学术月刊

当代中国正在进行一项探索，即在坚持和完善中国特色社会主义制度的前提之下，推进国家治理体系和治理能力现代化。从历史视角考察，这也是传统的郡县制国家为了适应现代世界所作的持续探索。就这一视角而言，我们不妨把此种探索简称为“郡县制国家现代化”。^②这一项探索的一个重要维度，是在公共事务治理上，改革传统的治理方式，提高公共事务治理能力，包括扩大中央政府治理职能，以适应现代社会要求。

在历史上，郡县制国家的主要职能是“管人”，即对疆域及其人民进行管理和统治。“管人”的方式，一是把疆域划分为若干地方行政区，建立地方政府，对人民分而治之；二是把人分成两类−官员与民众，前者原则上由中央政府集中管理，后者主要由地方政府负责管理，形成“中央治官，地方治民”的治理结构。^③此种管人的方式，构成中国国家治理的基本特征。至于如何“管事”，也就是公共事务治理，通常被置于从属地位，附属于“管人”之中，由中央政府发包给地方政府，所谓“行政发包制”。^④因此，自古迄今，中国公共事务（包括许多全国性公共事务）主要由地方政府负责管理，或者，由地方政府分级管理。^⑤这是郡县制国家处理公共事务的传统方式。

然而，这种传统的治理方式，在当代遇到了挑战。当代中国已进入工业化和城市化时代，公共事务的重要性日益上升，成为社会高度关注和经常投诉的一个重要领域，因而也进入中央政府和地方政府的重要议题。^⑥特别是在全国性公共事务上，因在地区层面存在着外部性，继续沿用地方属地管理的办法，其弊端日益严重。如对于具有全国意义的生态功能区的生态环境保护，如果继续采用地方政府负责制，将加剧生态系统的脆弱性，危及国家生态安全。因此，对传统的治理方式进行改革，势在必行。但是，以“管人”为主要职能的国家体制，如何适应现代社会的要求，提高“管事”的能力？这是“郡县制国家现代化”在理论上需要探讨的问题。

对于上述问题，如果仅考虑地方公共事务，我们看到，有一种机制−即“纵向约束机制”，发挥了重要作用。^⑦所谓“纵向约束机制”，蕴含在“中央治官，地方治民”的治理结构之中，是指在管理民众和处理民众事务上，通过把中央监督、地方管理以及民众反馈和投诉这三者结合起来，从而对地方政府构成约束，同时，也在中央政府、地方政府与民众之间形成一定程度的相互约束。^⑧此种纵向约束机制，可以直接用于处理地方公共事务。最近二十年，地方公共事务有显著改善，地方政府的公共服务能力有明显提高，其中一个重要原因，就是充分发挥了纵向约束机制的作用。首先，中央政府推行行政体制改革，下放行政审批权，并要求地方政府回应民众诉求，使得地方政府有压力、也有动力改善地方公共服务。其次，地方政府逐渐建立起统一的行政服务中心等公共服务平台，在地方政府内部分出“前台”与“后台”，前台（行政服务中心）向民众提供公共服务，后台（地方党政机关）监督前台。这就在地方政府内部，强化和完善了纵向约束机制的作用。再次，在中央政府推动之下，地方政府利用互联网和大数据技术，建立“12345投诉热线”和政务服务网等电子政务平台，扩大了民众参与渠道，提高了地方政府对民众的回应能力，也提高了上级机构对下级部门的监督能力。^⑨上述三个方面改革的结果，是在地方公共事务治理上，利用和完善了纵向约束机制，从而改善了地方公共服务。

然而，对于全国性公共事务，纵向约束机制可能难以有效地发挥作用。其原因是，纵向约束机制依赖于中央监督、地方分权和民众信息反馈的相互作用，这种机制对于激励和约束地方政府相对有效，但是，对于中央政府而言，因缺乏更高层的监督主体，其约束作用可能非常有限。因此，对于全国性公共事务治理，若由地方政府负责，虽然可以利用纵向约束机制，但是，因存在着地区外部性，这种机制的作用就受到严重削弱。反之，若由中央政府直接管理全国性公共事务，就需要加强中央集权，扩大中央政府的治理职能，这又将带来另一个问题，即在治理过程中难以建立有效的监督和约束机制。这是“郡县制国家现代化”所遇到的一大难题：在全国性公共事务上，既要加强中央统一管理，又要解决治理过程的监督问题，这两者如何在郡县制国家内部统一起来？

本文所要论述的是，即使在全国性公共事务上，郡县制国家仍然存在着改革潜力，能够利用和发挥纵向约束机制的作用，同时，又尽可能降低地区外部性的影响，从而能在很大程度上解决上述难题。这种观点的经验依据之一，是曹正汉、聂晶、张晓鸣的一项发现。他们看到，在当代中国，在许多全国性公共事务上，中央政府加强统一管理，扩大治理职能，通常不是通过单方面的中央集权−如建立中央垂直管理体制−来实现，而是与地方属地管理相结合，从而形成中央统一管理与地方属地管理相结合的治理模式。^⑩我们则进一步指出，此种治理模式，因有助于利用和发挥纵向约束机制的作用，从而在全国性公共事务治理上，既加强中央统一管理，尽可能控制地区外部性，又解决治理过程的监督问题。

在本文中，公共事务是指具有正的外部效应和规模经济效应的公益性事务。如基础科学研究、流行性传染病预防、社会保障、食品安全监管、生态环境保护、防灾救灾等等，均属公共事务。但是，许多自然资源开发项目，如水力发电工程，虽然也有一定程度的、正的外部效应，由于它们以获取开发收入为主要目标，不属于本文讨论的公共事务。“公共事务治理”则是指中央政府和地方政府（包括社会参与）为了办理或管理公共事务，所开展的规划、决策、实施、监督等一系列行动过程。

为了叙述方便，我们把公共事务治理简称“管事”。同时，为了与公共事务治理相区分，我们从狭义的角度理解“国家治理”，把国家治理的主要职能视为“管人”，即统治的职能。作如此区分之后，我们将看到，“管事”与“管人”作为国家承担的两项职能，两者并不完全兼容，有可能发生冲突。正是此种冲突，约束着中央政府扩大公共事务治理职能，并导致全国性公共事务治理朝着中央统一管理与地方属地管理相结合的方向演变。^⑫为了分析此种冲突，我们需要先分析中国公共事务治理的两个特点及其对公共事务治理的影响。

第一个特点是，由于中国人口众多，公共事务治理与国家治理通常难以分开。我们把这一个特点简称为“管事与管人难以分开”。

这一个特点对于全国性公共事务治理的影响，尤其明显。因中国大多数地区早已人烟稠密，许多全国性公共事务治理，都涉及同时管理和控制众多分散的地方民众，使得这两者无法完全分开。如江河流域保护和污染防治，需要同时管理和控制流域内居民和企业的活动，限制他们使用河流，控制他们排放污染。生态系统保护也具有同样的特点。在绝大多数生态保护区，都居住着众多原住民，他们在很大程度上依赖于开发当地自然资源获得生活来源，因此，开展生态保护就必须同时管理原住民的生产活动和生活行为。^⑬当一项公共事务与“管人”不能分开时，如何治理这一项公共事务，就可能陷入矛盾的境地。这就带来中国公共事务治理的第二个特点。

第二个特点是，对于全国性公共事务而言，如果管事与管人不能分开，那么，这一项公共事务如何治理，就存在着两种逻辑，一是“管事的逻辑”，二是“管人的逻辑”。中央政府无论采用何种逻辑，都包含着内在矛盾。

按“管事的逻辑”，是指以提高公共事务治理效率为目标，按照公共事务的外部性和规模经济的程度，划分全国性事务和地方事务，全国性公共事务由中央政府集中管理，地方公共事务由地方政府各自管理。^⑭因此，对于一项全国性公共事务来说，如果与“管人”不能分开，那么，按“管事的逻辑”，这一项公共事务应由中央政府直接管理，同时，与之不能分开的、对民众的管理和控制，包括社会管理、维稳、地方经济发展等，也须由中央政府承担。但是，这也意味着，中央政府需要直接办理民众事务，直接面对和处理民众投诉，这将打破国家治理上“中央治官，地方治民”的基本架构，削弱中央政府赖以实现社会稳定和政权稳定的基础。

按“管人的逻辑”，也就是按郡县制国家的“中央治官，地方治民”原则，与“治官”有关的事务应归属于中央政府，实行中央集权，与治民有关的事务应由地方政府负责，采用地方分权。^⑮这一项原则意味着，一项全国性公共事务，如果其治理过程与“管人”分不开，就应实行地方分权，由地方政府负责管理。当然，由于全国性公共事务具有超出本地区的外部效应，由地方政府承担管理责任，将在很大程度上损害公共事务治理效率和质量。

因此，在全国性公共事务上，如果管事与管人不能分开，那么，其治理方式无论是按管事的逻辑，还是按管人的逻辑，都存在着矛盾，原因是一种逻辑难以同时有效地处理管事与管人两种事务。此种矛盾即是我们所指的“管事与管人的冲突”。

对于此种冲突，传统的处理方式是“管事的逻辑”服从“管人的逻辑”。这意味着，如果一项全国性公共事务与“管人”不能分开，那么，就按“管人的逻辑”，主要交给地方政府负责管理，这是“行政发包制”的一种来源。按“管人的逻辑”，虽然降低了全国性公共事务的治理效率，但是，它利用地方政府协调管事与管人的冲突，降低了中央政府的行政负担和社会风险，故被中央政府所接受。然而，在当代，继续沿用“管事的逻辑”服从“管人的逻辑”，其弊端也日益严重。如具有全国意义的生态系统保护，如果继续由地方政府负责，将加剧生态系统的脆弱性，危及国家生态安全。因此，对传统的处理方式进行改革，扩大中央政府的治理职能，势在必行。

但是，如果采用相反的处理方式，即“管人的逻辑”服从“管事的逻辑”，因提高了中央政府的社会风险，削弱了中央政府赖以实现社会稳定和政权稳定的基础，也是中央政府难以接受的。所以，在全国性公共事务治理上，如果管事与管人不能分开，中央政府将不得不面对管事与管人的冲突，此种冲突制约着中央政府扩大公共事务的治理职能。

面对管事与管人的冲突，中央政府将如何应对，曹正汉、聂晶、张晓鸣曾提出一种观点，认为存在着一种折中策略，所谓“按治理环节分解的策略”。^⑯这种策略是指，对于一项全国性公共事务，如果其治理过程与“管人”难以分开，中央政府可以把这一项公共事务分解为若干治理环节，其中，与“管人”可分离开的治理环节，由中央政府直接负责，实行统一管理，以提高公共事务治理效率；与“管人”不能分离开的治理环节，由地方政府负责，采用属地管理，以利于中央政府控制社会风险。据此，曹正汉等推断，在全国性公共事务上，如果管事与管人不能分离开，其治理体制将朝着中央统一管理与地方属地管理相结合的方向演变。^⑰

但是，曹正汉等假定“按治理环节分解策略”是中央政府的最优策略，从而直接推断出上述结论。这就留下了一个疑问：如果中央政府在改革设计上，没有采用“按治理环节分解的策略”，上述推断是否成立？其次，即使上述推断是成立的，我们仍然需要进一步讨论，中央统一管理与地方属地管理，这两者是如何结合在一起的？由此形成的新的公共事务治理模式，与国家治理体制又如何重新结合在一起？

在本文以下部分，我们通过考察和比较三个跨省域设立的国家公园试点案例−东北虎豹国家公园、祁连山国家公园、大熊猫国家公园，进一步检验和修正上述观点。这三个案例说明，所谓“按治理环节分解的策略”，无需事先假定为中央政府的“最优策略”，它可能是在试点过程中，经由中央政府与地方政府的策略性互动过程，逐渐形成的。相应地，中央统一管理与地方属地管理相结合的模式，也并非一定是中央政府初始设计的产物，甚至有可能不符合中央政府的初始改革目标，它同样可能在中央政府与地方政府策略性互动过程中，逐渐建立起来的。

而且，这三个案例有助于我们进一步讨论中央统一管理与地方属地管理相结合的方式。我们看到，这两者的结合方式不是单一的，而是表现出多样性，它依赖于地方行政系统已有的、可利用的管理机构之特点。同时，新形成的“中央统一管理与地方属地管理相结合模式”，一方面嵌入于地方行政系统之中，依靠地方行政系统完成“管事”与“管人”的具体工作；另一方面，它又嵌入于中央对地方政府的监督和考核系统之中，强化和完善了中央对地方的监管。此种结合方式，使得在全国性公共事务治理上，中央政府能够充分利用国家治理业已存在的纵向约束机制，并且完善了这种机制。^⑱

中国现有的自然保护地，包括各级自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等类型，主要由地方政府负责管理，带来保护与发展的矛盾，也带来自然保护地碎片化，难以实行整体保护和统一保护。此外，在中央政府内部，对自然保护地的设立和监管，还存在着多头管理问题，导致职能重叠，权责不清，削弱了中央政府的监管能力。^⑲为了解决这些问题，2015至2020年间，中央政府在全国开展国家公园试点，设立了10个试点国家公园。^⑳到2020年底，试点工作已经结束，试点任务基本完成，为中国国家公园建设积累了重要经验。但是，试点目标之一，在部分跨省域的国家公园探索中央直接管理的办法，未能完全实现。

所谓“国家公园”，按中央政府《建立国家公园体制试点总体方案》的定义，是指“由国家（指中央政府）批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目标，实现自然资源保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”按这一定义，国家公园的设立和管理，属于全国性公共事务，应主要由中央政府负责。

关于国家公园应建立何种管理体制，中央政府提出的总体目标是：“建立统一事权、分级管理体制。”这一总体目标包括四个组成部分。第一，在中央政府内部，改变多头管理的局面，设立统一的管理部门，由一个部门统一行使国家公园及其他自然保护地管理职责。第二，每一个国家公园都建立统一的管理机构，统一行使国家公园内生态保护和自然资源管理等职责。第三，对于国家公园内国有自然资源管理，建立由中央政府和省级政府分级行使所有权的体制。其中，部分国家公园的国有自然资源，由中央政府直接行使所有权，其余国家公园的国有自然资源所有权，委托省级政府代理行使，条件成熟时，逐步过渡到中央政府直接行使。第四，国家公园所在地的地方政府，行使辖区（包括国家公园）经济发展、公共服务、社会管理、市场监管等职责。^㉑这说明，中央政府在提出上述试点目标时，预设了一个前提，即认为“管事”（生态保护与自然资源管理等）与“管人”（对当地居民的管理与服务等）可以分离开。

在10个试点国家公园中，有三个跨省域的国家公园−东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、祁连山国家公园，分别跨越了两个或三个省份。关于这三个国家公园的试点目标，有一个共同之处，那就是对于公园内国有自然资源，要求探索中央政府直接行使所有权的实现方式。^㉒为此，中央政府分别设立三个直属于国家林业和草原局的公园管理局，同时加挂“某某国家公园国有自然资源资产管理局”的牌子，负责统筹管理这三个国家公园及其国有自然资源。其中，东北虎豹国家公园管理局设在国家林业和草原局驻长春森林资源监督专员办事处（简称“长春专员办事处”），祁连山国家公园管理局设在“西安专员办事处”，大熊猫国家公园管理局设在“成都专员办事处”，均与各专员办事处合署办公。

此外，对于东北虎豹国家公园，在公园管理和生态保护上，中央政府还要求探索和建立中央垂直管理体制。2017年12月，国家林业局（联合吉林省人民政府和黑龙江省人民政府）发布《东北虎豹国家公园总体规划（2017—2025年）》（征求意见稿），该《总体规划》对公园管理体制的定位是，“虎豹公园将突破原有的国有林区林场和自然保护地等保护管理机制，通过平衡保护利用关系，深化管理体制和机制改革，形成跨区域、跨部门、垂直统一的生态保护管理模式”。^㉓这意味着，在东北虎豹国家公园试点上，关于公园管理和生态保护体制，中央政府的试点方案没有采用“按治理环节分解策略”，而是以中央垂直管理为目标。

对于大熊猫国家公园和祁连山国家公园，在公园管理和生态保护上，中央政府未要求建立垂直管理体制，只要求“强化省域间协调，建立中央事权的管理机构，实施统一管理”。因此，在这两个国家公园的《总体规划》中，对于管理体制的规划是，在中央政府统一设立的公园管理局之下，实行分省管理，由各省设立省管理局，负责本省片区的管理和保护工作。我们可以认为，在这两个国家公园，中央政府的试点方案接近于采用了“按治理环节分解策略”，这是与东北虎豹国家公园试点的不同之处。

然而，我们发现，虽然这三个国家公园的试点目标有所差别，但是，试点结果，实际建立起来的管理体制均为中央统一管理与地方属地管理相结合的混合体制。如东北虎豹国家公园，从形式上看，它确实按《东北虎豹国家公园总体规划》的描述，建立了一套从国家林业和草原局到基层保护管理站的中央垂直管理系统；然而实际上，它的管理系统深深地嵌入于吉林、黑龙江两省的森工行政管理系统和县（市）行政系统之中，依靠这两种地方性的行政管理系统才能运作。其他两个国家公园也与此相似，只是在中央统一管理与地方属地管理的结合方式上，受公园所在地已经存在的行政管理系统的影响，表现出差异性。

国家公园试点是中央高层推动的一项重大改革，从中央主管部门，到承担试点任务的各省、市、县政府，均把此项工作视为中央政治任务，给予高度重视。2018年3月，为了便于统筹推进这一项改革，中央政府决定撤销国家林业局，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局的牌子，统一行使中央政府对国家公园及其他自然保护地的管理职能。经过5年试点，三个跨省域的国家公园都已建立了统一的管理机构和较完善的管理系统，开始履行国家公园管理和生态保护职责，初步实现了整体保护和系统保护的目标。^㉔

东北虎豹国家公园坐落于吉林、黑龙江两省交界的老爷岭南部，总面积1.46万平方公里，其中，吉林省片区占71%，黑龙江片区占29%。^㉕

东北虎豹国家公园的一大特殊之处，是其主体部分由77个国有林场组成。这77个国有林场，按管理系统的不同，分为两类。第一类是吉林和黑龙江两省森工系统直属的国有林场，共65个。这65个省属国有林场分别隶属于吉林省长白山森工集团和黑龙江省龙江森工集团下属的7个森工林业局。^㉖各个森工林业局经营管理的林区，称国有重点林区，有一套相对独立于地方政府的行政管理系统，由森工林业局及下属国有林场负责自然资源管理、生态保护、行政执法、社会管理和经济发展等事务。第二类是地方政府所属的国有林场，也称地方国有林场，共12个。这12个地方国有林场分属于吉林省延边州汪清县和珲春市，以及黑龙江省牡丹江东宁市，由3个县（市）政府的林业局管理。^㉗认识到这一个特点，我们才可以理解实际的公园管理体制是把公园管理组织架构嵌入于两省森工集团的行政管理系统，同时，也嵌入于县（市）政府的行政系统之中，所形成的结果。

1. 依据《总体规划》建立的公园管理组织架构

《东北虎豹国家公园总体规划》规划了公园管理体制，即在国家林业局领导之下，建立“管理局—管理分局—保护管理站”三个层级的垂直管理系统。^㉘2017年8月19日，东北虎豹国家公园管理局在国家林业局驻长春专员办事处挂牌成立，同时加挂“东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局”的牌子，与长春专员办事处合署办公。同年9月12日和13日，公园管理局下设的10个管理分局先后挂牌，各管理分局下设的保护管理站也同时成立。这一套管理系统就是依据《公园总体规划》建立起来的，它构成东北虎豹国家公园现行的管理组织架构，在形式上实现了“垂直统一管理”的目标（见图1）。^㉙

图  1  东北虎豹国家公园管理组织架构

在图1中，国家林业和草原局（即原国家林业局）加挂“国家公园管理局”牌子，负责统筹、协调和推进全国国家公园试点，并直接领导三个跨省域试点的国家公园。在国家林业和草原局之下，分三个管理层级。第一个管理层级是“东北虎豹国家公园管理局（东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局）”，简称“公园管理局”。“公园管理局”统一行使国家公园内国土空间用途管制、自然资源管理、生态保护、特许经营管理等职责。第二个管理层级，是在公园管理局之下，分别按7个森工林业局和3个县（市）林业局的经营管辖区域，设立10个管理分局。其中，吉林省片区设6个管理分局，分别为珲春分局、天桥岭分局、汪清分局、大兴沟分局、珲春市分局、汪清县分局，黑龙江省片区设4个管理分局，分别为绥阳分局、穆棱分局、东京城分局、东宁市分局。各分局均加挂“东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局某某分局”的牌子。第三个管理层级，是在管理分局之下设立的保护管理站，共设立了约80余个保护管理站。保护管理站分两类：一类是按国有林场设立的保护管理站，原则上一个国有林场设立一个保护管理站；另一类是按乡镇设立的保护站，在国家公园范围内，大部分乡镇都设立了保护管理站。^㉚

2. 实际运作的公园管理体制

把上述管理组织架构转变为实际运作的管理系统，并非易事，这是东北虎豹国家公园试点所要解决的重大问题之一。因此，我们看到，2018年8月，东北虎豹国家公园管理局成立有一年时间，国家林业和草原局仍把“抓紧制订东北虎豹国家公园垂直管理方案”，列为该局2018年下半年的重点工作。^㉛可见这一问题的难度，远非设立一套管理架构那么简单。

关于东北虎豹国家公园的管理体制，中央定下一项原则：不作行政区划调整，不新增行政事业编制，依托公园范围内现有的行政管理机构，挂牌组建公园管理机构。显然，这一项原则有财政上的考虑，中央政府需要尽量控制财政支出，也有妥善处理管事与管人关系的考虑，需要利用各地区现有的行政管理机构，把管事与管人结合起来。这一项原则主要体现在各个管理分局的设置上。由于各个管理分局均依托吉林和黑龙江两省现有的行政管理机构，实际的管理体制就把两省相关的行政管理机构引入到公园管理之中，从而偏离了《总体规划》所描述的垂直管理模式，形成中央统一管理与地方属地管理相结合的体制（见表1）。

表1与图1相比，主要有两点差别。第一，图1所示的公园管理组织架构，吉林省和黑龙江省均不设立省级管理机构，由公园管理局直接管理各个分局。然而，实际上并非如此。如表1所示，吉林省和黑龙江省均指定了省内统筹和监督机构，负责统筹、协调国家公园在本省片区的保护和管理工作，实际上成为两省的省级统筹和监督机构。第二，在图1中，10个分局名义上隶属于公园管理局，但是，实际上挂牌在两省森工林业局或县（市）林业局，依靠这两类林业局完成各项公园管理和保护工作。这两类林业局并非是公园管理局的下属机构，而是两省森工集团或县（市）政府的下属机构。因此，东北虎豹国家公园的管理体制，是在国家林业和草原局及其设立的公园管理局统一领导与监督之下，分省进行管理，依靠两省森工林业局和县（市）林业局承担具体的管理和保护工作。我们将在下文看到，大熊猫国家公园和祁连山国家公园同样建立了类似的管理体制。

大熊猫国家公园位于四川、陕西、甘肃三省交界处，总面积约2.71万平方公里，其中，四川片区占74.3%，陕西片区和甘肃片区分别占16.2%和9.5%。^㉜

大熊猫国家公园的试点目标包括两个方面：第一，探索中央政府直接行使国有自然资源所有权的方式；第二，在公园管理和生态保护上，由中央政府设立统一的公园管理局，再采用分省管理的办法，建立“公园管理局—省管理局—管理分局—保护站”四级管理模式。^㉝试点结果，实际建立的管理体制与此种四级管理模式基本一致（见表2）。

对于表2所描述的管理体制，我们有必要作简要解释。

大熊猫国家公园管理局挂牌在国家林业和草原局驻成都专员办事处，这一点与东北虎豹国家公园类似，无需赘述。其特殊之处是，在公园管理局之下采用分省责任制，按省片区设立省管理局。各省管理局均挂牌在省林业和草原局（或省林业局），与省林业和草原局合署办公，局长由省林业和草原局局长兼任。其中，甘肃省管理局属于大熊猫国家公园甘肃片区和祁连山国家公园甘肃片区合设的一个管理局，故称“大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局”。在管理体制上，省管理局受国家林业和草原局、省政府双重领导，以省政府为主。

省管理局之下设置管理分局，有两种方式。一种方式是采用属地原则，按市（州）（或县（市））设置管理分局。此种管理分局是市（州）政府或县（市）政府所属的机构，与省管理局之间只有指导和监督关系，故称“属地分局”。另一种方式是采用直属原则，由省林业和草原局依托直属管理机构组建管理分局，此种管理分局直属于省管理局，故称“直属分局”。这两种设置方式，与一省片区原有的自然保护地类型有关。如果一省片区主要由地方政府管理的自然保护地所组成，那么，省管理局倾向于采用属地原则，通过地方政府整合多个自然保护地，建立属地分局。反之，如果一省片区主要由省林业和草原局管理的自然保护地或国有林区所组成，那么，省管理局就将主要采用直属原则，建立直属分局。

四川省管理局主要采用属地原则设置分局，其原因是四川片区由50个各类自然保护地组成，其中，49个归市（州）政府（或县级政府）管理，只有1个自然保护地−位于阿坝州的四川卧龙国家级自然保护区，为国家林业和草原局直属单位，由四川省林业和草原局代为管理。因此，在四川省管理局之下，按市（州）设立了7个属地分局，采用双重领导，以当地市（州）政府领导为主。至于四川卧龙国家级自然保护区，则在事实上成为大熊猫国家公园内一个相对独立的管理区域，由卧龙保护区管理局管理，直属于省管理局。卧龙管理局也成为一个事实上的直属分局。

陕西省管理局主要采用直属原则设置分局。陕西片区主要由陕西省林业局直接管理的三个国家级自然保护区和省属国有林区所组成。因此，陕西省管理局在陕西片区的主体部分，采用直属原则设立4个直属管理分局。其中，3个管理分局挂牌在省林业局下属的三个国家级自然保护区管理局，分别为佛坪管理分局、长青管理分局、太白山管理分局^㊱；另有1个管理分局设在省属国有林区，即宁太管理分局，挂牌在省森林资源管理局（隶属于省林业局）。^㊲在主体部分之外，还有一部分区域位于西安市周至县（简称“周至区域”），由陕西周至国家级自然保护区和陕西周至老县城自然保护区所组成。前者的主管单位是西安市自然资源和规划局，后者的主管单位是周至县林业局。陕西省管理局在“周至区域”采用属地原则，设立周至分局，挂牌在陕西周至国家级自然保护区管理局，归属西安市自然资源和规划局管理。

甘肃省管理局分别采用属地原则和直属原则，设置了两个管理分局，其原因与四川省和陕西省类似，不必赘述。

在管理分局之下，各省设置保护站的方式，与设置管理分局的原则是一致的。如果是属地分局，通常按乡镇设保护站，四川省还在保护站之上设立县管理总站，挂靠在各县林业和草原局。如果是直属分局，则按管理区域设保护站。

概括而言，大熊猫国家公园实际建立的管理体制，与东北虎豹国家公园相似，都属于中央统一管理与地方属地管理相结合的体制。不过，在大熊猫国家公园，由于各省设立管理分局的方式有所不同，带来各省片区的管理体制和运作方式也有所差别。

祁连山国家公园位于甘肃和青海交界处，总面积5.02万平方公里，其中，甘肃片区占68.5%，青海片区占31.5%。^㊳公园的实际管理体制与大熊猫国家公园相似，也是四级管理系统（见表3）。

在表3中，公园管理局和省管理局的设立方式与大熊猫国家公园相同，职责也一样。需要解释的是管理分局的设立和运作。

甘肃片区分布在酒泉、张掖、武威三市8个县（区、场），其主体部分由甘肃盐池湾国家级自然保护区（简称“盐池湾保护区”）、祁连山国家级自然保护区（简称“祁连山保护区”）、山丹马场等区域所组成。其中，盐池湾保护区和祁连山保护区隶属于甘肃省林业和草原局，山丹马场隶属于中央企业−中国农业发展集团有限公司。因此，在甘肃片区，甘肃省管理局就以两个保护区管理局为依托设立两个直属分局，分别为酒泉分局和张掖分局。酒泉分局挂牌在盐池湾保护区管理局，张掖分局挂牌在祁连山保护区管理局，山丹马场区域由张掖分局管理。在管理分局之下，分区域设立自然保护站。这些保护站通常是利用盐池湾保护区管理局和祁连山保护区管理局现有的自然保护站，加挂管理分局保护站的牌子，山丹马场则单独设立一个保护站。

与甘肃省相反，青海省采用属地原则设立管理分局。青海片区位于海北州门源县、祁连县，以及海西州天峻县、德令哈市境内，主体部分由三个自然保护地组成，分别为青海祁连山自然保护区、青海门源仙米国家级森林公园、青海祁连黑河源国家湿地公园。其中，青海祁连山自然保护区为省属自然保护地，主管单位是青海省林业和草原局，其余两个为县属保护地，归属门源县和祁连县林业部门管理。但是，青海祁连山自然保护区并非由省林业和草原局垂直管理，而是按县（市）划分管理区域，设置县级管理分局，由各县（市）（包括门源县、祁连县、天峻县、德令哈市）的林业部门负责管理。因此，祁连山国家公园青海片区就采用了属地原则设立了4个属地分局，分别为门源县分局、祁连县分局、天峻县分局、德令哈市分局，均挂牌在县（市）林业和草原局，实行双重领导，以县（市）政府领导为主。^㊴

比较上述三个国家公园的管理体制，我们可以得出两点结论。

第一，从试点结果来说，三个国家公园实际建立的管理体制，与中央政府的试点目标相比，均有所差异。特别是东北虎豹国家公园，按中央政府的要求，建立了垂直管理的组织架构，然而，实际运作的管理体制却是中央统一管理与地方属地管理相结合的混合体制。即便是大熊猫国家公园和祁连山国家公园，在公园管理和生态保护上，中央政府不要求建立中央垂直管理体制，但是，在国有自然资源管理上，要求探索中央政府直接行使所有权的方式。事实上，这一项要求未能完全实现。在这两个国家公园，对于国有自然资源管理，与生态保护一样，都在很大程度上依赖于地方政府机构。这说明，在这三个国家公园，实际建立的中央统一管理与地方属地管理相结合的体制，与中央政府的试点目标并不完全相符，而是在试点过程中为了解决实际遇到的问题，所形成的结果。

第二，关于中央统一管理与地方属地管理相结合的方式，三个国家公园不尽相同，但是，却有一个共同之处，那就是中央政府设立的公园管理局，均需通过各省及市、县政府的行政管理系统，才得以深入到国家公园的各个区域，实施管理和保护任务。也就是说，这三个国家公园的管理系统，除了中央政府设立的公园管理局之外，各省片区的管理体制均有所差别，而且，均嵌入于各省及地方政府的行政管理系统之中。同时，中央政府设立的公园管理局，也是挂牌在国家林业和草原局驻地方专员办事处，这说明，国家公园管理也被嵌入中央对地方政府的行政监督系统之中。

上述试点结果有其合理性。中央统一管理和地方属地管理相结合的体制，既加强了中央政府统一领导，又有利于发挥地方政府的作用，解决跨省域建立国家公园遇到的诸多复杂难题。然而，这也给我们在理论上提出了一个问题：中央政府为什么需要依靠地方政府的行政管理系统，扩大自身的管理职能？当然，其原因与财政约束有关。此外，我们认为还有一个更重要的原因，那就是在国家公园管理上，由于“管事”与“管人”难以分开，约束了中央政府直接管理的可行性。

上述三个国家公园建设，都涉及公园范围内及周边数量庞大的当地人口，还涉及相当数量的村庄集体土地。其中，一部分人口生活在国家公园范围内，他们主要依靠国家公园范围内的土地和自然资源获得生活来源（见表4）。

此外，另有一部分人口生活在国家公园周边区域。对于这部分周边人口，没有公开的统计数据，不过，我们可以判断，其数量超过国家公园范围内的人口数。这是因为，在国家公园选址和划界上，通常有意避开人口聚居区域，尽可能选择人口稀少的区域，因此，国家公园周边通常也是当地人口聚居区。这部分人口的生产经营和生活来源，也在一定程度上依靠国家公园的土地和资源。

这两部分人口的存在，而且规模庞大，是中央政府必须面对的社会条件。这意味着，国家公园建设和管理，需要面对复杂的“人地矛盾”：为了保护生态环境和野生动植物资源，必须管住公园内和周边的人口与企业，同时，也需要保障当地人口的长远生计，帮助他们发展经济。^㊵为此，三个国家公园《试点方案》和《总体规划》设想的解决办法是，建立中央与地方协同管理机制。所谓“协同管理机制”，就是把“管事”与“管人”分开，公园管理局负责“管事”，包括国家公园范围内生态保护、环境保护、国土空间用途管制、自然资源管理、特许经营管理等等；地方政府负责“管人”，即承担辖区内（包括国家公园）经济社会协调发展、公共服务、社会管理、市场监管等职责。^㊶

然而，“协同管理机制”遇到的主要问题，恰恰是“管事”与“管人”难以分开。对中央政府来说，首先是财政约束。若要把国家公园范围内及周边居民全部迁走，迁移到新的地区安置，需要巨额财政投入，还需要动员众多地方政府承担安置移民的责任。这是中央政府难以下决心的重大事情。其次，即使能把这些居民都迁走，如何保障移民的长远生计，如何帮助移民发展经济，也将成为中央政府和地方政府的长期负担。所以，三个国家公园只规划把公园核心保护区的原住民分批次、逐渐迁移到公园的一般控制区；对于一般控制区的居民，原则上不搬迁，只引导他们集中居住。至于国家公园周边的居民，更不可能考虑移民问题。因此，“协同管理机制”所设想的“管事”与“管人”分开，事实上不可能实现。《大熊猫国家公园总体规划》甚至坦率承认，国家公园建设面临的挑战之一，是“试点区内有大量的企事业单位、水电工矿企业和旅游经营机构，涉及乡镇人口最多，情况最为复杂。试点区多处于偏远山区，当地居民生活与森林动物息息相关，无法分割。”^㊷

由于管事与管人不能完全分开，“人地矛盾”就演变为“管事与管人的冲突”。这种冲突表现为，对于国家公园管理，无论是按管事的逻辑还是按管人的逻辑，都存在着内在矛盾。若按管事的逻辑，跨省域的国家公园属于全国性公共事务，应由中央政府直接管理，但是，与之不能分开的、对民众的管理工作，包括社会管理、维稳、地方经济发展等，也须由中央政府直接承担。这意味着，中央政府必须直接办理民众事务，直接面对和处理民众投诉，这将打破国家治理上“中央治官，地方治民”的基本架构，削弱中央政府赖以实现社会稳定和政权稳定的基础。反之，若按“管人的逻辑”，国家公园管理就应与“地方治民”结合在一起，由地方政府负责。当然，这将在很大程度上损害国家公园的生态保护功能。所以，无论是按管事的逻辑，还是按管人的逻辑，其后果都是中央政府难以接受的，都包含着管事与管人的冲突。

表4可以说明，此种管事与管人的冲突普遍存在于在三个国家公园。以东北虎豹国家公园来说，在公园范围内生活着9万余人，这些人口主要分两类：一类是乡镇、村庄和地方国有林场的居民，这类人由当地县（市）和乡镇政府管理；一类是森工系统国有林场职工和家属，这类人主要由森工林业局管理。这两类人均难以同国家公园分离开，他们的生活来源高度依赖于森林资源和林下种养产业。因此，东北虎豹国家公园建设和管理，遇到的突出问题就是生态保护与当地居民生产生活之间的矛盾。^㊸

上述矛盾因森工林业局和国有林场的特殊性，变得非常复杂。森工林业局及其下属国有林场是计划经济时代的产物，所谓“政企合一”组织，它们既是经营机构，又是国有重点林区的行政管理机构，承担了林区森林资源管理、生态保护、行政执法、社会管理、维稳和经济发展等多重职能。《黑龙江省国有重点林区条例》（2012年8月实施）明确规定：“国有重点林区是由省森工总局管理的经济社会区域”，“省森工总局负责国有重点林区的行政管理工作，行使省级林业行政管理权和市级人民政府的行政执法权”，“国有重点林区的林业局负责所管区域的行政管理工作，行使县级人民政府的行政执法权”。也就是说，各个森工林业局类似于林区政府机构，行使地方政府的部分职能。但是，这些林业局和国有林场编制管理混乱，超编严重，在编人员和退休人员数量庞大。2015年中央禁止采伐天然林之后，各个森工林业局主要依靠中央财政的“天然林保护工程”专项资金维持运转，普通职工生活困难。因此，如何建设东北虎豹国家公园，同时，又保障国有林场职工生活，维持林区社会稳定，是中央政府和吉林、黑龙江两省政府面临的重大敏感问题。由于这一个原因，东北虎豹国家公园试点还有负有一项任务，那就是为中央政府探索国有林区改革、推动森工企业转型这一重大敏感问题，提供可行方案。

因此，对于东北虎豹国家公园试点，地方政府的态度是矛盾的。一方面，地方政府借助国家公园试点，向中央政府要求更多的财政支持；另一方面，国家公园试点也影响到地方经济发展和地方社会稳定，引起地方政府不安。在2018年吉林延边州人大会议上，汪清县提交一个提案，指出东北虎豹国家公园在汪清县试点，占据汪清县国土面积的70.6%，县域经济发展空间受到严重挤压，林区职工群众生活受到影响。这份提案的目的是，请求中央和省政府加大对汪清的财政支持，确保县域经济发展，维护林区群众利益。^㊼

为了解决人地矛盾，东北虎豹国家公园管理局采取的办法是，与公园范围内各个森工林业局和县（市）政府合作，在森工林业局和县（市）林业局加挂“国家公园管理分局”的牌子，同时，增加中央财政投入，提高森工林业局和县（市）政府的积极性。这种办法是在加强国家公园统一管理和监督的前提下，由森工林业局和县（市）政府既管事也管人，应对管事与管人的冲突。因此，2018年9月，东北虎豹国家公园管理局副局长张陕宁在《林业建设》撰文，针对东北虎豹国家公园建设的人地矛盾问题，提出4项建议：“一是妥善处理公园内人口；二是地方政府参与总体规划编制；三是建立中央投入渠道；四是试点期不能‘一刀切’。”^㊾所谓“不能‘一刀切’”，可以理解为在公园管理体制上，应适应林区的实际情况，不能片面强调中央垂直管理。

东北虎豹国家公园管理局的做法，得到国家林业和草原局的支持。2018年7月26日，新任国家林业和草原局局长张建龙到东北虎豹国家公园调研，与两省地方领导人沟通试点中遇到的问题。在试点工作座谈会上，张建龙向吉林和黑龙江两省地方官员表示：坚持在保护中发展、在发展中保护的原则，充分调动地方政府参与国家公园建设的积极性和主动性，实现生态保护、经济发展、社会稳定有机统一。^㊿可以说，“实现生态保护、经济发展、社会稳定有机统一”，是国家林业和草原局与地方政府能够达成的最大共识，也是试点工作在地方层面真正推行下去的前提条件。同年9月13日，国家林业和草原局受理全国人大代表的一份建议−《关于支持建立国家公园的建议》，在回复这一份《建议》时，国家林业和草原局表示：“国家公园体制试点，不仅要解决保护地本身管理体制的问题，还应探索一条缓解人地关系矛盾、提升周边社区发展、推动公众环境教育的道路，使国家公园成为惠及多方利益相关者的共同体……因此，国家公园试点需要充分考虑到不同空间尺度、不同类型试点区的差异，增加国家公园体制的弹性和学习功能。”⁽⁵¹⁾

在另外两个国家公园试点上，国家林业和草原局也遇到了相似的人地矛盾，采用了相似的解决办法。因此，我们认为，“人地矛盾”，以及由此导致的管事与管人的冲突，是三个国家公园形成相似的“中央统一管理与地方属地管理相结合的体制”之原因。在这种体制中，与“管人”可分离开的治理环节，由中央政府直接负责，实行统一管理；与“管人”不能分离开的治理环节，由地方政府负责，采用属地管理。因此，这种体制在一定程度上兼顾了管事的逻辑和管人的逻辑，降低了管事与管人的冲突。

在上述三个国家公园，中央统一管理与地方属地管理相结合，有着共同特征，那就是中央统一管理的部分，原则上都是与“管人”可分离开的治理环节，地方属地管理的部分，则是与“管人”不能分离开的治理环节。中央统一管理的部分，主要包括以下治理环节：制订公园各项规划、管理标准、考核指标，并监督地方政府和地区管理机构执行；对公园内大型建设项目进行预审（一般建设项目预审通常由省管理局或管理分局负责），对特许经营项目进行审批；建设“天地空一体化”监测系统，监测公园内生态环境变化和人为活动等。这些管理环节与“管人”可分离开，故可以纳入中央统一管理的范围。属地管理的部分，主要是国家公园的现场管理工作，包括日常巡护和人员管理，还包括打击非法捕猎和盗伐林木，查处非法经营和非法生产，查处污染和破坏生态环境的行为，防范火灾等等，都在不同程度上涉及到对民众和企业活动的管理与控制。其结果是，国家公园管理既被嵌入地方行政管理系统，也被嵌入中央对地方的监督和考核系统。

1. 嵌入地方行政管理系统

三个国家公园的管理系统，嵌入地方行政管理系统的方式不尽相同，带来国家公园在地区层面的管理方式存在着明显差异。

前文已论述，东北虎豹国家公园的主体部分，位于吉林和黑龙江两省国有林区。因此，公园管理局首先依靠吉林和黑龙江两省的森工林业局，在国有重点林区建立管理分局和保护管理站。其次，地方国有林区，依靠县（市）政府的林业部门建立管理分局和保护管理站。所以，东北虎豹国家公园的管理系统，既嵌入于吉林和黑龙江两省的森工行政管理系统之中，同时，也嵌入于两省地方政府的林业行政管理系统之中，特别是嵌入于两省三个县（市）的林业行政管理系统之中（见表1）。

大熊猫国家公园按省片区设立省管理局，公园管理系统嵌入地方行政管理系统的方式，也因各省片区的特点之不同，有着明显差别。四川片区主要嵌入于市（州）和县政府的行政系统之中，依靠市（州）政府和县政府建立管理分局和管理总站。陕西片区主要嵌入于省林业局的行政管理系统之中，依靠省属自然保护区和省属森工林业局建立管理分局和保护站；此外，也利用市、县政府建立管理分局和保护站。甘肃片区与陕西片区相似，也是两种嵌入方式兼而有之。因此，大熊猫国家公园在统一的公园管理局之下，其管理系统嵌入地方行政系统的方式各省有所不同，带来各省片区的管理体制也有所差别。

祁连山国家公园也按省片区设立管理分局。其中，甘肃片区采用直属原则设立管理分局，其管理系统嵌入于省林业和草原局的行政管理系统之中；青海片区其管理系统嵌入于县（市）政府的行政管理系统之中。

2. 嵌入中央对地方的监管系统之中

国家公园管理嵌入地方行政管理系统，意味着它同时需要加强中央统一管理，强化对地方政府的监督，由此带来国家公园管理也嵌入于中央对地方的监管系统之中。我们分两个层面讨论此种嵌入方式。

（1）嵌入国家林业和草原局的监管系统

国家林业和草原局的主要职责，是对全国森林、草原、湿地资源和各类自然保护地的监督管理，其监督的主要对象是地方政府。为此，国家林业和草原局在全国跨地区设立15个森林资源监督专员办事处，具体履行对地方政府的监督职能。所以，把三个跨省域国家公园管理局设在驻地专员办事处，与专员办事处合署办公，就相当于把国家公园管理系统嵌入于国家林业和草原局对地方政府的监督系统之中，并完善和扩大了其原有的监督职能。

此外，国家林业和草原局为了提高监管能力，在三个国家公园建立“天地空一体化”监测系统。如东北虎豹国家公园“天地空一体化”监测系统，控制中心设在东北虎豹国家公园监测与研究中心（由国家林业和草原局与北京师范大学合建），目前已覆盖公园核心区域超过5000平方公里，建成42座基站，安装3000余台无线相机，实时监控公园内野生动物和人为活动。⁽⁵²⁾其他两个国家公园的“天地空一体化”监测系统，也在建设之中。同时，国家林业和草原局于2019年4月成立“国家公园监测评估研究中心”，挂牌在该局调查规划设计院，对全国国家公园开展自然资源监测和保护管理绩效评估，为国家林业和草原局发挥监督职能，提供技术支撑。

（2）嵌入中央对地方政府的监察与考核系统

国家林业和草原局对地方政府的监督，是以更高层的、更广泛的中央对地方政府的生态环境监察和考核为背景的。这种监察和考核主要有三种方式：一是中央环保督察，即中央政府对各省（市、自治区）的生态环境保护督察；二是中央政府对各省生态文明建设的评价与考核；三是中央部委对国家重点生态功能区县域生态环境质量监测与考核。

中央环保督察始于2016年。这一年，由环境保护部牵头，中纪委和中组部相关领导人参加，组成中央环保督察组，代表党中央和国务院，对各省（市、自治区）开展生态环境保护督察，并下沉到市（地区）及有关部门开展督察工作。同时，中央政府成立“国家环境保护督察办公室”（设在环境保护部），负责组织和实施中央环保督察工作。至2019年5月，中央环保督察组完成了对31个省（市、自治区）第一轮环保督察，随后，启动第二轮中央环保督察。此外，2017年11月，为了配合中央环保督察，国家环境保护部把下属的六个区域环保督查中心，更名为六个区域环保督察局，分别为华北、西北、东北、华东、华南、西南环保督察局，单位性质也由事业单位转为部派出行政机构，以强化其监督地方政府的职能。

2018年3月，新的国家生态环境部成立，“国家环境保护督察办公室”更名为“中央生态环境保护督察办公室”。2019年6月，中共中央、国务院发布《中央生态环境保护督察工作规定》（简称《规定》），成立更高一级的“中央生态环境保护督察领导小组”，负责组织、协调、推动中央环保督察工作，把中央生态环境保护督察办公室列为该“领导小组”的日常工作机构。《规定》明确，督察工作方式之一，是受理群众关于生态环境保护的信访举报，以及对问题线索进行调查取证。督察报告经党中央、国务院批准后，由中央环保督察组向督察对象反馈，指出督察发现的问题，提出整改要求。督察结果作为考核领导班子和领导干部的重要依据。《规定》还明确，环保督察实行中央和省（市、自治区）两级督察体制，各省（市、自治区）环保督察，作为中央环保督察的延伸，形成督察合力。至此，中央政府建立了完整的环保督察体制。从中央环保督察领导小组，到中央环保督察办公室和各个中央督察组，再到生态环境部常驻地方的六个区域督察局，构成完整的环保督察系统，给各级地方政府带来了强大的问责压力，迫使它们重视生态环境保护，平衡经济发展与环境保护的关系。

2015年9月中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，提出制订生态文明建设目标评价考核办法，建立评价考核制度和责任追究制度。次年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态文明建设目标评价考核办法》，开始对各省（市、自治区）党委和政府就生态环境保护工作进行评价与考核。

“评价”按年度进行，由国家统计局、国家发改委、生态环境部组织实施，每年8月底前完成，评价结果纳入生态文明建设目标考核。2016年度评价结果，由中央部委公开发布，按绿色发展指数和公众满意程度对31个省（市、自治区）进行评价和排名，北京和西藏分别排名第一，新疆和河北则分别垫底。在绿色发展指数之下，再按资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活等六大类指标，进行分项排名，列出各省（市、自治区）分项排名结果。此后，中央部委未再按年度公开发布评价结果。然而，中央部委对各省份的评价和排名，促使各省份依据同样的指标，对下属市、县进行年度评价和排名。如2020年1月20日，青海省发布《2018年青海省各市州生态文明建设年度评价结果公报》，公布了对8个市（州）的排名结果。浙江省既对下属11个市进行评价和排名，同时，还对全省89个县（市、区）统一进行评价和排名。“考核”每五年一次，由国家发展和改革委员会、生态环境部、中央组织部负责，于五年规划期结束后次年9月底前完成。考核报告经党中央、国务院审定后，向社会公布，考核结果作为各省（市、自治区）党政领导人综合考核评价和奖惩任免的重要依据。此项考核尚未公布考核结果。不过，《生态文明建设目标评价考核办法》规定，年度评价结果纳入五年一次的中央考核之中，所以，各省份在此项考核上的竞争不必等到五年规划期结束，每年一度的中央部委评价，就是此项考核竞争的前奏。

自2011年开始，中央政府对地方政府的监督和考核，还有一种特殊类型，即针对国家重点生态功能区各县（市、区、旗）的环境质量进行监测与考核，名为“国家重点生态功能区县域生态环境质量监测与考核”。此前，国务院发布《全国主体功能区规划》（2010年），把国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四类，国家重点生态功能区属于限制开发区的一部分。《规划》按水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等四种生态功能，列出了全国25个国家重点生态功能区及436个县域名单。此后，此项县域名单逐渐增加，到2018年，列入国家重点生态功能区县域环境质量考核名单的县（市、区、旗），共有818个。本文考察的三个跨省域国家公园，均位于国家重点生态功能区范围内，其中，东北虎豹国家公园位于“长白山森林生态功能区”，大熊猫国家公园位于“川滇森林及生物多样性生态功能区”和“秦巴生物多样性生态功能区”，祁连山国家公园位于“祁连山冰川与水源涵养生态功能区”。这三个国家公园所包括的县域，含长白山森工集团和龙江森工集团下属的林业局，绝大多数都被列入此项县域考核名单之中。

此项监测与考核，分监测与考核两个环节。在监测环节上，生态环境部和各省级环保部门在全国各地设置了环境质量监测点位，即“国控点位”和“省控点位”。这两级监测点位按空气质量监测、水环境质量监测、土壤环境质量监测等类型分别设置，覆盖了全国各个县域需要监测的区域、河流和土壤。各监测点的监测数据，按季度直报中国环境监测总站和各省级环保部门，其中，全国空气自动监测站与中国环境监测总站实现联网，监测数据直报中国环境监测总站。因此，利用这两级监测点位提供的数据，生态环境部和各省级环保部门能够对全国各县域生态环境质量进行全面监测。此外，环境监测还包括遥感卫星巡查、无人机抽查和人工现场核查等方式，对县域生态环境变化进行动态监测。首先，生态环境部通过卫星巡查形成的遥感影像，发现县域生态环境变化“斑块”；然后，对重点县域作无人机抽查，获取生态环境变化“斑块”的区域边界、面积、物理特征等信息；再派人现场核查，核实无人机抽查结果，确定“斑块”的生态环境变化原因，审查“斑块”涉及的建设项目是否合法合规。⁽⁶⁵⁾

在考核环节上，分县级自查、省级审核、国家考核三个阶段。县级自查，是指被列入国家重点生态功能区考核的县级政府，每年在规定时间内开展自查，编写自查报告，把自查报告、资料光盘和相关证明材料报送省级环保部门。省级审核，是指省级环保部门对县级自查报告和数据进行审核与现场核查，编写考核工作报告和资料光盘，报送生态环境部。国家考核，是指生态环境部对各县域生态环境质量监测和考核材料进行审核、评价，并组织开展无人机核查和现场抽查，编写考核报告和确定考核结果。⁽⁶⁶⁾

考核结果由生态环境部（原环境保护部）与财政部联合发布。如2017年，环境保护部与财政部联合发布《关于2017年国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核结果的通报》，当年被考核县域有724个，生态环境质量保持稳定的有402个，生态环境变好的有70个，变差的有81个。《通报》附件列出了因主要污染物排放强度上升，被扣减中央转移支付资金的县域名单，其中就包括祁连山国家公园范围内的甘肃省张掖市山丹县和武威市武都区。⁽⁶⁷⁾此项考核结果与中央对国家重点生态功能区财政转移支付金额挂钩。考核结果为优秀的县域，财政部在转移支付资金上给予奖励；考核结果明显“变差”的县域，将扣减转移支付资金。⁽⁶⁸⁾如2018年，中央对全国重点生态功能区县域转移支付总金额为721亿元；其中，9个县（市）因考核优秀（包括东北虎豹国家公园区域的黑龙江省东宁市），获得奖励，奖励总金额为2.03亿；21个县（市、区、旗）因考核结果“变差”（包括东北虎豹国家公园区域的黑龙江省穆棱市），被扣减转移支付资金，扣减总金额为4.14亿元，平均每个县份被扣减约2000万元。⁽⁶⁹⁾不难想象，对于被扣减转移支付资金的县份，其领导人和生态环境保护部门将承受很大压力，不仅仅是财政收入被扣减，还有来自省和中央的政治压力。

中央统一管理和地方属地管理相结合的体制，加强和改进了中央政府对地方政府的监督和考核，因此，它不仅降低了管事与管人的冲突，还有助于发挥纵向约束机制的作用。

在国家公园试点之前，对自然保护地的管理原本是由地方政府负责，实行属地管理，再通过中央政府部门对地方政府进行监督和指导，促使其履行生态保护责任。此种属地管理体制就包含着纵向约束机制。然而，属地管理体制未能有效地保护生态系统，说明纵向约束机制未能有效地发挥作用。原因之一是，在属地管理体制中，对自然保护地的监管，在中央政府内部缺乏统一的管理机构，削弱了中央政府的统筹能力和监督能力。原因之二是，在地方政府层面，一部分具有国家重要性的自然保护地被行政区划所分割，难以实现整体保护和统一保护，也不利于地方政府分清管理责任。原因之三是，中央对地方监督和考核，缺乏有效的技术手段和组织手段，难以有效监督地方政府履行生态保护责任。为了提高中央对地方生态保护工作的监督能力，既需要建立统一的管理机构，也需要完善中央监管的技术手段和组织手段。

中央政府成立国家林业和草原局，加挂国家公园管理局的牌子，在三个跨省域国家公园建立统一的公园管理局，解决了从中央到地方缺乏统一的管理机构问题。同时，把国家公园管理系统既嵌入于地方行政系统之中，又嵌入中央对地方监督和考核系统之中，则是既解决了“管事”与“管人”的冲突问题，也提高了中央政府对地方政府的监督能力。在每一个国家公园建立“天地空一体化”监测系统，又进一步提高了中央政府的监督能力。此外，建立覆盖全国各地区的环境质量监测点位、实行中央环保督察和生态文明评价考核，对国家重点生态功能区县域进行生态环境质量监测与考核，则完善了中央监管的技术手段和组织手段，有助于发挥纵向约束机制的作用，并且完善了此种机制。

在传统上，郡县制国家的主要职能是“管人”；但是，在当代，为了适应现代世界，也需要加强和完善“管事”的职能，包括扩大中央政府的公共事务治理职能，即所谓“郡县制国家现代化”。然而，郡县制国家现代化遇到的一大障碍，是“管事”与“管人”通常难以分开，带来管事与管人的冲突。此种冲突制约着中央政府扩大公共事务治理职能。

本文以曹正汉、聂晶、张晓鸣的研究为基础⁽⁷⁰⁾，进一步论证在全国性公共事务上，即使存在着管事与管人的冲突，郡县制国家也仍有相当大的改革空间，即通过建立中央统一管理与地方属地管理相结合的体制，既尽可能降低管理与管人的冲突，同时，又发挥纵向约束机制的作用，改善全国性公共事务治理。然而，本文也指出，此种中央统一管理与地方属地管理相结合的体制，通常不是中央政府事先设计出来的，甚至也可能不符合中央政府初始的改革目标，它可能是在改革过程中，因遇到了管事与管人的冲突问题，经由中央政府与地方政府的策略性互动过程，逐渐建立起来的。此外，本文还发现，中央统一管理与地方属地管理相结合的方式，具有以下特点：一方面，它嵌入于地方行政系统之中，依靠地方行政系统完成“现场管理”工作；另一方面，它又嵌入于中央对地方监督系统之中，强化和完善了中央对地方政府的统筹、监督和考核。这就使得郡县制国家既能保持原有的“中央治官，地方治民”的基本架构，同时，又能在很大程度上扩大和完善公共事务治理职能。因此，我们认为，郡县制国家蕴含着一种潜力，即在公共事务治理上，包括地方公共事务和全国性公共事务，可以引入和发挥“纵向约束机制”的作用，使得国家既保持“管人”的基本体制不变，又能在一定程度上改善公共事务治理，提高治理能力。这是当代中国推进“郡县制国家现代化”，能够取得显著进展的一个重要原因。

最后，我们有必要指出，郡县制国家利用纵向约束机制改善公共事务治理，有它的局限性。首先，这种机制并非能够无条件地发挥作用，其有效性受到某些条件的限制。对于那些有可能削弱社会控制的公共事务，如农村地区的村民自治事务和城市社区自治事务，因与中央政府和地方政府的政治控制存在冲突，纵向约束机制的有效性就大为减弱。⁽⁷¹⁾其次，在全国性公共事务上，采用中央统一管理和地方属地管理相结合的治理模式，尽管可以发挥纵向约束机制的作用，但是，它也导致中央监督系统越来越庞大，抑制地方政府的创新能力和经济发展能力，从而在另一个维度上削弱郡县制国家治理能力现代化的潜力。⁽⁷²⁾关于这两种局限性的讨论，因超出了本文范围，恕不展开论述。