学术月刊

习近平总书记强调，志愿者事业要同“两个一百年”奋斗目标、同建设社会主义现代化国家同行。⁽⁸⁴⁾健全志愿服务体系是我国社会治理创新的重要组成部分。社会结构转型、人口结构变化和治理体系变迁给志愿服务带来时代挑战，如何结合国家治理和社会建设，推动志愿服务供给等成为志愿服务的关键议题。^①

与国外志愿服务理论讨论志愿服务的自主性、自发性不同的是，我国的志愿服务承担着重大的治理角色，联结了国家治理、社会建设到居民自治等各方面，志愿服务被赋予了“联结”的更大使命。在已有的讨论中，有强调国家—社会关系的不同样态等^⑤，也有强调国家—社会的粘连^⑥，或者政治对社会的吸纳^⑦。学界对国家或社会两极的讨论较多，二者结合的方式主要是通过社会管理或治理创新来实现^⑨，通过社会公共性的培育来实现^⑪，或通过分类控制等方式来管理社会^⑫，或者从社会性与公共性的角度来理解社会治理^⑭。这些讨论基本上针对国家—社会“两极”进行对接，但国家—社会二者之间是一个极大的范畴，充满了各种不同的联结。国家与民众关系这一主线是国家治理的主要场域，多元力量共同塑造着制度安排。^⑮志愿服务是其中的重要组成部分，承担着重要角色，但已有的志愿服务研究尚未对不同机制进行深入讨论。已有研究指出志愿服务是一种非精英、大众型活动，志愿服务的持续性受到所处社会网络和自我认同等的影响，资金支持、联络难易、投入需求等是重要影响因素^⑯，但这种志愿服务类型只是其中一部分；另一方面，志愿服务本身的立法、政府支持等构成了另外一极^⑰。要么从微观的角度去探讨志愿服务的激励，导致志愿服务研究趋向较为碎片化；要么从宏观的角度去探讨治理的安排，导致研究抽离于实践之外。本文在已有研究的基础上，立足于多区域、多类型比较，讨论在党建引领、健全志愿服务体系下，不同类型的志愿服务案例呈现出怎样的实践逻辑；在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理格局下，志愿服务如何起到联结党委、政府、社会组织、公众的作用。

西方的志愿服务是以第三部门的理论为基础的，强调志愿服务的自发性与自主性，通过不同的组织形式，形成志愿服务的多主体发展。同时，志愿服务在不同国家形成一种治理安排，成为公共服务输送的渠道，二者结合在一起共同发展。与西方发达国家相对，我国的志愿服务形成了不同的实践逻辑，承担着更重要的联结的角色，推动了志愿服务的不同发展。

从全球视野来看，志愿服务研究的复兴是从20世纪80年代末开始，人们形成了私人的、非营利的志愿服务组织去完成公共服务的目标，填补政府失灵的场域，结社革命就是志愿服务的历史。^⑱志愿服务是政府、市场之外的社会自发服务供给的方式，相对自治独立，并逐步发展壮大成第三部门。

首先，志愿服务经历了从自发到社会自组织的过程，开始逐步走向专业化。志愿服务有比较悠长的历史，志愿服务发展有着不同的阶段，从英国工业革命时期开始自发出现友善访问员，到后续的睦邻运动，逐步进入制度化和规范化的阶段。到了19世纪，志愿服务更为专业化、成熟化。^⑲已有的志愿服务理论将志愿服务作为社会自主的独立范畴，以志愿结社为基础，强调非营利部门的独立性。志愿服务部门规模较大，非营利组织有着较强的专业化能力，提供多元化的专业服务。志愿文化在社会中形成较好的氛围，与不同的社会精神紧密融合，发展出互助式、参与式等不同的模式。在不同的国家中，志愿服务有着不同的发展路径和方向，如美国社会强调志愿服务的独立性、自主性，重视非营利组织的自主发展，为社区“增权”，志愿服务涉及到扶贫济困、教育就业扶助、社会福利、社会救济等不同领域^㉒，而英国则强调推行“政府与民间组织伙伴关系的计划”，在政策和财力保障上给与志愿组织大力支持，从而提升志愿组织的服务供给能力^㉖。

其次，志愿服务依循社群逻辑开展，强调地方自治的传统。志愿服务过程具有较强的异质性，受到各种不同因素的影响，从个人的人力资本、性别、家庭关系到国家制度安排等。^㉘不同形式的志愿服务为不同的价值所引领，不同个体对志愿服务有着不同的价值判断。^㉕不同的价值判断推动志愿者走到一起，形成不同的社群。志愿服务有相对应的伦理道德支撑，奥格尔维等学者对面向无家可归群体的志愿服务进行研究，志愿者的道德情感、志愿组织的制度规则等共同推动了社区志愿服务的持续发展。^㉚一方面，志愿者参与具有奉献爱心的伦理道德上的影响；另一方面，志愿组织和制度化是维系志愿服务的重要机制。^㉛相对于自我注册的志愿者来说，高强度的制度支持能够带来更高的志愿服务参与，保证志愿服务的质量。⁽⁷⁹⁾志愿行为强调更多的承诺和投入，交织着社区、组织、区域等不同的因素，与家庭和亲戚的帮助不同。^㉜不同的社区、区域以及人群的异质性等因素都会影响志愿参与，形成不同的志愿社群。⁽⁸⁰⁾

这些不同的实践与研究都蕴含一个前提：志愿服务部门相对于国家、市场的独立性，并同时拥有较大的力量。独立于体制之外的志愿服务部门发挥着弥补“政府失灵”的功能，但同时也有可能形成与政府部门相抗衡的负功能。志愿部门也会出现“志愿失灵”，导致服务出现失效的情况。这促使发达国家的政府开始思考如何改变原有的方式，达成新的合作关系。自20世纪70年代经济危机以来，英美国家推行一系列的新自由主义改革，志愿服务一方面被视为经济资源提供社会服务（福利国家削减开支），另一方面被视为社会资源修复社会关系等，欧洲不同国家政府将志愿者作为政策工具来看待，实施全国范围的志愿服务。⁽⁸¹⁾这种志愿服务政策形成了新的政府志愿服务部门，与原有的自组织形成了竞争，也导致对志愿服务作为一种自主实践本质的质疑。志愿服务本身即作为弥补政府失灵、市场失灵的机制而存在，学者们提倡以不同主体合作伙伴关系来供给服务。^㉝这种合作模式希望能够弥补原有国家和社会过于分离所导致的资金不足或者服务效率不足等问题，从而提升志愿服务效能。合作模式取得了一定的效果，但并没有改变原有的第三部门过于分离及政府、非营利组织等相互之间的信任问题。

中国志愿服务的发展与国外志愿服务有着不同的进路，不同的实践安排，志愿服务的发展从一开始就被赋予了治理的角色安排，也承担着联结治理多元主体的角色。首先，国内的志愿服务研究一开始即将志愿服务定位于国家治理体系的组成部分，法制化、制度化、组织化、专业化是国内志愿服务的特征。^㉞在这种情境下，志愿服务隶属于治理体系，而非一种纯粹的自主实践。健全志愿服务体系作为创新治理体系的安排，服务于解决治理上的问题。志愿服务服从于科层化的制度逻辑，作为政府与社会之间的桥梁，提供相对应的服务。我国的志愿服务事业发展带着浓厚的治理色彩，从一开始的青年志愿服务发展开始，即积极建立和完善社会志愿服务体系，以党政统筹、团青示范、社团管理、公民参与、社会支持、法律保障的系统等为基础。^㊲中国志愿服务的发展划分的三种不同的模式：“自下而上发起，自上而下推广”“自上而下发起并推广”“自下而上发起，自下而上扩展”^㊳−即逐步将志愿服务构建为治理体系的一部分来对待。在这样的治理安排下，志愿服务横跨不同的部门，也一定程度上缓解了治理体系条块分割、政府对居民需求回应不足等所带来的一系列问题，成为联结的润滑剂。

其次，志愿部门形成嵌入治理体系的专业化发展。志愿服务的专业化和社会化是克服原有志愿服务问题的两个方面。^㊴在我国特有的条块体系制度下，志愿服务也成为不同部门延伸服务的方式，形成基于“条”的专业化志愿服务，如公安干警、应急管理人员、计生部门、妇联、共青团等专业化的服务。^㊵企事业单位也依循自身的专业特长，在工作之外提供志愿服务，如供水局、国家电网、医院、学校等。^㊶这些服务基于我国已有的治理体系和服务系统，扩大拓展新的服务，也进一步提升原有的服务质量。志愿服务的专业化是我国志愿服务体系的要求^㊸，对于志愿服务需要通过专业化管理和专业化建设来推动其更好地提供服务，如通过平台建设和各类专业培训来推动志愿者素质的提升等。^㊹

最后，志愿服务以社区为阵地，对社区居民需求进行回应。社区志愿服务强调志愿服务的社会化逻辑，动员不同的社会主体参与。我国的志愿服务有着从青年群体到全民参与的发展过程^㊺，不同的志愿服务形成不同的队伍或群体，归属于不同的社区。社区逻辑强调志愿者的社会认同，强调志愿精神的培育等。^㊻已有研究强调志愿者的责任感与参与动机、角色认同、个人发展等要素。^㊼社会网络对志愿者持续参与也有着较大的作用。^㊽志愿者的社会认同及对服务对象的关系，都成为重要的志愿者的维系纽带。志愿者与服务对象的共同成长对于志愿者本人和社区发展也存在着极大意义。^㊾

不同国家都尝试将志愿服务作为一种政策工具，但在欧美等发达国家，志愿服务的专业化和组织化走过几百年的漫长历程，原有的第三部门较为强大和独立，对于志愿服务的吸纳产生了较多的争议和不适应，合作伙伴关系理论在一定程度上重构了政府和非营利组织等的关系。同时，地方自治的传统形成了志愿服务的社区逻辑，志愿参与氛围较为浓烈。

但这些研究与我国志愿服务的国情不尽相同，党建引领和政府负责是志愿服务的前提，从而产生了相对应的不同之处：其一，志愿服务是治理安排的延伸，某种意义上承担起政府和社会的桥梁，处理各类治理的问题和矛盾。相对于西方志愿服务理论所讨论的合作伙伴关系来说，我国的志愿服务更关键的是科层逻辑和科层化延伸的机制。其特征并非独立自主，某种意义上接近于主动联结的特征。国家与社会（民众）之间充满着各种不同的社会力量，志愿服务成为联结多元主体的重要纽带。其二，专业化发展依循于原有的治理体系和企事业单位等的安排，在原有体系基础上进一步推动。专业化发展的机制是在原有体系培育的基础上逐步发展壮大，其特征是逐步发展规范化，满足多元主体的不同要求。其三，志愿服务承担着培育社会认同的功能，成为全民参与的渠道。社会化普及是第三种发展机制，其特征是扩散与社会认同等。我国的志愿服务通过更加紧密的联结，形成了国家与社会之间的制度联结。制度联结指党和国家通过各种正式制度及非正式制度推动志愿服务开展，在这个过程中不同治理主体（政府部门、企事业单位、社会组织、公众等）通过不同的制度联结方式联结在一起，进一步推动志愿服务的开展和保证成效。三种典型的制度逻辑和发展机制、特征如表1所示：

制度变迁是由不同利益的个人和群体之间相互作用而推动和约束的，不同群体和个人行为受所处场域的制度逻辑所制约。⁽⁵¹⁾健全志愿服务体系是一种制度安排，在正式的制度安排之外，还包括各类非正式的推动志愿服务发展的制度逻辑。在制度逻辑安排下，党和国家—社会等的联结逐步形成和发展。从发展的不同阶段来看，中国志愿服务的总体制度安排具有以下特征：

其一，中国的志愿服务经历了从萌芽到规范化的发展过程。我国的志愿服务萌芽从1949年开始，从共青团组织的青年志愿垦荒队为发端，这是新中国成立后最早的有记录的公益活动。⁽⁵²⁾同时，志愿服务也是一种自发的行动，如雷锋同志的无私奉献。从1981年开始，联合国志愿人员组织与我国决定互派志愿者，志愿服务组织也逐步在全国范围内出现，从而形成规范。1987年，广州市开通全国第一条志愿者服务热线电话“中学生心声热线”，青年志愿服务在广州市团市委的指导下逐步开展，形成了遍布全市的“手拉手青少年辅导中心”，针对青少年存在的一些问题开展咨询和服务。志愿服务的开展针对“单位人”向“社会人”转型过程中出现的各种问题，“单位制”解体蕴含着政企分离、政社分离等路径，而志愿服务作为社会力量则衔接了原有的单位和社会的关系，不同群体所面临的问题需要依靠社会力量来解决。

在转型过程中，国家有意识地推动志愿服务和社区服务等，将其作为联结的制度化途径。在基层管理领域，居委会等的建设成为政府在单位之外的延伸，逐步成为准行政化的治理单元。⁽⁵³⁾志愿服务则在社会领域之中进一步发展，但志愿服务并非独立于国家之外的组织生成与发展，而是有意识地满足社会中不同的需求，并且在国家的组织下逐步法制化、专业化和组织化。1999年8月5日，广东省颁布《广东省青年志愿服务条例》，是志愿服务的第一部地方性法规。2011年，中华志愿者协会成立；2012年，中华志愿者基金成立；2013年，中国志愿服务联合会在民政部批准下成立，成为全国性的志愿服务枢纽型组织。国家同时出台了一系列的法律制度，推动志愿服务发展。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要“深入开展城乡社会志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。⁽⁸⁵⁾政府服务、市场服务相衔接成为志愿服务定位的重要依据，体现了“制度联结”的特征。

其二，中国的志愿服务经历了从单一到多元、广泛参与的过程。青年志愿者是我国志愿服务发展初期的主力，各类围绕青年志愿服务的志愿者协会也最先成立，譬如1994年成立的中国青年志愿者协会、1998年成立的团中央青年志愿者行动指导中心等。而从1990年代中后期开始，不同系统都成立了相关的志愿服务组织，如红十字志愿工作委员会、中国社会工作协会社区志愿者工作委员会、“自然之友”等。志愿服务从原先相对单一的组织转向多元化的活动，从青年志愿者逐步转向全民。⁽⁵⁴⁾但我国的志愿服务处于发展的初期，面临参与机制不健全、社会参与度不广、人才流动快、资金不足、法律欠缺等诸多问题⁽⁵⁵⁾，需要进一步的动员和参与。在不同的志愿服务组织之外，也有很大一部分自发形成的志愿服务，以各类志愿服务队或草根组织的形式开展工作。2008年之后，志愿服务开始进入广泛参与的全面发展阶段。

志愿服务在制度上逐步被建构成为一个宽泛的地带，从国家级的制度文件到地方性文件，都规定了“广泛”的空间，志愿服务成为“激发社会活力”“共建共治共享的基层治理新格局”的重要部分。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出要“鼓励党员带头参与志愿服务”⁽⁸⁶⁾；十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出要“广泛开展志愿服务活动，壮大文化志愿者队伍”⁽⁸⁷⁾。党的十八大以后，志愿服务往更广泛和纵深的方向发展，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“要激发社会组织活力、支持和发展志愿服务组织”⁽⁸⁸⁾，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其中指出：“健全志愿服务体系，广泛开展志愿服务关爱行动”⁽⁸⁹⁾。这些制度文件都以党员带领、广泛开展等为特征，推动党和群众之间的普遍联结。

其三，从条块体系到跨部门的整合。从志愿服务的开展来看，共青团是最早组织志愿服务的群团组织，而后不同的职能部门、群团组织都成立了与志愿服务相关的组织机构，对应不同部门的延伸。中国治理体系的条块分割特征在志愿服务中同样存在，不同职能部门或群团组织各自为政，开展多样化的志愿服务。这样的组织化体系虽然有助于志愿服务的百花齐放，但在志愿服务组织的职责体系方面却不能理清，导致服务重复、碎片化等问题。在基层治理新格局的构建中，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是近年来我国社会治理创新的基本目标和主要方向，党建引领蕴含着跨组织协调、为流动社会搭建治理网络、推动治理共同体成长三个维度的制度要素⁽⁵⁶⁾，这也体现在志愿服务的重新整合上。

2005年，民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、全国老龄委办公室、中国关心下一代工作委员会、中国社会工作协会联合发文《关于进一步做好新形势下社区志愿服务工作的意见》，提出“建成参与广泛、形式多样、活动经常、成效明显、机制健全、城乡互补，与政府服务、市场服务相衔接的社区志愿服务体系”。⁽⁹⁰⁾2008年，中央文明委《关于深入开展志愿服务活动的意见》要求成立由文明办有关部门和单位共同参加的全国志愿服务工作协调小组，深入开展各种形式的志愿服务活动，明确在中央文明委的领导下，成立由中央文明办牵头，相关部门共同参加的全国志愿服务活动协调小组。全国志愿服务工作协调小组的成立标志着志愿服务事业新的发展阶段，也开始从不同部门各自为政、各自发展走向整合。2017年，国务院颁布的《志愿服务条例》中规定，国家和地方精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制。2020年6月4日，全国志愿服务工作协调小组召开第一次会议，会议指出进一步健全志愿服务工作协调制度机制，加强党对志愿服务的领导，坚定走中国特色志愿服务之路。全国志愿服务工作协调小组在中央文明委领导下，由中央文明办牵头，成员单位包括中华全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国文联、中国科协、中国残联、教育部、民政部、财政部、生态环境部、交通运输部、商务部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、国家体育总局、国家国际发展合作署等部门和单位。协调小组的成立和运作着力于将不同部门的力量进行协调和整合，引导好社会力量的发展，为志愿服务事业发展搭建更好的平台。

作为党和国家—社会的一种制度联结机制，志愿服务并非单纯、单一的制度设计或执行的结果，而是不同区域、不同部门、不同主体在长期的实践中逐步形成的。党建引领是志愿服务开展的前提，志愿服务兼具国家、市场、社会等不同元素，成为制度联结的重要载体。在治理安排上，志愿服务是一种科层联结，从国家逐步延伸到社会；在服务效率上，志愿服务是一种专业联结，兼具国家、市场对社会需求的回应；在核心价值上，志愿服务是一种社区联结，是社区共同体进入社会治理共同体的途径。

志愿服务首先作为一种治理安排，成为社会中具有共识的服务形式。不同的政府部门基于自身的公共服务供给要求，推动志愿服务的发展。在这一方面，志愿服务组织某种意义上是官办社会组织或者有体制背景的社会组织，其发挥的职能也自然而然是对原有行政职能的延伸。但不同的是，由某一个政府部门延伸出的志愿服务却有一定的整合功能，通过跨部门的方式吸纳其他部门力量的参与。

有学者认为中国的志愿服务存在行政化严重的问题，这导致居民不愿意参与志愿服务及志愿服务组织难以自主发展。⁽⁵⁷⁾这种逻辑恰恰是将志愿服务预设为自治、自主的服务形式来看待。科层联结本身的重要性在于，志愿服务有一定的国家属性，能够更有效联结党和国家—社会两端，而非将其分离。我国志愿服务开展过程中，不同类别的志愿服务分别承担了该联结的功能：其一，从国家层面推动的志愿服务计划，如团中央及相关部委联合组织了“大学生志愿服务西部计划”“三支一扶”计划等。2003年6月，国务院常务会议决定，由共青团中央、教育部、财政部、人事部（现人力资源和社会保障部）启动实施“大学生志愿服务西部计划”（简称“西部计划”）。青年志愿者成为扎根基层、服务社会的中坚力量。其二，不同政府部门、群体组织培育的社会组织，开展与原先职能匹配的志愿服务，作为原先职能的补充和延伸。笔者在2021年7—8月调研了团属社会组织、城管义工组织等。团属社会组织主要着力于发展各类青年志愿服务，配合共青团的职能目标。项目团队调研了宁波市城市管理义务工作者协会，主要通过城市管理不同职能部门职工参与志愿服务来缓解其中的各种矛盾，志愿服务成为职能部门公共服务与居民之间的重要润滑剂。同时，城市管理涉及城市管理局、建设局、工商管理局、交通局、绿管局等不同的职能部门，通过城管义工也在一定程度上将不同的职能部门联结在一起，缓解了原先条块存在的分割问题，共同缔造文明城市。其三，党员双报到等制度的实施推动不同部门的职工到社区中提供志愿服务，志愿服务成为党员发挥先锋模范作用的空间，也成为党员联结群众的方式。“双报到”起源于上海，指驻区单位党组织到社区报到、在职党员到居住地的居民区党组织报到，作为解决单位党员和社区党员分割管理的制度，推进党建工作落实到社区中、弥补社区人力不足的现象。⁽⁵⁹⁾“双报到”制度在后续为北京、湖州等地陆续采用，成为党员参与志愿服务、社区治理的重要制度化渠道。通过调研发现，作为科层联结的志愿服务具有以下几个特征：

1. 不同职能部门和群团组织开展服务的主动性特征。20世纪90年代后期以来，我国政府部门通过服务型政府的构建来迎接社会治理主体的多元化发展，政府部门通过服务而不是控制和管理来履行社会治理的行动方式，与其他社会治理主体进行合作。⁽⁶⁰⁾除了基本公共服务的均等化供给之外，职能部门和群团组织通过职能转移，为人民群众提供更主动的、回应性的服务，包括建立建设社区服务中心，通过政府购买服务的方式来拓展社会服务等。⁽⁶²⁾在以往的公共服务中，存在着政府行政职能不到位的情况⁽⁶³⁾，通过志愿服务的开展，在满足公众需求的功能之外，倒逼政府部门和群团组织进行服务型政府或服务型组织的推进。

2. 志愿服务具有较强的部门化特征。政府部门和群团组织往往聚焦于各自的基本公共服务领域，相对应成立的志愿服务组织也较接近官办社会组织，成为政府公共服务的“管家”角色，譬如团属志愿组织关注青年服务、妇联社会组织关注妇女儿童、城管义工关注城管问题等。这与我国原先的条块体系有直接联系，但志愿服务并非简单的条块体系的延伸，而能够在主要部门的负责下，承担打通条块的功能。

3. 志愿服务的开展在某种意义上具有激励性和强制性。行政化联结承担着“为人民服务”“群众路线”等重要的角色，对于党政机关、事业单位等体制内的公务员和职工来说，存在着一定程度上的规定性，在志愿者注册、志愿服务开展方面党政机关干部、事业单位干部等要起带头作用。国家层面推动的大型志愿服务项目，如“西部计划”“乡村振兴”等，体现了较强的国家意志，对于青年学生等群体来说有较强的激励性，如获得基层工作经验、锻炼能力、在后续公务员招考上有政策倾斜等。

志愿服务专业化是志愿服务发展的要求，强调对于社会不同群体、不同区域的专业性回应。在新时代，志愿服务需要回应社会治理的精细化需求，共建共治共享的社会治理格局需要志愿服务先行先试，社会化、多样化是志愿服务发展的双维机制。⁽⁶⁴⁾在越发多样化、去中心化的社会，需要有更为专业的力量在党建引领下将不同主体联结起来。

已有的文献将志愿服务的专业化定位为基于社会基础的专业化，以各类社会组织的专业化发展为前提。但在我国的志愿服务中，社会化、专业化有一定的延伸性，如通过不同政府部门、事业单位进行培育而逐步发展，而非简单的社会领域的专业化。专业化至少有两方面的属性：其一，志愿服务组织形式和服务开展的专业化，通过培训、规范化促使志愿服务组织成为一个专业化的、现代化的组织，提供高效的志愿服务。“社会工作+志愿者+慈善”是该类专业化的一个例子。社会工作在专业的价值伦理和实务技巧支持下，能够精准识别志愿者能力，推动业余志愿服务转向专业服务。⁽⁶⁵⁾在调研过程中，笔者发现不同的“社工+志愿者”方式，在广州、深圳等地，社会工作者通过组织志愿者开展各类服务，以满足原有服务设计的不同内容；而在浙江宁波、湖州，志愿服务组织则通过社会工作专业协助，提高志愿服务质量。专业化路径的不同也促成了联结方式的不同，但总体方向是一致的，即向共建共治共享迈进。

其二，志愿服务类型的专业化，通过对不同志愿服务组织、志愿者进行专业分类，形成专业的志愿组织及志愿者，从事相关的志愿服务。专业联结的制度逻辑要求的是服务的效率与针对性，反映了一种市场化的绩效要求。2021年7月，笔者在宁波慈溪钱海军志愿服务中心进行调研，该中心是志愿服务专业化的一种类型，基于原有企事业单位以及自身的专业技术，对社区居民进行志愿服务。钱海军是慈溪市供电公司的普通员工，1992年参加工作，从1999年开始为社区居民免费提供电力维修服务，后续依托国家电网成立了钱海军志愿服务中心，完成了“千户万灯”贫困户室内照明线路改造等具有较强专业性的项目。现阶段也逐步开展其他专业服务，向社会工作机构转型。在访谈中，钱海军提及：

　　（从个人志愿者到成立机构）变化，从理论来讲服务的人更多了，宣传力度更广了。我们作为一个双重人物，（拥有）双重身份的人。一个工人不离本职工位去做好一个技能，再去做好延伸。老百姓需要什么，我们就可以做什么，发挥自己的专业。比方你是一个中医，你是医生，你不要到那里去扫地，真的不要去扫。你还是花一天时间到社区坐个诊，让他们挂个号（在）上面给他们服务，心里马上就不一样。你看他是一个白大褂，给他挂个号，老百姓心里多少会感激的。我想做专业的事情。（2021-7-29 慈溪钱海军志愿服务中心访谈）

这种身份更好地联系了不同的部门，如作为国有企业的电网公司、拥有专业技能的员工、社区居民等。这种专业性的志愿服务开展某种意义上共享了国家、市场、社会的不同元素，从而能够更好地进行联结。在该案例中，志愿服务的开展实现了社区居民的“零投诉”，志愿服务组织也成为社会的“爱心桥梁”。

通过调研，笔者发现作为专业联结的志愿服务具有以下几个特征：

1. 主体的专业化与多元化。专业联结注重引入多元的专业主体提供志愿服务，市场化的不同主体加入到志愿服务中来，提高了志愿服务的效率。在现阶段志愿服务组织中，社会组织将不同类型的志愿者进行分类，区分技能型/专业型志愿者与一般志愿者，以匹配不同的志愿服务。某些志愿服务组织也只专门提供专业的志愿服务，如环保型志愿组织、大型赛事中的应急管理志愿者、防溺水志愿者等。

2. 志愿服务开展的规范性。专业化强调志愿服务的专业性，强调按照专业规范来提供服务，以保证服务的绩效。前述钱海军志愿服务中心将主要业务框定在与电力相关的志愿服务上，也较能引起社会的关注，发挥专业的效能。在后续发展中，组织将志愿服务拓展到相关业务上，也较为注重专业的延展性。

3. 志愿服务开展的回应性。应专业的要求，志愿服务对于特定服务对象进行回应，有较强的需求回应特征。社会工作专业以能力—需求相匹配的方式，提升志愿服务的专业水平，满足服务对象需求。⁽⁶⁶⁾专业化强调特定的服务主体与服务对象，志愿者需要受过专业训练，或者本身具备专业的技能。不同的志愿服务平台则将这些专业特质与服务需求紧密结合在一起，提升服务的回应性与匹配性。

志愿服务强调奉献爱心，志愿精神是一个社会宝贵的精神财富。社区联结机制强调的是共同的价值观与认同的形成，以及其对不同个体的凝聚力。志愿服务一方面是新时代文明实践中新思想的传播阵地，另一方面也是个体对社区归属感的形成场域。社区联结的制度逻辑要求培育社区的归属感，营造人人向善的志愿氛围，反映一种社会的情感要求。已有志愿服务研究指出，志愿服务的常态化是“个体—环境”交互中对于一致性不断塑造的过程，情境关联机制、成员嵌入机制、圈子连带机制和能力适应机制是志愿服务常态化的四种机制⁽⁶⁷⁾，这四种机制则强调了社区联结的重要性，社区成为志愿者归属的共同体，成为志愿服务持续性的基础。

社区联结机制除了强调群体的自发联系与公众参与，也强调制度保障的重要性。我国的志愿服务体系已经形成相对完善的架构，新时代文明实践已经形成县、乡镇、村三级单元，以此为平台以志愿服务为开展形式推进新时代文明实践。与社区联结相联系的志愿服务要求是人人参与的社会化普及，同时与社区服务结合在一起，塑造社会整体的氛围。笔者调研过的宁波市奉化区锋之社爱心服务协会（简称锋之社）执行的“青鸟探巢·农村失独老人幸福晚年”项目充分体现了社区联结的逻辑。锋之社成立于2012年3月，以奉化当地医疗志愿者为主要力量，从事医疗健康服务和健康理念推广。从2017年起，该机构执行“青鸟探巢”项目，以奉化区失独老人为服务对象，以“一户一档一方案”为原则，以三类专业志愿服务组成员为主要力量，建立起“项目小组长+医疗志愿者+社会志愿者+好邻居”组合式结对一户家庭的“4+1”帮扶模式。⁽⁸²⁾该项目的负责人在访谈中指出：

　　“4+1”就是四位志愿者结对用户家庭盯住了，每月入户等于子女回家的形式。结合新时代文明实践的活动，就医陪诊、住院陪聊、康复陪护，生日陪聊、假日陪聊，还有每月一次回家是必须的。（同时）培养他们的兴趣爱好，根据他们的兴趣爱好组建一个兴趣小组，我们的兴趣小组组长就是我们的失独老人。……志愿服务就在你身边，在属地村庄开始做。他们年纪有些60多岁的，开始洗衣服。年纪大的不会洗衣服，80多岁以上，由失独家庭给本村的孤寡老人洗衣服打扫卫生，这样的话在整个村庄的风气一下就好起来了。 （2021-7-31 奉化锋之社 负责人访谈）

这类项目强调社区化的联结，认为“失独”老人最大的问题在于与社会网络的断裂、子女情感的缺失，而通过近乎亲人的关心和照顾重建他们的社会关系，营造社会的关爱氛围。全国各地的社区志愿服务也关注社会化普及的重要性，如广州、深圳等地建设志愿之城，从身边做起。在广州的田野调查中，笔者发现各个区域都存在志愿服务驿站，这些驿站是从原先亚运会的“西关小屋”志愿驿站发展过来，给居民提供常态化的便民服务；另外，在每个社区中，都有志愿服务队，尤其是以青年学生参与的志愿服务队，在社区提供一般化的服务。笔者发现作为社区联结的志愿服务具有以下几个特征：

1. 志愿服务主体的广泛性和扩散性。志愿服务强调将每个人联系在一起，每个人都能够做志愿者，并且从身边开始做起。志愿服务常态化之后，居民通过各种志愿服务信息平台参与志愿服务，能够获得较强的参与感，实现自身的责任感。对于青少年学生来说，这也是较好的教育方式。通过参与志愿服务，居民不再是孤立的个体，而能够逐步关注到社区的变化，跟社会保持较好的联系。

2. 志愿服务内容的一般化和普遍化。志愿服务内容广泛，覆盖到社会中不同群体，范围较大。如广州市公益时间银行系统显示，截至2021年9月2日，在公益“时间银行”上登记开展的社区志愿服务活动个数达到21567个，志愿者有361681人次，服务16781160人次，参与的志愿者人数达到179242人，服务人数13350568人。社区志愿服务类型包括助老、助残、文明类、垃圾分类、妇女儿童、退役军人、文化类、疫情防控、青少年活动、低保低收活动、治安防范、普法宣传、党员服务、来穗人员、社区活动等等。这些活动类型基本涵括了社会的各个方面。

3. 志愿服务开展注重社区情感回应。志愿者在从事志愿服务的过程中，也不断与社区环境进行互动，产生“人在情境中”的状态。在这个过程中，持续的情感支持和回应成为维系志愿者的重要方面。各个省市区通过一些精神激励的方式，对志愿者进行嘉奖，成为情感回应的重要工具。在志愿服务方面，利益激励退居其次，志愿者更注重的是精神的鼓励。

通过对已有不同类型志愿服务的归纳提炼，志愿服务呈现出“制度联结”的三种典型机制，三种机制都指向了共建共治共享，是党和国家—社会联结的重要纽带。本文对案例分析提炼出的主要是理想类型的抽象，能够更好把握不同机制发挥作用的方向，而在实践的志愿服务中，往往是混合类型的发展。尤其要强调的是，不同机制的整合是促成联结的重要路径。作为制度联结的载体，志愿服务必然与西方第三部门强调的独立、自治等特征截然不同，而是兼顾不同主体的元素，成为跨边界的中间行动。为了更好发挥这个功能，志愿服务的实施需要具备以下基础：

第一， 党建引领是“联结”的前提。党建引领是我国社会治理的本质特征，是治理效能的保证。已有研究指出，党建引领机制需要寻求政治引领的共识⁽⁶⁸⁾，志愿服务则是中国社会治理的重要“公约数”。西方志愿服务之所以失灵，在于慈善力量的有限性，也在于社会整体的信任不足，公益慈善服务较容易陷入业余主义。⁽⁶⁹⁾同时，解决公共服务不足的伙伴关系建设也存在较多问题，不适用我国社会治理情境。⁽⁷⁰⁾党建引领下的志愿服务则充分与西方发达国家的志愿服务相互区分，能够给予志愿服务更为持续的价值嵌入和动力资源。做好社区服务和管理，关键在于党建引领能否充分发挥作用。⁽⁷¹⁾其一，党的群众路线是中国共产党的制胜法宝，是我国人民主权的中国化表达⁽⁷²⁾，党与群众的关系为志愿服务提供了天然的基础，这与以往强调的政社分离不同；其二，我国的社会组织力量还在培育之中，需要有强有力的培育方，通过价值嵌入、政治引领、思想引领等方面促使其健康、有序成长，使其成为社会主义文明的实践者。

第二， 跨部门的“联结”是机制。跨部门合作是政府管理技术的重要方面，也是公共服务绩效保证的基础。⁽⁷³⁾在以往条块分割的治理体系下，跨部门合作成为一个大难题。新时代社区党建的逻辑包含政治逻辑和行政逻辑，能够破解原本条块分割的体制弊病，提升社区服务和回应能力。⁽⁷⁴⁾与西方发达国家跨部门协作不同的是，中国社会服务领域的跨部门协同共治的前提是政府主导、社会组织培育、职责边界划清、合作关系的营造，基层政府通过不同的策略逐步建构该前提，从而形成与西方社会服务体系构建不同的思路和策略。⁽⁷⁵⁾志愿服务中的跨部门合作与政府的跨部门合作不尽相同，包括了不同的内容：其一，这是不同部门协作生产的内容，以志愿服务作为载体，达成不同部门的合作，如前述提及的城管义工通过志愿服务将相关职能部门整合起来，铸造出协同共治的空间。通过社会“共识”领域的合作，推动政府部门条块分割的整合，是志愿服务制度联结功能体现的一个方面。其二，这也是政府部门、企事业单位与社会组织等社会力量联结的重要纽带。群团组织、不同政府职能部门、企事业单位组织不同领域的志愿服务，同时培育不同类型的社会组织，以回应不同的公众需求。通过服务来联结，往往能够达成更好的效果。新时代文明实践中心的建设和发展构建了一个联结的平台，成为不同主体合作的基础。在笔者调研的案例中，湖州的“平安大姐”通过志愿服务介入劳工矛盾的调解、宁波城管义工通过城市管理服务提升城管的知晓度和满意度等都充分体现了志愿服务作为联结平台的特性。其三，志愿服务也是社会不同领域的联结纽带，是激发社会活力的重要内容。在笔者全国调研的不同案例中，各个区域的志愿服务队、自发形成的志愿组织较为活跃，志愿服务是他们参与社区生活的重要途径。

第三， 制度作为“联结”的重要保障。社会治理的核心内容是处理活力与秩序之间的矛盾⁽⁷⁶⁾，志愿服务则是社会活力的体现，但也需要通过制度的保障才能有序发展。研究表明，单纯靠爱心和奉献难以维系，制度基础也是较为关键的。⁽⁸³⁾我国志愿服务的持续立法为志愿服务开展提供了制度性的保障。党的十九大提出要“推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”。通过制度来保障志愿服务的开展，使人们奉献爱心、服务社会有着更好的基础。志愿服务体现中华文化基因，同时适应我国国家制度和治理体系，是“社会主义国家的志愿服务，是党领导下的群众性道德实践活动，以奉献、友爱、互助、进步为精神内核，以促进人的自由全面发展为根本依归，反映了社会主义社会的新型人际关系”⁽⁷⁷⁾。2014年，中央文明委印发《关于推进志愿服务制度化的意见》，强调志愿服务是创新社会治理的有效途径，是加强新形势下精神文明建设的有力抓手。价值导向贯穿志愿服务始终，也与我国的制度安排相互配合，我国《志愿服务条例》等相关立法从根本上保障了志愿精神的发扬、志愿者的权利和义务等，制度化是推动志愿服务可持续发展、促进学雷锋活动常态化的基础。

志愿服务兼顾社会性与公共性，是社会公共性发育的载体，成为我国社会治理的重点任务。本文基于已有文献的讨论，指出“制度联结”是我国志愿服务区分于西方发达国家志愿服务的重要属性，志愿服务兼具党和国家、市场、社会等不同部分的属性特征，成为三者交叉融合的地带，承担起“联结”的重要职责。科层联结、专业联结、社区联结是制度联结的三个重要范畴，对应科层化延伸、专业化发展、社会化普及三种机制。

从志愿服务的发展历程上来看，制度联结在不同阶段有不同的发展。志愿服务一开始即与我国社会主义建设紧密相结合，服从党和国家的需求与战略。1980年代开始，基层社会管理体系从单位制逐步转向社区制，青年志愿服务开始在共青团指导下开展服务，从自发形成到逐步组织化，是重新组织社会的过程，通过志愿服务对社会公众进行服务。而后，不同群团组织和职能部门也开始组织相对应的志愿服务，促使志愿服务成为各个部门施展拳脚的领域。这是第一种制度联结，志愿服务承担起科层联结的功能，将政府部门与社会力量联结在一起。其特征以主动服务和强制性为主。从1990年代开始，志愿服务开始逐步专业化，以社会工作的发展介入志愿服务、各个企事业单位开展广泛的专业志愿服务为主要内容。专业联结作为制度联结的第二个范畴，通过社会的专业系统将不同政府部门、企事业单位和各个群体联结到一起，其特征是规范性与回应性。从1990年代末开始，尤其自2008年以来，北京奥运会、汶川地震等诸多大事件带来了广泛的公益参与，志愿服务开始进入人人参与的阶段。社区联结以社会归属感为凭借，以社会化扩散为机制，倡导广泛的参与，其特征是扩散与认同。近十余年我国开展的新时代文明实践即以新思想传播为重要方面，以志愿服务开展为主要形式，营造文明的氛围。

我国健全志愿服务体系的探索也指向了党和国家—社会如何联结的理论思考。社会治理强调对社会活力和秩序等方面的平衡，通过什么载体来实现社会治理则是我国创新社会治理中重点考虑的内容，社区建设、社会组织发展、志愿服务等都是其中的重要板块。从1990年代开始，社区建设逐步将社区构建为一个治理单元，逐步填入了居民自治、社区服务、社区秩序等不同的内容⁽⁷⁸⁾，社区逐步正式化和行政化。社会组织发展则从社会性一端希望激发社会活力，但同时对社会组织进行分类控制，这也反映了对社会组织的信任难以整体化看待。志愿服务则更不相同：一方面，志愿服务并无限定是在某个空间或某个组织下实施，其兼顾了不同主体的属性，更容易成为联结的内容；另一方面，志愿服务从一开始就在治理安排下，以极大的社会共识进行服务的开展，这也使其更容易发挥其联结的功能。从以上三种制度联结和机制来看，开展较为成功的志愿服务像“连接件”一般，连接不同主体，又不属于任何一个主体。现阶段，各个省市进一步开展各种志愿服务的创新，包括通过公益创投投入更多资金、志愿服务信息平台的搭建等，也都在将这三种联结进一步扩展，使志愿服务成为文明中国的一道亮丽的风景线。