学术月刊

2020年岁末，随着脱贫攻坚取得全局性胜利，中央提出全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，这是“三农”工作重心的历史性转移。乡村振兴本质上是一个现代化问题。现代化本质上是分工的出现与拓展带来人类能力的大幅提升，从而推动工业化、城市化起源与扩散的过程。现代化的扩散既包括工业化、城市化进程从原生国家向后发国家的传导和散布，又包括工业化从城市向乡村扩散进而实现城市化和乡村现代化的过程。后发国家的乡村现代化既是现代化的最后一步，又面临着现代化问题的总体叠加，从这个意义上讲，后发国家的乡村现代化是世界现代化进程的一个“终极问题”。

早期，人们通常将现代化问题置于经济增长理论的框架下进行讨论，重点关注的是经济增长的要素结构和阶段特征问题。发展经济学则把关注重点聚焦到后发国家在“要素结构处处落后”的情况下如何实现更快的经济增长上面，其给出的答案是选取恰当的“发展要素”。^①然而，无论是经济增长框架还是发展要素视角，都没有关注到现代化所蕴含的政治经济问题。如果说“发展要素”是发展经济学区别于经济增长理论的核心特征，那么“政治经济问题”就是影响发展要素选取和组合的一系列约束条件的集合。在“发展问题”的遮蔽下，“政治经济问题”长期缺少必要的逻辑位置，以致很多国家实现了农业经济向工业经济的转型，却并没有从农业社会转变为工业社会，也就没有真正实现乡村现代化。^②

每个国家有着不同的“体制存量”，因此在现代化进程中必然面临一系列特定的政治经济问题。主要包括：（1）中国等后发国家的乡村现代化路径与西方正典意义上有何不同，如何看待这种差异？（2）乡村现代化通常需要经过哪些逻辑序列，后发国家需要在一般性逻辑之上叠加哪些政治经济约束？（3）中国的乡村现代化进程中，有哪些基础性的政治经济问题亟待破解？

本文的主旨是围绕上述问题，讨论中国乡村现代化与更宏阔的政经结构之间的关系，分析其中蕴含的特定政治经济问题，并提出一套平衡性的改革方案。后续部分的安排是：第二部分，阐述关于乡村现代化的三种主流认识范式，并进行扼要评论；第三部分，讨论乡村现代化的一般逻辑、门阶条件和政经约束；第四部分，针对中国乡村现代化进程中农民形态、土地制度与乡村治理三个特定政治经济问题，分析其特征化事实与政治经济含义，并提出改革建议。

关于乡村现代化问题，经济史上大致形成了三种主要的认识范式：一是以刘易斯—舒尔茨为代表的要素结构变迁论；二是以赵冈—黄宗智为代表的人地关系中心论；三是经由布罗代尔、诺思等发展而来的制度结构互动论。

作为发展经济学的经典范式，要素结构变迁关注的重点是现代化进程中要素在城乡之间的重新配置。按照这一理论，经济发展就是要素（特别是劳动力）从传统农业部门向现代工业部门转移的过程。刘易斯认为，传统农业部门存在劳动力的无限供给，因此只要工业化过程中提供一个略高于维生水平的工资，劳动力就会源源不断地从农业部门流向工业部门。当劳动力达到从无限供给到有限供给的拐点时，城乡整合的单一劳动力市场便告形成。^③舒尔茨也是从要素结构角度来分析发展问题的。他的观点可以概括为：传统要素结构下生产可能性边界受到压抑，对传统要素投资的边际收益很低，农民既没有能力也没有动力增加投资，即便对传统要素追加投资也难以带来高增长。实现农业现代化必须引入现代农业要素，这既包括现代的物质资本也包括现代的人力资本。^④舒尔茨与刘易斯的观点主要有两点不同：

第一，刘易斯认为传统乡村存在大量的过剩劳动力，舒尔茨则认为传统乡村经济处于要素均衡状态。在舒尔茨看来，传统农业中劳动力既不存在隐蔽失业，也不存在就业不足，即便最小的孩子也没有出现“零边际产量”。^⑤很多人强调这一分歧的重要性，但实际上两人关于“零值劳动”的分歧只是由不同的假设引发的，并无本质意义。刘易斯要探索的是现代化进程中劳动力转移的一般解释框架，至于农业部门的劳动力是绝对过剩还是相对过剩，以及现代要素如何导入传统农业等问题，在他那里都是给定条件和外生变量。如果存在了工业部门与农业部门的互动，农业劳动生产率会大幅提升，自然会有劳动力解放出来（变为零值），这是寓于刘易斯基本假设当中的。而舒尔茨要研究的正是这个互动如何发生−即现代要素如何导入传统农业，所以必须假设一个相对静态的工农关系作为研究的逻辑起点。

第二，刘易斯目光集中在工业部门，只考虑劳动力从农业向工业的转移，在劳动力一般均衡中寻找答案；而舒尔茨的目光聚焦在农业部门，希望探索的是工业化成果如何导入传统农业的问题。这一点上舒尔茨更有远见。因为现代化虽然从宏观上表现为劳动力向城市转移，但在微观上，不通过农业现代化以解放劳动力、提高余粮率，工业化、城市化也难以进入高水平均衡。舒尔茨的研究中实际隐含了传统乡村如何进入市场经济的问题，这与今天中国遇到的问题具有很大的共同性含义。

刘易斯和舒尔茨之间尽管存在认识分歧和工作重心的差异，但他们都是从要素结构的角度来考虑工业化与农业现代化的关系的。在这个过程中，他们都只告诉了人们经济转型的抽象结论，但对于特定社会历史条件下具体的操作过程缺少细节的刻画，对于达成这一转型的政治经济条件更是缺乏关注。从这个意义上讲，两人的工作都只能为后发国家提供一幅理想图景，而不能提供直接参照。

人地关系中心论将人地关系作为分析传统社会形态的一个中心线索，认为人口压力是现代化起源与扩展的关键约束。在经济史界，论及人地关系问题的学者很多，但并非都能真正触及其中的经济学含义；在众多研究中，赵冈和黄宗智的论述较为深刻。

黄宗智关于人地关系的研究是从批判舒尔茨“零值劳动”假说入手的。他指出，舒尔茨首先把劳动力过剩定义为绝对过剩，即“零值劳动”，然后据此争论传统农业中不可能有劳动力过剩。但在真实世界中，存在的是劳动力相对于土地的过剩，而不是绝对的过剩，是劳动力的相对低报酬，而不是绝对的零报酬。^⑥借助这一阶梯，黄宗智提出了自己的“内卷化”理论。其核心观点是：前工业社会甚至一直到改革开放之前，中国农业一直处于过密化状态，即农民的边际投入数倍于边际产出，导致了“没有发展（就劳动生产率而言）的‘增长’（就总产而言）”^⑦。他据此认为，生产的过密化导致中国没能像英国那样产生农业革命，是中国未能自发走上现代化道路的根源；而受制于人地关系的历史局限，中国乡村只能走以小农户和小规模农场为主的现代化之路。^⑧

赵冈对黄宗智提出了一系列批评，在新古典意义上主要强调了两点：一是单独提出一个过密化理论实际是舍近求远，其本质上是一个边际产量递减问题，完全可以在新古典框架内得到解决；二是区分发展与增长意义不大，真正重要的是后发国家如何实现现代化，亦即农业生产形态对工业化的影响问题。^⑨此外，赵冈从生产函数曲线出发批评了黄宗智“过密化拐点”理论存在的谬误。^⑩当然，这只是一个经济学上的技术问题，认识上的瑕疵不影响人地关系紧张这一基本史实的判断。

赵冈在制度含义上对黄宗智的批评则更具根本性，其中包含两个重大问题：（1）所谓“过密化”本质上讲的是人口过剩时劳动力不再是可变要素而成为固定要素，而在绝大多数情况下，劳动力成为固定要素是一个制度性问题。很多情况下，劳动力存量固定下来，是制度要求的。^⑪（2）新古典经济学的对象是市场经济，而对于前市场经济社会，是缺乏直接的解释力的。^⑫也就是说，黄宗智在批评舒尔茨的同时，在方法论上却与其通了家。他将边际方法直接套用到传统乡村以及传统—现代的转型过程，是不符合新古典经济学基本假设的。

上述理论对话，实际上已经将人地关系问题推展到了制度层面。从赵冈的批评可以看出，如果不考虑制度因素，仅仅基于边际分析来考虑中国乡村发展问题，是难以贴近真相的。黄宗智的问题在于，一方面把市场经济框架强加于传统社会作为分析的逻辑起点，同时又将非经济壁垒所导致的人口布局、人地关系与人的行为作为分析的给定条件，这决定了他关于中国现代化源流以及走向的判断都很难站得住脚。赵冈虽然注意到了制度因素，但只关注了制度的经济学面向，而对制度与社会形态之间的互动关系则观照不足，也未能给出关于现代化的完整命题。

传统农业与现代农业是有着本质区别的两个“物种”。传统农业生产包络十分狭窄，其本身不会产生要素更新和资本扩容的需求，更不会通过线性增长自然演进为现代农业。从传统农业向现代农业跃迁必须依赖农业文明之外的颠覆式创新−在人类历史上这一创新就是工业革命的兴起。

很长一段时间里，人们讨论的中心都聚焦在现代化起源问题上，最终汇流为关于“李约瑟之谜”和“大分流”的长期讨论。黄宗智^⑬与彭慕兰^⑭围绕农业革命、原始工业化、城镇化、人口结构等问题进行了深入辩论。而在赵鼎新看来，彭、黄观点看似截然相反，但实际他们都把经济/人口机制看作“大分流”背后最重要的因素，两者争论的只是这种经济/人口机制的技术经济特征。而分析现代化的起源，需要在斯密机制和马尔萨斯机制之外寻找更深层次的原因。^⑮也就是说，彭、黄的讨论实际是同一抽象层次和逻辑框架内的工作，仍然没有跳脱出人地关系的局限，而赵鼎新说的更深层次原因则是指广义的制度互动，可以理解为社会变革的政治经济空间的差异。比如说，布罗代尔认为中国没有形成商业统治阶层，从而抑制了与作为农业社会代表的官僚地主阶层的对抗；^⑯黄仁宇将之延伸为一个社会的上下层结构不能实现充分的互动^⑰，等等。

现代化起源问题有着很强的理论魅力，但对于后发国家而言，现代化的扩散问题则具有更强的现实意义。这一领域，先后出现了新古典自由市场论、马克思主义农政变迁论、新制度产权中心论，等等。随着支撑政治经济体制的制度和意识形态因素被纳入分析，逐步克服了新古典模型中的“无摩擦”缺陷，从而将现代化问题转换为政治经济学问题。然而，不同国家的现代化进程中所面临的政治经济问题是全然不同的，既有的现代化理论，大多只是契合了西方现代化进程中所面临的特定政治经济问题；即便是针对西方问题，通常也只聚焦于“什么使得西方达到门阶而不是什么使得西方走过转型”^⑱。一如发展经济学中的“要素结构变迁论”那样，现有“制度结构互动论”仍然是对经济发展过程的一个全景描绘，可以应用到任何国家现代化扩散过程的分析与描述，却并未瞄准特定国家现代化的“特征性问题”。^⑲

总体看，上述三种认识范式的演进实际是从新古典经济学向新制度和新政治经济学的一个推展过程。三种认识范式或是与中国实践有深刻勾连，或是对中国问题有直接观照，为本文论题的深化提供了重要的理论资源。比如，结构变迁论、人地关系论尽管未能瞄准时下中国的现代化问题，但其框定了现代化问题的核心范畴；马克思主义农政变迁理论看似高度抽象化，但其对生产关系变动的社会历史意义的分析，为现代化问题提供了一个更为完整的框架；诺思将现代化扩散过程概括为“产权界定—分工扩展—交易费用—组织变革”^⑳，这一演化序列揭示了现代化进程的一般性逻辑。分析中国乡村现代化的政治经济问题，实际就是在廓清三种认识范式的基础上接着往下说，对如何根据自身的“体制存量”来选取和组合不同发展要素等问题进行适度概括。

完成传统乡村的现代转型，通常要经过以下逻辑序列：

1. 工业化城市化的起源与扩散。受制于分工同质化和市场狭隘等约束条件，乡村实际上无法独立启动现代化进程。乡村现代化只能是在工业化城市化起步之后，通过把现代生产要素和生产方式导入传统乡村得以实现。所以说，决定一个国家乡村现代化能否实现、步伐快慢的不是传统乡村的基质条件，而是工业化城市化发展水平。

2. 农业革命与农业现代化。世界历史上发生过三波大规模的农业革命：一是18世纪的英格兰古典农业革命；二是20世纪中叶全球范围的“绿色革命”；三是20世纪80年代中国改革开放后的农业产业革命。中国农业产业革命又可以划分为两个阶段：一是农村改革后投入增加和制度革新带来的农业爆发式增长；二是21世纪以来食物消费革命所带动的传统土地密集型农业向资本密集型农业的转型，黄宗智称之为“隐性农业革命”^㉑。农业革命最终要导向农业现代化，或者说得再简单一点就是−“农业工业化”。这并非是一个简单的机械化、信息化甚至智能化问题，而是要实现国民经济中一系列基要生产函数，或者说生产要素组合方式，连续发生由低级到高级的突破性变化。^㉒

3. 城乡转型的发展经济学过程。在理想条件下，随着农业现代化的推进，必然带来城乡互动的螺旋式发展，并最终实现城乡结构性转型。这个过程主要包括以下几方面：（1）现代要素导入农业，农业劳动生产率和生产规模同时扩张；（2）农业剩余劳动力向工业部门转移，农村人口向城市转移；（3）农业增加值绝对水平上升，但其占GDP的相对份额不断下降；（4）消费结构和食品结构升级，全局性产业分工加速深化；（5）专业农户崛起，农民步入中产阶级行列；（6）城乡要素边际福利产出基本一致，城乡经济社会发展趋于均衡。

4. 广义分工与扩展秩序。很长时间里，人们把现代化等同于工业化，而忽视了分工及其扩展秩序对转型过程的影响。实际上，分工在带来经济现代化的同时，也会通过超边际渗透形成社会领域的扩展秩序，进而带来政治、经济、法律等不同领域的专门化、专业化。^㉓深层次看，乡村现代化转型不仅是农业产业分工不断深化、现代要素持续更新迭代的过程，同时还是传统小农脱离依附性关系成长为现代农民、一个专业化乡村社会逐步形成的过程。前者可以理解为经济转型，后者可以理解为社会转型，两个转型过程互为表里、互相内生。

上述一般逻辑的分析是在一个理想条件的假设下作出的。从世界现代化经验看，要持续推进城乡现代化转型，即便不能具备完全的理想条件，至少也要具备一定的“门阶条件”。

1. 重要指标达到门阶水平。一些反映城乡关系的指标会在现代化进程中逐步变化，当这种变化积累到一定水平即意味着城乡转型已经处于门阶之上（见表1）。

运用这组指标时，要注意三个问题：（1）反映现代化水平，要以多数指标的综合情况来评判，不能以某项指标的高低作为整体的反证。（2）除了指标的综合之外，指标之间的相对性关系同样具有重要意义。比如，在乡村现代化过程中，农业增加值占GDP的比重会与农业就业份额同步下降，虽然节奏快慢不同，但总体趋势带有一致性；如果两者进程相差太大，那么很可能意味着其中存在特定的发展问题。（3）衡量乡村现代化是否达到门阶水平，除了数量指标之外，还包括人口流动、产权开放、社会治理等一系列制度条件。一般来说，如果不能满足这些制度条件，数量指标不可能全面越过门阶水平，即便部分指标越过门阶水平也往往具有虚假性，不能反映现代化的实际。

2. 人口流动的事实自由。人口流动是乡村现代化的底层机制，在一个高度流动性和开放性的经济体中，即便存在局部人口压力也会被相对工资水平差异迅速拉平，不应该出现城市劳动力不足与乡村人口堆积并存的局面。如今制约中国现代化进程的不是人口过多，而恰恰是全局性人口红利消失、城市步入人口陷阱、乡村人口转移缓慢三大趋势的交汇。破解这一困局，首要的一条就是人口流动的“事实自由”，即人口可以依据要素配置的经济机制自由流动，而不受任何制度或非制度壁垒的束缚。

3. 产权开放的实际秩序。产权在社会秩序建构中居于中间地位，是联系人的行为与社会治理的一个渠道，灵活开放的产权构造能够减少转型中的制度摩擦和租值耗散，从而使社会上下层之间更好地适配。产权开放秩序，并不局限于产权归属问题，而是产权的各项权能能够根据经济活动的需要合理流动配置。经济学上区分实际权利与名义权利，如果只是构建了一组名义上的产权开放制度，而这些产权不能在经济活动中真正得到界定和执行，也不会带来真正的产权开放秩序。

4. 非人际关系化的社会治理。在前现代社会，社会治理与社会秩序是以人际关系为纽带展开的，现代社会的一个标志性特征就是非人际关系化的社会秩序，所表达的是社会治理与社会秩序中去依附的要求。现代乡村秩序的关键表征是：（1）生产空间与生活空间分开；（2）政治活动与经济活动分开；（3）地方自治与居民自治分开；等等。归根结底，就是最大限度降低人际关系对社会治理的影响。

乡村现代化的“门阶条件”是一系列发展指标和制度条件的集合。是否能够具备上述制度条件，以及以何种方式达成这些制度条件，则不得不考虑不同国家、不同领域面临的政经约束。

1. 国家实现有效调控的同时又要防止政治对经济的反噬。熊彼特认为，不断通过“产业突变”从内部革新经济结构是现代经济组织的一个本质事实，他将之称作“创造性破坏”。^㉔诺思进一步指出，“专业化增益和专业化费用之间不断发展的紧张关系，不仅是经济史上结构和变革的基本原因，而且是现代政治经济绩效问题的核心。”^㉕“转型必须发生在这样的历史过程中：一系列制度、组织和个人行为不断地强烈变迁，以至于在每一步转型中增量的通路可以通过现有的政治经济体系来支撑。”^㉖现代化过程中，国家必须提升驾驭和调节经济社会发展的能力，通过制度调适、领域分割、动作分解等手段分散发展中的风险；同时又必须防止政治对经济的反噬，提升市场自身的控制和调节能力。特别要注意，政治经济关系在宏观领域和微观领域要有所区别，在现代经济体系中，大的经济部门（比如跨国公司、平台企业等）本质上是一种社会和政治企业，其运作必然要服从一定的政治逻辑；^㉗但微观领域（比如中小企业、村庄社区）的经济活动仍然可以看作私人领域，在这里应着力塑造相对独立的政治和经济系统，使市场自治能够内生于权利开放秩序当中。

2. 将乡村现代化纳入城市化总体框架中进行考量。农业社会中乡村与城市实际上是一体的，城市依靠乡村供养、城市依附于乡村而存在，乡村现代化过程中会发生城乡关系的螺旋上升、不断重塑。现代社会中，工业化城市化之于乡村现代化既是约束条件又是支援条件，乡村现代化只有纳入城市化总体框架中去考量才有意义。影响一国工业化城市化长期趋势的因素被称作“结构性潜能”，将乡村现代化纳入城市化总体框架首先要把乡村发展对“结构性潜能”的影响置于关键位置，并将乡村问题的解决置于城市化—乡村现代化的相对性结构中去把握。如果离开城市化而单纯地讨论乡村现代化，深陷乡村孤立主义的泥潭难以自拔，那么就可能在人口布局、产业发展、劳动就业、产权管理等方面出现系统性失误。

3. 合理确定超额租金分配的公正性基准。现代化是一个超额租金不断膨胀的过程，如何对之进行有效分配就成为一个最大的公正性问题。过去，在乡村现代化进程中，我们调节这一关系是依靠一套半管制半市场结构所形成的“牺牲效率—锁定平等—刚性稳定”的公正性均衡。这是一种低水平均衡，软预算约束、难以实现市场出清等问题将带来效率的长期损失，这样下去平等与稳定也会付之阙如。实现乡村现代化，公正性均衡必须登上一个更高的平台，这就要求逐步打破半管制半市场结构从而实现有序开放。如果能够引入公平的竞争机制，再辅以维护平等的再分配调节机制、贫困救济机制乃至“声望—财富”的交换机制，在现有“体制韧性”下实现帕累托改进并非不可能。^㉘这意味着，乡村现代化进程中确定超额租金分配的公正性基准就转变为如何启动公平竞争的问题，当然在不同的细分领域中问题和措施都会有很大区别。

在中国乡村现代化所涉及的诸多政治经济问题中，农民形态、土地制度与乡村治理这三个问题具有基础性意义。

1. 农民形态与人口布局的特征化事实。

人们关于中国农民形态的讨论，长期以来是建立在“小农经济”仍然是中国经济的主体、小家庭农场是中国农业发展方向这一认识基础上的。这一判断存在很大问题。分析乡村现代化问题，首先要正确认识农民分化及其结构性潜能。

第一，专业农户尽管在数量上占比还很低，但是已经成为中国农业的主体力量。依据第三次全国农业普查数据，目前有农业经营人员2.07亿户、3.14亿人，据笔者估算其中专业农户数量大约为1935万人，占比只有6.2%。^㉙但从产能上看，农业产业集中度不断攀升：养殖业中，不超过1%的专业农户（场）完成了超过50%的产能；种植业中，如果综合考虑土地经营和社会化服务，不超过5%的专业农户完成了超过50%的产能（见表2）。一个特征化事实是：农业和农民已经出现了明显的“二八分化”，专业农户已经成为中国农业的主体力量。

第二，小农户不是一个均质的整体，其内部结构需要认真解析。按照统计，当前还有大约2亿小农户，大体可以划分为三个部分，每部分各占1/3左右：一是老龄人口，他们务农主要是出于劳动惯性，基本没有商品化生产，甚至不以维持家庭口粮需求为目的；二是妇女儿童等留守群体，他们的劳动性质与老龄人口类似，劳动生产率甚至更低一些；三是务农小农户，这部分才是人们通常说的小农经济的主体部分。当前小农户存在的两个特征化事实是：（1）统计意义上的小农户大多不是一个完整的“户”，而是城市化人口的部分留守家庭成员，可以视作城市化的后备梯队；（2）小农户群体表面上在务农，但其有效劳动时间远远达不到充分就业，这部分人口实际长期处于失业半失业状态。

第三，专业农户是农业现代化的人力资本基础。农业现代化的本质是生产要素的重新组合，其中的关键逻辑是资本替代土地和劳动。张培刚指出了其中三个主要过程：一是改变生产要素的组合比例，二是趋向于降低资本的价格，三是提供越来越有利的条件使资本可以替代劳动。总之，要不断提高资本的替代弹性。^㉚目前，专业农户与小农户之间数量与产能倒挂，使资本替代弹性的提升受到极大约束。通过小农户与专业农户的有机衔接能够一定程度缓解这一问题，但只能作为过渡性安排，从长期演化看，带动小农户的组织成本很可能大于组织收益，难以实现长久均衡。总之，从人力资本积累、资本形成、发展潜力、治理功能上看，作为中国乡村现代化主体力量的都必然是专业农户。

第四，小农户是城市化与经济增长的人口基础。2020年，中国新出生人口只有1003.5万，人口增长率创历史新低；中国的总和生育率自20世纪90年代以来就处于1.5左右，已经长期低于2.1的替代水平。中国第一次人口红利终将消失而且不可能再现，开启第二次人口红利，必须要扩大中等收入群体，特别是促进边缘群体向中等收入群体转化。^㉛这项工作包括以下几方面：（1）促进有效就业，主要是促进农村低龄老人、妇女等留守群体实现有效就业；（2）提升教育质量，既包括义务教育也包括继续教育、职业教育等方面；（3）促进农业转移人口举家市民化，减少城市化过程中家庭分离情况。可以看到，扩大中等收入群体规模主要的增长点是在乡村。现在的小农户群体是中国未来数十年城市化与经济增长重要的人口储备，这个群体的走向将在极大程度上决定中国经济的方向。

2. 农民形态与人口布局调整的政治经济含义。

改革开放以来，农民形态的演化一直处于一种谨慎的政治经济平衡当中。这一谨慎平衡带来的结果是：在乡村，未能大规模出现资本主义雇工农场，同时阻碍了规模化家庭农场的发育，在要素横向扩张受到挤压的情况下大规模形成了农业社会化服务体系；在城市，农业转移人口未能实现完全转移，而是呈现出农民在城乡之间的“候鸟式”流动以及代际更替特征，当然也有效避免了城市贫民窟的出现。现代化起步阶段，这一结构总体而言有利有弊，在其他方面改革红利尚未释放完毕之前，不会给经济发展带来明显影响。但站到现代化门阶之上时，这一结构已经不仅是农民形态演化的约束，而且成为整个经济社会发展的约束。因此，实现中国乡村现代化的目标，必须重建专业农户与小农户之间的平衡性结构，让农民形态演化均衡迈上一个更高的平台。

第一，人口自由流动的限制既会损失中国发展的结构性潜能，又会带来全部农户的公正性减损。当前，限制人口流动的制度壁垒正在逐步被打破，但高房价和地权固化仍然是制约人口流动的刚性壁垒，大部分农民工仍然难以实现向城市完全转移，也就是没有获得流动的“事实自由”。这个情况下，既不能形成对中国经济持续发展的人口支撑，又不能实现小农户的财产权变现，同样也不能满足专业农户的规模经营需求，长期下去会导向一个三方皆输的局面。

第二，现代意义上的农民主要是专业农户，其公正性实现寓于农业现代化进程当中。认识专业农户问题，除了新古典的要素匹配问题、发展经济学的农业支持保护问题之外，还需要重新认识农民与资本关系这一政治经济问题。占取主义的农政观认为，在高度社会化的农业产业分工体系中，资本占据优势地位，控制着农业产业链和价值链，农民在形式上是独立的，实际上却从属依附于资本。^㉜这的确在一定程度上反映了当代农民的实际，其实不论是专业农户还是小农户都面临着克服大商业资本利润占取的问题。但克服这一弊端还是要坚持效率优先，效率要求资本深化，这意味着不能排斥投入，否则就不会有农业现代化。要在现代产业分工体系中实现效率与平等的均衡，就必须依赖一定水平的产业资本联合才能与商业资本抗衡进而分享收益，这只能依赖专业农户去实现。因此，巩固农业现代化的人力基础，提升中国农业竞争力，核心路径是促进专业农户的崛起、壮大与联合。

第三，小农户是城市化人口的家庭成员和后备梯队，其公正性实现寓于城市化进程当中。小农户也有效率要求，在城乡相对工资的作用机制下，如果劳动生产率很低，即便土地产出率再高，农民也会因为总收入不足而选择离农进城。当然，从平等角度讲小农户需要特定的支持政策，但这其实不是农业政策的一部分，而是社会政策的一部分。大量失业半失业状态的小农户堆积在乡村，既不利于小农户平等分享发展成果，也不利于巩固中国经济增长的结构性潜能。因此，从政策导向上讲，未来不但要帮助小农户进城，而且要通过教育、社会保障等政策措施让他们获得实质性的收入与消费能力，唯有如此才能实现小农户群体的稳定转移，并且真正为中国经济长期增长提供结构性支撑。

1. 土地制度的特征化事实。

第一，土地低效利用问题未得到根本性改善。具体包括：（1）农地租金显著高于国际水平。目前，主产区农地一年租金大约为600—800元/亩，而主要发达国家地租水平大约为中国的1/3左右。（2）土地单产低于世界先进水平。中国谷物平均亩产为400公斤左右，荷兰、美国等国的亩产可达到550公斤以上，我们只有它们的70%—80%。（3）土地规模经营水平仍然不高。中国种植业的土地规模经营占比只有33.9%，而且这还是以较低的规模标准（50亩）测算产生的。（4）建设用地利用效率低下。中国单位建设用地创造的GDP产出仅相当于美国的2/3、德国的1/3、荷兰的1/4、日本的1/8。^㉝（5）城乡空间布局正在出现“再空心化”“半城市化”“人文生态二元结构”等新问题。

第二，土地支撑经济发展的结构性潜能趋于衰竭。有研究发现，经济转型期土地对经济增长的发动机功能趋于枯竭，东部地区过度的土地依赖已经开始导致风险增加和低质量招商引资等问题。^㉞更重要的是，土地资源的长期过度管制造成了对经济的反噬，影响长期发展。由于现行农村土地产权结构的“锁定设计”，再配套以土地规划管理的“泛计划框架”，导致了土地要素配置的“体制性剩余”和不可纠正性扭曲。这有可能给日益债务化和多货币经济模式带来债务链断裂、币值剧烈波动、资产价格大幅动荡和汇率跳水等风险。^㉟

第三，土地价格已经构成社会安全的紧约束。现在地价高是一个事实，降低地价不是没有办法，增加供给会有立竿见影的效果。但问题是，无论是维持高位还是降低地价，背后都藏有重大风险。如果地价维持高位，城市房价会进一步攀升，后果是中国城市中会形成“有产者”与“无产者”的对立，越往后对立可能越严重。^㊱如果地价快速下降，目前已经形成的地方政府债务链条就有断裂的风险；如果放弃地方政府债务的刚性兑付，发展失速和金融风险都有可能接踵而至。可见，土地资源的低效利用和结构性潜能的式微不但影响了经济社会发展，而且可能给经济安全和社会安全带来潜在威胁。

2. 土地制度改革的政治经济含义。

困扰土地制度改革的政治经济约束主要有两个：一是关于土地制度的底层理论认识存在诸多模糊，影响了改革的部署；二是关于改革的“大词”讲得比较多，但缺少可供操作的平衡性方案。深化土地制度改革，首先要重建土地制度的理论平台，并基于土地制度存在的特征化事实，提出一套可行的机制设计。

第一，重新认识现代公有制的本质意涵。无论是土地确权、集体产权制度改革等基础性改革事项，还是推进土地要素市场化和规划管理体制改革，都要从解决土地集体所有制与市场经济有效衔接入手。这个问题的理论脉络复杂，只能简单陈述其要点：（1）社会主义生产关系的发展并不存在一套固定的模式，马克思所说的公有制是指社会所有制，现行国家所有、集体所有都是在特定阶段所采取的形式，并非公有制的唯一形态，更非终极形态。（2）以共同所有为特征的农村小共同体只是符合了社会主义初级阶段宪制要求的一个社会单元，不能因为这种共有特性就要求其从自己本身产生出未来的社会主义形态。^㊲（3）“集体”的范畴和范围都不是一成不变的，20世纪60年代以农村居民的居住地来划定“集体”范围的做法已经不适应当前公有制发展的需求。^㊳从这个意义上讲，适应市场经济发展需要，探索农村集体所有制的新的实现形式，并不存在政治经济理论以及意识形态上的障碍。

第二，正确认识土地制度改革中效率、平等与稳定的关系。土地制度改革要着眼于提升效率，这一点上各方面是有共识的。土地问题所涉的平等问题因为中国革命史的原因很大程度上被放大了，目前农村社区单元内的土地平等水平很高，并不存在系统的公正性扭曲；而更大范围的平等其实与土地关系不大，现代社会平等性构建的任务通常不会以土地占有来衡量。改革所面临的最大问题是社会稳定的风险，而影响稳定的既非意识形态上的说辞，亦非传统社会中所谓的土地兼并，而是上述分析中土地制度闭锁对国家安全的潜在威胁。未来，深化土地制度改革最重要的是实现效率与稳定的再平衡，即通过合理的制度设计在最小稳定风险下尽可能提升土地资源配置效率，并力促两者之间形成良性循环。

第三，关于土地制度改革的一个可行机制设计。土地制度改革的总目标是处理好效率和稳定的关系，核心是在城市化框架下挖掘中国经济发展的结构性潜能，一个切口是顺应人口布局调整土地资源配置。具体改革举措包括：（1）疏通农业转移人口落户定居的政策堵点。破解制约人口流动的刚性约束，通过“先租后售”、政府/企业贴息、农民自建房同等入市、房屋开发合作社等方式把房价降下来，让国民把个人前途与国家命运联系起来。（2）推行农村权益“一揽子”退出改革。通过市场化机制，推动进城农户依法自愿有偿退出在农村的各项权益。（3）稳固专业农户耕作权。由专业农户承接农户退出的农村土地承包权，由若干专业农户联合形成新的农村集体，推进土地经营规模化、连片化，稳固专业农户土地经营权至少达三十年以上。（4）大幅减少规划管制并下放规划权限。在确保耕地不减少的前提下，将大部分土地规划管理权限下放到县级，由县级政府根据产业特点、财政能力、负债水平开展土地制度改革，以社区作为微观规划调整的基础平台。

乡村治理现代化是乡村现代化的最后一步，是乡村现代化若干政治经济条件达成后的一个集成反映，故必须将其置于城乡经济社会演化的全局框架中去审视，并且要特别注意其中的大历史与慢变量。

1. 乡村治理的特征化事实。

第一，当前乡村治理存在明显的经济效率损失。一是行政效率低。目前，村委会和居委会的正式人员都是4—5人，但一个村委会的平均服务规模约为900人，而城市一个居委会的平均服务规模是8700人，从行政效率上讲前者不足后者1/9（见表3）。二是基础设施效率低。在大规模的乡村建设行动下，未来乡村基础设施不但要向村覆盖，还要向户延伸。但在平均一个村庄只有1000人的情况下，水电路气房等基础设施投入将是高度分散而低效的。三是公共服务效率低。按照国际上通行的住区单元理论，一个独立社区通常要具有8000—10000人才能够支撑起一所独立的小学，这也被看作一个独立社区规模的底线。^㊴但目前76%的村庄规模在1000户以下，也就是说绝大多数村庄达不到科学的公共服务规模。城市社区尽管也有近40%不足1000户，但城市社区只是一个治理单元，而非独立的住区单元，所以并不存在这个问题。

第二，乡村治理面临适应性效率难题。适应性效率不同于经济效率，亦非单纯的行政效率，而是指在面对重大社会问题时，具有通过竞争迅速耗散超额租金，从而实现动态稳定的体制灵活性。^㊵当前，中国乡村产权管理、社会治理很大程度上仍旧受到“集体成员权”的影响，乡村社会公共领域和私人领域时常纠缠不清，这些都是人际关系化治理的特征。由于土地产权秩序的过滤和屏蔽，社会基础变动所引发的治理需求变动无法顺畅传导到治理体制层面，超额租金的耗散机制难以建立，乡村适应性效率还比较低。建基于“政产合一”之上的村民自治活动时常引发村庄政治波动，作为一种小共同体内部围绕着有限资源控制权的争夺，周而复始的乡村政治冲突难以带来制度改进。^㊶本质上讲，中国的村庄不但是一个居住单元，还同时是一个产权单元、一个治理单元，村庄中“政经不分”是造成乡村适应性效率低下的根源。

2. 乡村治理现代化的政治经济含义。

由于特定历史传统的影响，我们通常将乡村政治性看得很重，于是很多人把乡村治理问题窄化为秩序管控问题，在特定语境中甚至将之等同于社会治安问题，这就容易走入政策误区。一个现代化的乡村通常是弱政治的，在实现高度城市化之后，作为乡村主体的居民是专业农户以及农业产业链关联人员，而专业生产者之间的联合协作会带来去政治化的倾向。^㊷如果说把生产关系作为政治关系的经济基础，在现代经济体系中，农民的生产关系主要发生在产业链上而非村庄里。从这个意义上讲，现代村庄本身不应该成为一个强政治的场域，我们对乡村特性需要一个与时俱进的理解。

乡村治理并非一个单纯的治理体制问题，其在本质上是合理配置公共资源以构建乡村秩序的过程。乡村治理现代化则是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构，其关键目标是提升治理的适应性效率，基本路径是通过交换与协商实现国家与社会的互动。基于这一判断，再回到上述两个特征化事实来审视中国乡村，会对当前乡村治理的趋势与走向有更为清楚的认识。

就典型农区而言，经济效率损失比较明显，但其适应性效率问题正在逐步化解。一是随着人口压力纾解、专业农户发育和社会分工深化，农户在经济上对市场的依赖加深，在公共事务上更信任政府，传统宗法关系对乡村社会的影响将进一步削弱，现代治理体系能够更为顺畅地导入乡村社会。二是在农业人口大幅减少情况下，乡村内部公共事务收缩，专业性社会管理可以依托城市或者片区统筹开展，城乡社会治理的二元体制将失去存在的基础。三是随着社会管理和经济管理事务分离出去，现行村民自治组织的工作内容已经大幅收窄，社区自治形态将会发生较大转变。

城中村、城郊村和经济发达村则面临更多的适应性效率难题，其经济效率问题则居于次要地位。城中村、城郊村在居住形态和治理形态上都显得落后，部分村庄基础设施陈旧、公共服务不足，混杂聚集了大量的非正规就业和低收入人群，这些人群聚集后容易滋生“灰色交易”，反噬和腐蚀文明社会通行规则，如果不采取有效的政策干预，此类空间有发展为贫民窟的苗头。这类聚居系统平时与主流社会难于合作，当社会紧张时则会直接导致秩序危机，从而带来社会转型的长期阵痛。^㊸经济发达村主要收入来源是村办企业的生产经营或物业租赁，这些村级经济在新旧动能转换中徘徊不前，集中出现了经营困难、举债分红等问题。经济发达村大多实行的是“党政社企”合一体制，易于使经济问题政治化。部分村庄内部治理弊病丛生，有大量村民没有纳入国民社会保障体系，存在少数人非法侵占、控制和处置集体资产的状况，有些甚至有走向“土围子”的倾向。

通过这一解构，疏通制约乡村治理现代化堵点的政策指向就比较明确了。

第一，典型农区村庄主要是提升经济效率，并进一步改善治理结构。具体政策：（1）优化城乡空间布局，在县域形成小城市、大型居民点、专业农庄梯次衔接的空间布局形态，形成基础设施、公共服务与空间布局高效耦合的格局；（2）推行“政经分开”改革，农业政策、产权管理、生产经营与乡村治理功能分开，提升村庄的适应性效率；（3）现有村民自治组织转型为正式的政府派出机构，将社区日常自治活动转交各类理事会、议事会承接，变“政治自治”为“生活自治”，回归基层社会自治的本来面貌。

第二，城中村、城郊村、经济发达村最紧要的是变乡村治理体制为城市治理体制，使治理形态与空间形态、产业形态相适配。具体政策：（1）城中村、城郊村划入城市功能区，城乡规划、产权管理、社区治理统一纳入城市管理框架；（2）空间上与现有城镇存在旷野分隔的经济发达村可以转置为独立的小城镇，并建立正式的党政组织；（3）作为配套改革措施，城中村、城郊村、经济发达村制定专门的集体产权制度改革方案，从制度上将居住单元、治理单元、产权单元分置，这样也就成功绕过了乡村适应性效率的难题。