从“社会身份本位”到“人类需要本位”：中国社会政策的范式演进
From Social Status-based to Human Needs-based Social Policy: the Changes of Chinese Social Policy Paradigm and the Construction of the “Social China”
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摘要: 当代中国社会政策的发展肇始于“国家主义”的劳动保险制度，具有明显的“社会身份本位”特征。改革开放以来，中国社会政策的范式经历了从“发展主义”到新世纪社会政策的转型和变革，“人类需要本位”的要素开始出现并逐渐成为社会政策范式演进的重要基础。在这一过程中，社会福利的供给内容和覆盖范围得到了不断扩展，但仍然存在着福利制度碎片化、福利受益群体之间待遇殊异、基本公共服务供给不足等现实问题。党的十八大以来，中国社会政策发展进入新时代，民生导向得到进一步强化，并且随着精准扶贫、健康中国等重大民生战略的推行，社会政策开始在反贫困、健康等领域实现重点突破，社会政策的覆盖群体和保障水平进一步扩展和提升。Abstract: The development of social policy in contemporary China originated from the labor insurance system, which has obvious characteristic of nationalism and social status basis. Since the reform and opening-up, the paradigm of China’s social policy has undergone the transformation from " developmentalism” to social policy in the new age, and the elements of " human needs” have begun to emerge and become an important basis for the evolution of social policy paradigm. In this process, the content and coverage of social welfare have been expanded continuously, but there are still some realistic problems such as fragmentation of welfare system, treatment distinct between welfare beneficiary groups and insufficient supply of basic public services. Since the 18th CPC National Congress, the development of Chinese social policy has entered a new era, the people’s livelihood orientation has been further strengthened, and with the implementation of major livelihood strategies such as " precision poverty alleviation” and " healthy China”, social policy has begun to achieve key breakthroughs in areas such as anti-poverty and health, and the coverage groups and protection levels of social policy have been further expanded and enhanced.
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Key words:
- social status-based /
- human needs-based /
- Chinese social policy /
- social China
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表 1 计划经济时代与企业职工和国家机关工作人员有关的社会政策
政策领域 企业职工 国家机关工作人员 养老保障 非缴费型的劳动保险 非缴费型的退休保障 社会救助 职工生活困难补助 职工生活困难补助 医疗卫生 劳保医疗 公费医疗 劳动就业 固定就业（铁饭碗） 固定就业（铁饭碗） 教育（针对子女） 国家资助的义务教育 国家资助的义务教育 住房 单位提供住房（福利分房） 单位提供住房（福利分房） 社会服务 职工食堂、托儿所、浴室、理发室等集体福利事业 职工食堂、托儿所、浴室、理发室等集体福利事业 资料来源：宋晓梧：《中国社会保障制度改革》，北京：清华大学出版社，2001年；吴忠民：《从平均到公正：中国社会政策的演进》，《社会学研究》2004年第1期。 
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表 2 计划经济时代的城乡二元社会政策体系
政策领域 城镇社会政策体系 农村社会政策体系 养老保障 非缴费型的劳动保险 − 社会救助 “三无”人员救济 农村集体经济基础上的五保户政策 医疗卫生 非缴费型的医疗（劳保医疗与公费医疗） 农村合作医疗 劳动就业 固定就业（铁饭碗） − 教育 国家资助的义务教育 农村集体资助的义务教育 住房 单位提供住房（福利分房） − 社会服务 职工食堂、托儿所、浴室、理发室等集体福利事业 − 资料来源：岳经纶：《社会政策与“社会中国”》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第5页。
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表 3 市场经济转型阶段的社会政策发展
年份 内容 1986年 “七五”计划：要通过多种渠道筹集社会保障基金，改革社会保障管理体制，坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主，继续发扬中国家庭、亲友和邻里间互助互济的优良传统。 劳动就业体制改革，失业保险制度建立（1986）； 1991年 “八五”计划：努力推进社会保障制度的改革。要以改革和建立社会 养老保险和待业保险制度为重点, 带动其他社会保险事业和社会福 利、社会救济与优抚等事业的发展 1993年 《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》：建立多层次的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚保障和社会互助、个人储蓄积累保障 1996年 “九五”计划：要“加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险体系、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度 1997年 十五大报告：建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度, 完善失业保障和社会救济制度, 提供最基本的社会保障 资料来源：岳经纶： 《社会政策学视野下的中国社会保障制度建设−从社会身份本位到人类需要本位》， 《公共行政评论》2008年第4期。
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表 4 21世纪初期的社会政策
政策领域 社会政策发展的内容 养老保障 扩大社会保险参与群体范围，加快社会保险的省级统筹 印发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》 社会救助 全面建成城镇低保制度，探索建立农村低保制度 加强孤儿保障工作，为全国孤儿发放基本生活费 加强和改进流浪未成年人救助工作 医疗卫生 推行城镇居民基本医疗保险制度 筹建新型农村合作医疗体系，全面推进新型农村合作医疗 将城镇灵活就业人员、农民工纳入基本医疗保险的范畴 推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险 颁布《工伤保险条例》，并推进农民工参加工伤保险 新医改：突出政府在医疗卫生领域的责任 劳动就业 支持三农，进行农村税费改革 取消农业税，推出农村“三项补贴” 教育 免除西部地区农村义务教育学杂费 全国城乡普遍实行免费义务教育 住房 提出建立住房保障体系，推进廉租房和经济适用房建设 社会照顾 对专业社会工作服务做出制度性安排
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表 5 新时代社会政策的发展
政策领域 社会政策发展的内容 养老保障 加快发展养老服务业，规范养老机构服务收费管理，开展以公建民营为重点的第二批公办养老机构改革试点工作，发行养老产业专项债券，推动养老服务人才和实施建设 推进“医养结合” 改革机关事业单位工作人员养老保险制度 完善城镇企业职工基本养老保险关系转移接续问题 开展老年人意外伤害保险工作 完善企业职工基本养老保险省级统筹制度 制定和实施老年人照顾服务项目 建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度 全面取消领取社保待遇资格集中认证 社会救助 发布《社会救助暂行条例》 发布《国家贫困地区儿童发展规划（2014－2020年）》 全面建立临时救助制度，开展“救急难”综合试点 推进“精准扶贫”工程 推进社会救助领域社会工作发展 建设灾害救助物资储备体系，支持引导社会力量参与救灾工作 开展家庭暴力受害人庇护救助工作 推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力 全国救助寻亲网正式上线 医疗卫生 整合城乡居民基本医疗保险制度 推动“三医联动”改革（医疗、医保、医药） 全面实施城乡居民大病保险 全面开展重特大疾病医疗救助工作 推进跨省异地就医结算系统建设 加强儿童医疗卫生服务改革与发展 推动残疾人医疗服务发展（辅助器具产业、福利机构、社区服务） 劳动就业 《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（坚持实施就业优先战略、支持新就业形态发展、促进以创业带动就业、抓好重点群体就业创业） 社会照顾 建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度 全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度 推进农民工服务工作和农村社区建设 颁布《慈善法》，发展公益慈善，向社会力量购买公共服务 设立未成年人（留守儿童）保护处，加强困境儿童保障工作 资料来源：中华人民共和国民政部。
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