一些地方和部门工作推进落实不够、生态环境保护还存在明显短板、一些突出生态环境问题亟待解决”等三方面问题。在“工作推进落实不够”方面，督察组指出一些地方和部门统筹推进高水平保护和高质量发展不够有力，特别是部分饮用水水源二级保护区内还存在违规建设项目，部分地方政府更被指出对违规项目未统筹协调另行选址，反而简单调减保护区后继续建设，直到督察组指出问题后才整治；在“明显短板”方面，督察组指出了固体废物管理、海洋生态环境保护、部分地方雨污分流改造滞后等问题；在“亟待解决的突出问题”方面，督察组指出部分地方在省级以上公益林、生态保护红线、高山顶部等禁止选址范围违规立项审批涉林造地项目，导致大量林地破坏、局部水土流失严重，化肥、农药减量化工作不严不实等问题。同时，与第一轮相比，第二轮督察还增加了通报警示案例的程序，即督察组进驻期间，根据现场核查情况，对发现性质影响恶劣、代表性典型性突出、警示教育作用强的问题进行公开。浙江先后有三地因近岸海域污染严重、产业集聚区环境违法、毁林造地等问题被通报。案例体例一般由基本情况、主要问题和原因分析等组成，并且图文并茂、措辞严厉，在倒逼地方政府迅速查处整改到位的同时，也向全国各地传达了对类似问题要自查自纠、举一反三的强烈信号。

由此可见，督察组突出目标治理的长期导向非常明确，即着眼实体性整改，要求削减进驻、下沉、核查、反馈等工作程序中的不必要环节，力戒形式化、仪式化，减轻基层政府迎检负担，将工作重心和主要精力放在后续整改和机制建设上；同时着眼党政同责、一岗双责，对第一轮发现整改未到位问题、生态红线破坏问题、环境基础设施能力短板等重大问题倍加重视，紧盯不放，持续提升关注度。由此，推动地方政府以督察整改为契机，在深入理解并立足新发展理念的基础上启动组织调适，以更好履行生态环境保护主体责任，在守住本区域环境容量底线的基础上，下决心转变牺牲环境换经济效益的路径依赖，加快解决“老大难”问题和补齐区域性、行业性短板，推动生态环境质量和治理水平的结构性提升。

四.   成立省委督察办和构建问题发现机制：地方政府的结构调适与绩效产出

已有研究中关于督察制度的绩效优势，并未从根本上回答“如何化解常态环境监管失灵”问题，而仅限于对紧迫环境问题的被动回应，甚至被视为应对常规治理能力与治理目标不匹配的权宜之计。事实上正如前文所述，督察工具在应对突发或紧迫环境议题的同时，也驱动了地方政府提升常规治理能力的动机，特别是技术手段被作为重点依仗对象引入，从中形成的内生响应机制为生态环境治理注入了新的动力。

成立领导小组，在中国的政治运行中往往被认为是一项工作获得重视的表现^⑬，由“一把手”担任领导小组组长则代表着最高规格的重视程度。在提升治理水平的调适目标驱动下，浙江继续迭代升级第一轮督察中形成的迎检和整改领导小组运行框架，于2020年4月由浙江省委办公厅、省政府办公厅正式发文成立省委生态环境保护督察领导小组。领导小组由省委、省政府主要领导任组长，省委秘书长和分管副省长任副组长，20个省级部门主要负责人为成员，办公室设在省生态环境厅，负责领导小组日常工作。该领导小组的主要职责是审议浙江省接受中央生态环保督察及实施省委生态环境保护督察的相关工作方案、整改方案、督察报告、制度规范等重要文件，按程序报审后印发实施；组织协调推动中央生态环境保护督察问题整改及省委生态环境保护督察工作。该领导小组将行政部门系统纳入了以党政负责人为组长的新领导系统内，构成了一个行动共同体，实际上成为一个在省域层面统筹涉及生态环境问题整改、推动生态环保主体责任落实的最高规格议事协调机构。这既是对中央生态环保督察整改的直接回应机制，又是中央生态环保督察的在省域层面的延伸和补充。在这个共同体当中，碎片化的行政资源得以充分整合，部门之间的缝隙得以被填补，各部门共同围绕中央关于生态文明建设工作决策部署的贯彻执行而通力合作。

围绕中央督察发现的各类问题，领导小组予以快速响应和动员部署。在督察进驻期间，领导小组副组长每天保持与督察组沟通衔接，确保第一时间掌握督察组发现的问题，第一时间反馈整改进展信息，第一时间向下部署行动。特别是在聚焦点上问题拔钉销号的同时，重点查找全省面上基础能力、属地责任，监管职责等方面存在的短板和不足，既通过突出生态环境问题整改看到即时成效，又建章立制，堵塞漏洞，完善政策配套，加强制度供给。比如针对涉林造地问题，省自然资源厅第一时间对全省涉林造地问题自查整改工作进行专门部署，下发了迅速开展涉林垦造耕地清查整改、全面开展垦造耕地项目自查自纠等通知，在全省范围开展举一反三排查整改，并严格执行“五个一律”：已验收入库项目一律核减补充耕地指标；正在实施的项目一律停止施工和停止采伐作业，责令限期恢复植被；尚未施工的一律停止实施；一律严肃执纪问责；对不作为、乱作为、失职渎职人员，一律严肃追究责任。针对全省港口码头问题，省交通运输厅、省生态环境厅全面排查有关地区港口企业，着眼全省规范一批、提升一批、取缔一批，联合出台问题整治指导意见，指导全省各地对手续不全或污染防治措施不到位的港口企业开展分类、分步整治工作。针对饮用水水源保护问题，领导小组委托副组长对有关市县开展严肃约谈，要求全省以此为鉴，树牢生态红线意识，并组织开展对全省县级以上饮用水水源地的专项执法检查，并统一规范划分标准，组织开展全省水源地保护区优化完善工作。针对近岸海域污染防治问题，省生态环境厅等部门部署打好杭州湾、象山港等重要海湾污染综合治理攻坚战，以点带面加强海洋生态环境保护，实施近岸海域水污染防治攻坚三年行动计划，开展入海污染源排口排查整治工作；同时加快推进“污水零直排区”建设、工业源总氮削减、污水处理厂清洁排放技术改造，实施入海河流（溪闸）总氮排放浓度控制。针对垃圾固废处置问题，省生态环境厅加快推进填埋场生态修复，并开展全域“无废城市”建设，实施工业固体废物专项整治行动，进一步完善全过程、闭环式固体废物监管机制，严厉打击非法转运处置或倾倒的违法犯罪行为。

相较于第一轮督察，领导小组通过完善工作机制，更加灵活熟练地向地方政府传导压力、推进整改，比如，领导小组要求各地各部门每2个月向相关省领导或市主要领导报告整改进展和存在问题，梳理形成省政府领导分管领域生态环境问题整改任务清单，由相关省政府领导领衔督办，进一步提升了对各领域问题整改的高层关注度；同时，要求完善第一轮督察时建立的党政主要领导“双签字”销号整改制度，坚持重点信访件由党委政府主要领导领办、一般件由政府分管领导领办，强化督导单位现场评估复核和备案审查，纳入省纪委省监委开展的漠视侵害群众利益问题专项治理工作，对推进不力、做表面文章的，实施通报、约谈、问责。2021年5月，在领导小组推动下，全省建设新时代美丽浙江暨中央生态环境保护督察整改工作推进大会召开，省委书记、省长出席会议并作了工作部署。6月，省委生态环境保护督察领导小组办公室下发面向全省11个设区市全覆盖的年度专项督察工作的通知，明确对地方党委和政府贯彻落实习近平生态文明思想和新发展理念、推动高质量发展以及履行生态环境保护主体责任等情况进行监督。以上工作，特别注重举一反三、以点带面，强调打破各类条线督察边界，聚焦巡视、督查、审计、国家安全、网络舆情、群众信访和应急管理等七大领域，对包括第二轮中央生态环境保护督察反馈、长江经济带警示片披露、省级督察检查发现等重大问题风险进行动态梳理、系统归集，形成“七张问题清单”；健全“多跨协同”的生态环境问题地毯式排查机制，一体推进整改落实。同时，领导小组持续优化督察方式，坚持以“四不两直”（即不发通知、不打招呼、不听汇报、不要陪同，直奔一线、直面问题）方式对各地整改情况开展明察暗访。在检查人员组成上，由省人大、省政协及省直有关部门正厅级干部担任组长，省生态环境厅副厅级干部担任副组长，省委督查室、省政府督查室、省委组织部、省发展改革委、省自然资源厅、省建设厅、省农业农村厅等多部门共同参与。在省委领导小组的统筹调度下，各部门力量被充分调动，共同保障中央督察目标；通过“条抓块统”，提升各级的生态环境治理注意力，使生态环保工作始终位列地方治理的核心议题。

尤其值得关注的是，第二轮督察下的浙江省，在校准目标、完善组织的基础上，形成了更为超前的主动调适方案−环境污染问题发现机制。该机制的提出，最初源自应对中央督察组的问题发现能力强于属地监管队伍的问题发现能力。一方面，由于督察突出问题导向，其首要任务是发现问题而非常态化的评比考核，问题是否查找得及时、准确、全面，成为判断督察组是否有效履职的主要指标。因此，督察组自身背负着发现问题的较大压力，促使其将代理人的问题查核置于正向评估之前。另一方面，督察组工作人员主要由环保部区域督察局人员组成，这些督察组成员长期从事环境督察监察工作，业务水平顶尖，并且对被督察地区情况较为熟悉，在督察组正式进驻前，往往已先期赴实地开展了多轮暗访，归集掌握了多方面问题线索，是“带着问题进驻”。由此，地方政府意识到，面对包括中央环保督察在内的各类巡视检查，与其让上级发现问题，不如主动发现主动整改，争取将工作做在前面、掌握主动。由此，如何形成更具前瞻性、更具预见性、能将问题处置在未发的监管能力，进入了浙江省域生态环境工作的核心议题。问题发现机制作为上述工作的主抓手，实际上成为在督察倒逼下为解决环境违法行为日趋复杂化、隐蔽化、高科技化问题而诞生的政策工具。

浙江省委、省政府主要领导在多种场合、会议强调，“没有走在前列也是一种风险”，“没有主动发现问题也是一种失职”，要求在发现问题上树立鲜明导向，对主动发现问题的给予支持鼓励，对被动发现的进行曝光批评，对漠视问题的给予严肃问责，对存在的问题要认真研究解决。2020年8月，省政府办公厅正式印发《关于建立健全环境污染问题发现机制的实施意见》，目标是基于精准、科学、依法治污的现实需要，构建人防、物防、技防相结合的机制，打造问题发现及时、预警溯源精准、分析研判科学、案件查办高效的问题发现查处体系。2021年4月，省政府办公厅印发《环境污染问题发现机制落地见效评价奖惩管理规定（试行）》，规定对各地主动发现环境污染问题、查办大案要案成效明显的，按规定予以激励奖励；对发现机制推进不力，未主动发现重大环境污染问题，严重影响浙江声誉的，依法依规实施监督问责。同时，制定《推动环境污染问题发现机制落地见效专项工作方案》及重点任务清单，经省政府同意印发各级政府实施，旨在进一步压实属地发现环境污染问题的主体责任。发现机制重点强调了“三个化”。

一是社会化。重点是出台举报奖励制度，鼓励知情人士举报，对举报环境污染特别严重或社会影响特别恶劣的环境违法行为，可给予最高50万元的一次性奖励。该奖励力度前所未有，其主要考虑在于以高额奖励对冲因举报带来的负面影响，从而鼓励内部知情人士敢于举报。目前，全省已兑现举报奖金近50万元，其中5000元以上的奖金6笔，T市发出单笔最高的30万元奖金。2020年7月底，T市生态环境局某分局接到反映某企业私设通江暗管偷排废水行为的举报，迅速组织人员开展了现场调查和核实。经查，该企业于2020年6月在厂区东侧铁皮棚下用顶管工艺设置长度约400米通江暗管排放有毒有害物质，已构成环境污染犯罪，该企业被立即依法查处。在重奖举报环境违法行为的同时，发现机制还鼓励对举报苗头性的环境违法行为也予以重奖。2020年11月，T市生态环境局某分局接到举报称，某医化企业在建设过程中，在车间内设置了一根通向地下的排污暗管，将来存在偷排的可能。通过调查处置，发现举报属实，私设暗管行为得到及时制止，起到了防患于未然的效果。

二是智能化。着力实现监管信息智能推送、问题排查快速联动、执法业务智能触发、违法行为高效查处。A市建立企业“环保码”监管平台，实施采集并智能分析在线监控、执法检查、应急管理、信用评价等业务数据，根据企业环境管理水平和风险状况赋予企业“红、黄、绿”三色码，“绿码”企业无事不扰；“黄码”企业督促其整改；“红码”企业重点监管，加大检查频次。通过智能分析发现疑似自动监测数据弄虚作假、不正常运行污染防治设施等问题线索，并自动发出预警，实现从“撒网式执法”转为“目标式执法”，精准打击违法行为。截至2021年5月，平台已输出执法线索50余条，环境犯罪案件线索3起。B市生态环境部门通过对污染源自动监控数据持续巡检分析，倒查发现某企业设置偷排污水的暗管旁路，涉嫌篡改伪造监测数据，实施违法排污，2名涉案人员被依法采取行政刑事措施。

三是专业化。在全省推广应用红、黄、绿环境污染问题风险预警图，进一步压实属地发现问题责任，提升装备水平，提高执法效能，加强部门协作联动。浙江省生态环境厅与省公安厅签署全面加强执法协作备忘录，对大案要案开展联合会商、联合打击、联合督办。2021年3月下旬至7月，两厅联合部署开展环境污染问题排查见底百日攻坚执法专项行动，重点围绕化工、重污染行业、危险废物、环保基础设施等领域，起底彻查全省环境污染问题，建立突出问题清单，健全突出环境污染问题发现、督办、整改联动工作机制染问题。同时，建立快速高效信息报送机制，实行排查进展一周一通报、典型案例一周一发布，进一步强化了警示震慑作用。

环境污染问题发现机制的推广应用，有力地推动了浙江环境监管端口前移，不断做到问题发现在萌芽、处置在未发，不仅进一步达成主动大于被动的初始目标，更起到了标本兼治的效果，从而促进了区域生态环境质量的提升。浙江主动的组织调适得到了生态环境部的充分肯定，其发现机制工作情况和有关经验向全国进行了通报转发。

五.   结论与讨论

“中国叙事”有与西方国家纯粹科层理性不尽相同的价值观与方法论，是其制度优势的重要组成部分。当代中国在政治、经济、社会等领域所开展的一系列制度改革，在应对复杂多变的环境治理过程中呈现出强大的适应能力。第二轮中央生态环境保护督察在浙江的实践案例，较为完整地展现了地方政府从中央明确治理目标导向，到激发非正式激励的动力机制，再到治理能力的提升需求，最后到治理实践创新的组织调适进路，投射出中央政府实施高位督察的长期目标考量，从而彰显出中国国家治理模式的灵活和韧性。

一方面，第二轮督察进一步体现出对运动式治理弊端的纠正。从历史制度主义视角看，政府行为总会呈现明显的路径依赖特征。^⑭不可否认，由于中央环保督察制度在一定意义上脱胎于此前的各类专项行动，且运动式治理在中国国家治理体系中具有深刻烙印和相对有效性，中央环保督察的高位启动、动员和实施等过程，往往带有一定的运动式色彩，实质上也因其压力倒逼给地方政府特别是作为“关键少数”的领导干部提供了强大的整改动力。与此同时，环保督察不断尝试通过机制创新来避免督察“内卷化”。例如，强调贯彻新发展理念，通过回头看等形式巩固督察绩效，要求减少督察过程中的繁文缛节，倡导直插现场、直面问题，严禁整改“一刀切”，规范督察程序等，其积极调适自身以适应不断变化外部环境的表现，体现了延续性和创新性的融合，展现了治理工具的自我更新本能。另一方面，督察机制包含了中央政府寻求长效治理的目标。它不仅要求快速应对突发或紧迫环境议题、严格依法依规处置点状的环境违法问题，也有意识地利用环保督察来促使地方政府完善和修正常规治理、检验地方政府履行提升环境质量这一关键主体责任的绩效，包括指出地方政府环境治理方面的短板弱项，督促地方政府建立举一反三机制、环境监管网格化机制等，从而使其对地方政府环境治理注意力的影响更趋长期化。由此，地方政府无法再依靠短平快、一阵风式的专项整治来满足督察提出的整改要求，所使用的政策工具也不再局限于运动式治理常见的间歇性、个案式的命令控制型工具，而是充分发挥主观能动性，深入挖掘自身问题与公众所需，综合考虑自身经济社会基础、技术水平和环境资源特点，寻求实现长效治理的智能型、激励型、公众参与型政策工具。可见，督察制度之所以获得中央政府青睐，不仅在于其通过独有的干预机制和效率优势突破了委托—代理关系下的执行难题，更在于其纠正了地方政府机械被动执行与主动提升治理效能之间的偏差，由此推进了中国国家治理现代化。

当然，在浙江一省实现的督察倒逼效果和治理创新实践，能否成为全国普遍情况还有待时间的检验。同时，作为压力型体制的产物，督察机制也并非万能之解，其内生的有效性限度值得关注。比如，自上而下高位高强度实行的督察制度难以避免地压缩地方政府的治理运作空间，广泛化的中央和省两级督察可能带来巨大治理成本，等等。诸如此类问题，还需要持续跟进和深入追踪，以此不断丰富和完善中国语境下的纵向治理理论。