学术月刊

面对着民众日益多元的利益诉求、日益复杂的治理事项和日益增多的治理风险，政府创新或公共创新成为公共管理的重要之举。^①政府不仅需要创新公共服务的流程、技术和组织，更需超越以层级制（或科层制）为核心传统公共行政模式，推进深层的理念与制度的变革，改善行政机制，引入市场机制，激活社群机制。

政府以及更大范围的公共部门由层级组织（又称科层组织或官僚组织）构成。这类组织一直被认为墨守成规，与创新无缘。詹姆斯·威尔逊（James Q. Wilson）在公共行政的经典论著《官僚机构》一书中曾断言，公共部门内尽管也会出现一些边缘性、边际性和渐进式的改善，但却很难出现真正的创新，即重新界定核心任务和带来结构性改变的变革。^②但在现实中，政府或公共部门中的服务创新、政策创新、组织创新、制度创新并不鲜见，这些创新不仅突破了层级组织的惰性，而且也帮助政府克服了治理困境。^③

政府创新有多种类型，但可以概括为三种：“层级式创新”（hierarchical innovation）、“竞争式创新”（competitive innovation）和“协作式创新”（collaborative innovation）。^④层级式创新意味着行政力量运用行政机制在公共政策制定和公共服务递送上推陈出新，与中文语境中的“指令性创新”含义相同^⑤；竞争式创新意味着行政力量通过引入市场机制和经济手段为公共政策和公共服务带来改变。但是，这两种公共创新模式都有各自的局限性，往往难以实现多元利益和多元目标的平衡。由此，以多方治理主体的协作互动和多种治理机制的互补嵌合为主要特征的协作式创新应运而生^⑥，在很大程度上有取代前两种政府创新模式之势。^⑦

层级式创新是在传统韦伯式公共行政和新韦伯国家理论范式下的一类公共行动，由行政机制主导，其目的不仅要改善公共行政，也要改善行政机制的运作本身。竞争式创新是新公共管理运动范式的一种体现，行政力量引领的市场机制在其中发挥主导作用，即政府通过合同外包让公共部门之外的利益相关者参与到公共创新之中^⑧，尤其是将创新研发的核心工作外包给企业或社会创新组织，或者在公共部门内部引入竞争以形成内部市场制，以弥补行政机制主导下创新视野、知识和资源的局限。^⑨协作式创新是协作治理^⑩和互动治理^⑪理论范式下的公共行动，其中社群机制被视为核心治理机制，其具体表现形式是多方行动者建构一个密切互动、协作共进的共同体（或社群）^⑫，在推动公共治理转型的同时推进了公共创新。^⑬作为理论范式，协作治理和互动治理的共同点远多于相异点，协作式创新的倡导者也是互动治理理论的阐发者（如Jacob Torfing），因此本文将协作治理和互动治理合并为协作—互动治理。

作为公共治理理论前沿的新理论范式，协作—互动治理理论突破了将国家—市场—社会三类行动主体的职能与边界截然分开并单独探寻三者功用的国家中心主义、市场自由主义以及社会中心主义的有偏视角，试图寻找人类生活多种协调机制的互补嵌合，实现多方主体行动的协同。作为协作—互动治理理论的一个子理论，协作式创新关注来自政府、市场和社会不同领域和部门的行动者通过制度化的互动，运用多种治理机制，推动公共创新，以解决其共同面临的治理问题，达成其共同追求的目标。^⑭

协作式创新的关键在于公共创新共同体的建构和运作，这涉及多方行动主体角色和功能的转变和整合，而促进不同主体在分工中协作，实现多方主体的良性互动，极大依赖于公共权威对于创新共同体的管理与统合。^⑮一方面，若政府对公共服务实行大包大揽，不能及时授权和赋能政府之外的主体，那么后者自我管理与对外服务的主体意识和能力将难以获得提升并有效发挥；另一方面，若政府固守自上而下的行政命令式手段，就会压缩市场机制和社群机制的作用空间，不仅容易使政府陷于超负荷运作的泥潭之中，而且也不利于实现公共服务的创新。因此，现实中普遍存在的政府超负荷运作与公共创新不彰的现象，实际上是行政化治理困境的一体两面。因此，政府转变其既有的角色与职能，从大包大揽式的全能型角色向元治理（即治理的治理）转型，充分承担其在元治理中的领导者责任，是突破多元主体互动困境，实现协作式公共创新的核心动力和保证。

中国政府的党建引领、政府主导、一核多元的社会治理理念以及丰富多彩的政府创新，为国际公共创新理论前沿的协作式创新树立了实践的标杆。本文拟在中国社会治理的治国理念的指引下，系统梳理公共创新中政府的元治理职能。

伴随着公共治理变革的全球性浪潮，国家、市场和社会三大主体以及分别以三大主体为作用核心的行政、市场和社群机制之间的传统关系，受到了冲击。公共治理是通过政府和不同私人行动者之间的协作来解决公共或社会问题的不同方式的总和。^⑯以行政化层级制度为核心的公共行政逐渐式微，合同制治理、管理主义、公私合作伙伴关系、多中心治理、共同生产、网络治理、民主参与治理等新公共治理的实践和理论兴起。这些实践和理论的具体内容呈现出一定的多样性，但其共同特点都是国家行动者寻求与市场和社会主体之间相互协作，运用市场机制和社群机制，调动市场和社会资源，解决公共问题，并实现公共管理中的民主、透明、公正、效率、负责、反应性、有效性等不同价值。^⑰可以说，治理理念的提出原本就是为了改变传统公共行政中行政机制绝对主导的格局，推动传统公共行政的去行政化，试图通过强化市场机制、提升社会参与来改善公共管理。^⑱

然而，无论是哪一种新公共治理模式，都有失败的风险，即多方主体的协作一旦磨合不畅，不仅会降低效率，而且还会损害公共管理的各种公共价值。因此，公共治理的完善需要探索对多元主体协作互动的引领与管理。^⑲同时，在公共部门的组织生活中或者在广泛的公共行动中，不同的协调、控制、治理机制本来也是并存的，这些机制曾被概括为权威、价格和信任^⑳或等级、市场和网络^㉑，抑或在本文中统称的行政、市场和社群机制。公共管理者理论上可以不必单独依赖某一种治理机制，而是可以创造性地综合使用多种治理机制。^㉒公共治理的探索，本质上是试图将三种理想类型的治理机制实现动态组合，并与既定的约束性规则相协调。^㉓换言之，从行政力量施为的视角来看，公共管理变革的关键在于，既要保持既有行政性规制的约束性，又要打破行政化治理主导的格局，实现行政、市场和社群治理机制的互补嵌合。

然而，在很长一段时间，公共治理无论是在理论上还是在实践中都出现了某类治理主体或某种治理机制占据主导位置的现象。在林林总总的实践中，常常是某种治理主体或治理机制占据着主导作用；在各式各样的理论上，也是某种治理主体或某种治理机制格外受到重视。传统的韦伯式公共行政以及后来应对治理浪潮而兴起的新韦伯国家，自然是将行政力量和行政机制置于公共治理的主导位置，其宗旨都在探求行政机制的完善之道。新公共管理运动、管理主义和合同制治理，将市场机制和企业手段置于公共治理的主导位置，其愿景是提升公共服务的效率及其对消费者（即公众）的反应性。多中心治理、民主参与治理、网络治理等，其目标是将社会力量和社群机制置于公共治理的主导位置，以期提升公共服务对民众需求的反应性，推进公共服务提供的个性化，实现公共治理的参与性。在此基础上，新公共治理、共同生产、协作治理和互动治理则强调多方治理主体的协同和多种治理机制的嵌合。由此，当多方主体协作互动网络如何可持续并制度化的问题受到关注以来，“元治理”（metagovernance）的实践和理论应运而生。^㉔

“元治理”的概念由杰普森首先提出，以表达“协调不同形式的治理，并确保它们之间的最小一致性”的期望。^㉕在杰普森那里，元治理是通过对纷呈多样的治理模式进行反思和批判，将等级、市场和网络治理机制以明智的方式整合起来，实现可能的最佳结果。^㉖此后，对于元治理，出现了具体内容和理论基础均有微妙差别的两种界定。

第一种界定是“自组织的组织”（organization of self-organization）^㉗，将元治理视为社群治理机制运作的一个内在组成部分。这一界定基于社会组织的自组织，尤其是在此基础上形成的网络^㉘，其宗旨是推进自组织的完善。与群体、联盟、协会等相并行，网络是社群的一种组成形式。网络的参与者具有一定自主性，其自愿结成网络式社群，共享资源，共同行动，以期达成共同的目标。与联盟或协会相比，网络具有较强的非正式性，但与群体相比，其非正式性又较弱。将具有一定自主性的参与者组成多多少少具有非正式性的网络，需要有元治理者通过制定多方行动者间的互动框架、协商安排、激励结构、冲突管理等方式来增进网络成员的集体效益。^㉙在网络治理中，元治理最关键的任务是在不过分削弱网络参与主体自我管理的前提下，尝试对网络进行引导和促进的活动。^㉚缺少元治理的网络可能面临着混乱与赢者通吃的不公平、不民主风险；而过多的元治理则可能削弱参与者的自主性、兴趣和责任。^㉛恰当的元治理是网络治理实现公共价值的重要保证，也是社群治理机制正常运转的一环。

第二种界定是“治理的治理”（governance of governance），强调元治理是行政治理机制运转的一种新形式，其宗旨是使协作—互动治理有效持续地运转起来。^㉜从这一视角来看，以社群治理机制为核心的治理模式，无论是网络治理还是多中心治理，均不可避免地出现权力从行政力量向多方主体下放的现象，但这不意味着行政治理机制的必然衰落。^㉝唯有行政力量发挥元治理作用，才能使这些治理模式更加制度化，更好地实现治理的公共价值。^㉞由于层级制、市场制、社群制的运作并不天然兼容，为了使不同治理机制在治理中能发挥互补性，就需要元治理者以创造性的方式对不同治理机制的运作加以协调。^㉟

理论上，任何在资源、能力或影响力等方面居核心或优势位置的行动者，包括社区（社群）领袖、社会组织领导人、商界领袖等民间行动者，都有可能扮演元治理者的角色，但是，一般而言，政府拥有扮演元治理者角色的独有资质和优势。^㊱多方主体形成协作—互动共同体，这本身就构成一种新的治理模式，而政府实施治理的治理，将有助于确保这一新治理模式的结构、程序和决策符合公共价值。具体而言，政府的元治理职能主要有：（1）制度设计：定义和影响治理网络的范围、特性、构成和运作程序；（2）框架确立：旨在帮助参与者们确定治理目标、财政支持、法律基础和话语体系；（3）过程管理：旨在减少矛盾，解决冲突，赋权特定行动者，降低治理的交易成本；（4）决策主导：特定情况下改变政策议程、可行方案的选择范围以及重新确立决策前提，以提升协商的效率^㊲（见表1）。

这四种职能是互补而非互斥的。其中，制度设计和框架确立的职能旨在改变协作—互动共同体的制度特征（如改变行动者的位置、进入规则、互动制度等）或塑造共同体的结构。在这两种职能的行使中，政府均未直接参与共同体中的具体协作互动行动，因此属于间接治理。^㊳与之相对，过程管理和决策主导职能都是在共同体的结构（规则、参与者的位置和资源划分）业已给定的情况下促进参与者之间的协作互动。这类职能行使的关键在于政府的直接参与，但这类参与仅仅涉及协同行动的战略决策，而不是具体行动。^㊴用一个不尽完美但却形象生动的比喻，如果将协作—互动共同体比作一个剧组，那么元治理的角色就是导演，而演员则是众多其他行动者，尽管不排除导演有时兼任主演或者配角的可能性。

元治理职能的行使需要不同的工具。传统的行政化治理工具，如监督管控、经济激励、信息整合等，自然都对政府行使元治理的职能有所帮助。^㊵但政府如果仅仅基于规则、命令、制裁等传统管控手段，不仅会削弱治理参与者的自我规制能力，还有可能遭到参与者的抵触，大大降低其持续、深度参与治理的积极性，因此元治理职能需要政府采用更细致、灵活、多样的手段，既包括“干预性工具”（hands-on tools），如遴选参与者、资源分配、制定规则等^㊶，也包括“放手型工具”（hands-off tools），如激活外部参与者、搭建互动平台、议程设置协商等。^㊷

与行政化或市场化的创新方式相比，协作式创新能够充分调动公共和私人参与者的资源和能力，政府将与多方行动者一道，挖掘新思想，动员新资源，塑造新激励，共同承担起促进公共价值的责任。建构协作式创新共同体是促使公共创新制度化和可持续的关键。由于公共创新过程充满了风险，创新结果亦是高度不确定的，与其他优先考虑提升有效性和效率的治理网络不同，协作式公共创新共同体的建构和运作必须把民主性或开放性放在优先位置，以确保创新的多样性。由此，协作式创新共同体中的元治理者尤其需要关注如下三个特殊目标：（1）尽可能地将拥有重要资源和能力的行动者纳入到公共创新共同体中，以期将不同类型的知识、想法、经验、技能、信息以及企业家精神带入公共创新过程；（2）敦促参与者展开合作，激发对现有观念和实践的创造性破坏，同时强化行动者承担创新所涉风险的意愿；（3）鼓励参与者将其创新扩散到网络之外。^㊸这三个目标实际上是开放性的三种体现，即参与成员的开放性、理念与行动的开放性和行动边界的开放性。正是在这个意义上，协作式创新往往与开放创新成为同义词。^㊹

在前述协作—互动治理中元治理者承担的四种职能，同样适用于公共创新增进中的元治理。但是，为了达成公共创新的上述三个关键性特殊目标，元治理者有必要在增进开放性上进行一定的调整。首先，需要不断激励不同类型的新行动者有效参与公共创新。在公共创新领域，纳入新的参与者意味着创新风险不可知性的增加、利益格局的改变以及互动过程的重新调整等，这些都可能会影响原有参与者业已形成的公共信任结构。政府为那些具有创新资产和能力的参与者所搭建的协作平台并不能保证外来的创新参与者一定能够被原有的参与者接纳，并顺利融入其中。例如，新参与者受邀参加政府举办的创新研讨会，但其意见并不一定会被原有的参与者采纳并使用。因此，元治理者需要设计进一步的激励措施，设法改变既有创新参与者的激励结构。除了强化创新激励之外，政府还可在改变传统政治叙事上下功夫，突出变革的重要意义，并阐明在创新共同体中纳入新成员以及增强新旧成员之间互赖的必要性。由此，政府将逐步将多元创新行动者纳入到原有的公共创新共同体中，拓展共同体的边界。^㊺

其次，促使不同形式的合作能够导向对现有信念和实践产生创造性破坏的效果，并鼓励参与者承担风险。由于不同观点和信念的碰撞难免产生冲突，挑战原有的政治话语和解读体系很难是一个四平八稳的过程，因此，纳入创造性破坏的思维，保持公共创新共同体在理念上的开放性，需要元治理者加以推促。在此，元治理者可以率先放弃对传统立场的坚持，并积极宣传采用新方式思考并解决问题的重要性。更为重要的是，作为元治理者，政府必须改变新旧二元对立的立场，在寻找新观念和新方式的同时，仍然需要肯定现有方式方法的意义，并强调新观念和新方式的找寻是对现有方式方法的创造性破坏，而非冲跨性破坏。

最后，元治理者需要敦促公共创新共同体参与者将创新成果扩散到共同体之外。如果新的产品、流程和组织形式无法有效适用于其他情境，那么此项创新的未来前景将是有限的，公共创新的效益也就无法得到有效发挥。为达到这一目标，元治理者可以有多重作为：一是设计数字化平台，让更多人更容易获知公共创新并加以应用^㊻；二是组织公共创新应用竞赛，鼓励创新在使用中改进^㊼；三是促使不同的公共创新进行比较和学习^㊽；四是直接进行推广，将某一小范围的公共创新扩散到更大范围。^㊾

公共行动有不同的取向，而不同取向在不同公共行动中的分量不同。有些公共行动的取向侧重于提升效率、增进效益，有些侧重于公共责任的实现，而公共创新行动则侧重于推陈出新。在偏重于不同取向的公共行动中，政府元治理的职能也有微妙的差别，具体体现在引入何种行动者、引领何种行动和保证共同体的公共利益，政府元治理的职能均有所不同（见表2）。

总之，政府的元治理职能需要针对公共创新的风险性和不确定性进行一定调整，同时需要保持对公共创新取向的注意力，也需要保持对既有元治理职能的关注。根据不同的情境，元治理者选择并行使正确的职能将有助于增强协作式创新共同体的创新能力，不仅能促进公共创新的产生，也将增进公共治理的效率、效益和公共价值。

在公共创新中，政府作为元治理者需要采取如下六种具体行动以行使其元治理职能（见表3）。

建立框架指的是元治理者重组创新共同体的现有制度安排，以塑形创新过程。^㊿这一行动是元治理者第一个职能的具体化。在这一行动中，元治理者不直接参与创新活动，而是从宏观上激发共同体成员的创新活力。既有治理体系中的权力体系、思想框架和制度结构，有固化硬化僵化的趋势，可能会阻碍创新的孕育和发展。公共创新需要一定新的制度性或组织性基础设施⁽⁵¹⁾，而元治理者就是这类基础设施的建设者，为公共创新提供新的合作平台，纳入思想开放且有行动力的多方参与者，以克服原有体系的僵化。⁽⁵²⁾一项案例研究显示，美国联邦政府1980年建立了一个技术转让的制度框架，促成了专利系统和大学研究团队的直接对接，以合理分配创新拨款，同时，也通过生产合同的方式，让研究团队、风险投资公司和中介孵化组织有机整合，在一定程度上促进了公共创新的开发和应用。⁽⁵³⁾

此外，由于公共创新亦涉及不同利益群体之间的再均衡，所以元治理者必须要制定一定的规则，以补偿那些利益受损者，或减少公共创新潜在的负面社会后果，保证创新成果的公平分配。⁽⁵⁴⁾公共创新的多方参与者承担风险的意愿，在很大程度上取决于他们通过创新所收获的有形与无形收益。因此，元治理者有必要通过调整公共创新的收益分配方式，为多元参与者提供足够的创新激励。

这一行动指的是元治理者引领创新共同体参与者的注意力或感知，目的是激发更多更好的创新成果。⁽⁵⁵⁾由于其本身富于创新性，这一行动甚至被称为“创新中的创新”。⁽⁵⁶⁾确立愿景的行动，能在一定程度上建立行动者的预期，降低其接受新思想的难度，并推动其积极承担创新风险，是实现元治理者第二个职能的重要手段。由于已经在现有创新上进行了大量的投资，创新共同体中的行动者不仅会倾向于维持既有实践，也会因受限于现有方案对其专业知识和注意力的锁定，有可能对新方案的探索犹豫不决。因此，元管理者发挥引领者的角色，适时适当突破既有创新进程的锁定效应，对于公共创新来说是非常重要的。这一行动的特点是，元治理者作为有远见的领导，激发参与者探索新方案的紧迫性⁽⁵⁷⁾，同时，元治理者还将为参与者们设定恰当目标、树立学习榜样或打造话语社群形象，引导他们以更建设性的方式开展创新。⁽⁵⁸⁾

这意味着元治理者采取行动对创新共同体中各种参与者的互动加以协调。⁽⁵⁹⁾创新过程不可避免地产生新旧方式支持者之间、新旧规范、新旧理念之间的许多冲突。因此，元治理者需要创造一种激励性氛围，协调创新共同体的成员，使之认识到探索新方案利大于弊，创新将有助于改进而非彻底抛弃现有方案，减少创新者和其他参与者之间的矛盾，从而鼓励行动者建设性地表达其想法，促进“创造性思维”和“变革性学习”。⁽⁶⁰⁾这种行动同样是第三项元治理职能行使的重要方式。元治理者可以为参与者的互动设定议程，建立交流思想的平台，并褒奖积极参与并有较大贡献的行动者。⁽⁶¹⁾元治理者可以通过识别和招募积极的利益相关者来监督创新过程，以协调不同行动者的不同利益，消除负面影响，实现资源共享，并加强信任关系。⁽⁶²⁾

相比于建立框架的策略，管理互动的行动侧重于在创新过程中协调元治理者与其他参与者的具体互动。例如，丹麦市政府为了能够更好地让老年人、护工和其他市民接受骑行出游的养老方式，发起了一项关于“老年人有权感受自然之风”的大讨论，发展了市民关于老年护理的新理解，调节了负责老龄自行车骑行这一创新项目的基层官员、新护工、社区工作人员、志愿者、老年人和传统养老院的工作人员之间的观念矛盾，激发他们以更建设性的思维方式提供养老服务，有效提高老年服务质量。⁽⁶³⁾

元治理者为相关参与者提供必要的资源（尤其是资金和知识），以促进创新的出现、实施和传播。⁽⁶⁴⁾任何一项创新都具有一定的失败风险，可能会使相关政策企业家的投资（包括有形的物质投资和无形的非物质性投资）没有收益，这会降低民间政策企业家的投资意愿。为了不使创新想法因资源匮乏而流产，当民间行动者不愿承担风险时，元治理者更需要积极发挥承担财务风险的作用，以孵化创造性想法。⁽⁶⁵⁾元治理者可以资助创新共同体⁽⁶⁶⁾或资助政策企业家设计和测试新想法⁽⁶⁷⁾，这不仅有助于公共领域创新想法的孵化，也有助于扶持民间非营利性组织，促使它们将原本小范围的创新活动拓展到影响更广泛的公共领域，促进跨界别创新的发展。⁽⁶⁸⁾

此项行动不仅直接解决了公共创新的资金问题，同样也能给其他参与者以示范和榜样，引导和鼓励他们积极将资源投入到公共创新中，是实现元治理者推动多方创新者互动的重要方式，即其第三项职能的具体行使方式。例如，英国和丹麦政府都直接资助了环保非营利组织寻找低碳发展新方式的可持续发展项目。⁽⁶⁹⁾

元治理者不仅要扮演领导者的角色，而且还是创新共同体的直接建设者之一。元治理者能够带着其独特的资源（如权威或专业知识）参与到创新共同体建设之中，不仅能提高创新共同体的声誉，在吸引更多的参与者或资源之余，也能促进创新的传播和扩散⁽⁷⁰⁾，有助于实现元治理的第三个职能。

元治理者最典型的内部参与行动是创建联合研究中心或发展合作组织平台，直接参与到公共服务的研发和创新中。例如，1994—1995 年，美国证券交易委员会、商品期货交易委员会（都是直属美国联邦政府的独立机关、准司法机构）与美国的六家大型金融公司合作，成立了金融衍生品政策小组。尽管这六家金融企业之间存在着激烈的竞争，都有采用对抗性游说策略的激励，但是美国证券交易委员会和商品期货交易委员会发挥领导力，有效平衡了这些公司之间的竞争性，促使它们展开了有效的合作，共同创新了金融领域的灵活监管政策，成为而后相关政策领域公共创新的典范。⁽⁷¹⁾在此场景中，联邦政府相关机构并非高高在上地直接出台政策，干预并控制金融衍生品领域的发展，而是采取有别于传统行政干预的社群治理方式，通过成立政策小组，以更为平等的合作者身份，加入到了金融衍生品原有的自愿协调与监管的行业协会网络中，为那些原本不受监管的金融衍生品领域制定了衍生品创新的风险管理、内部控制和报告程序。同时，和其他间接控制的方式不同，作为元治理者的内部参与，是政府以其独有的行政权威和专业知识，更直接参与到金融衍生品监管政策甚至金融衍生品本身的创新研发中，为金融衍生品的创新保驾护航。简言之，这是一种社群机制与行政机制互补嵌合的实践，政府通过行政机制的运作发挥了元治理的引领作用和协调作用，从而助推社群机制积极有效的运作。

但是，元治理者过多的直接参与也有可能会使公共创新共同体笼罩在政府层级制治理的阴影之中，在增进某些特定公共创新的同时，削弱了另外一些公共创新的发展，甚至影响公共创新的整体效率。⁽⁷²⁾因此，元治理者有必要平衡好直接参与与间接参与之间的关系。

通过此项行动，元治理者在不同的创新共同体之间发挥连接作用，或将社会市场的外部需求与创新共同体的内在利益协调起来。一方面，创新需要不同的资源，但是创新资源的整合，离不开创新共同体主导者卓有成效的中介与沟通行动，而元治理者通常就担任中介与沟通者的角色，为公共服务的用户、志愿组织与企业家提供平台，将他们的知识、资源和行动纳入到公共服务的供给中，以提升公共服务的效益。⁽⁷³⁾另一方面，元治理者还可以扮演政策推促者的角色，充当公共创新的大使，并将创新的思想和实践传播到其他创新共同体之中，让公共创新有更大的实践场域，能更好地进行反复实验和拓展，促进公共创新的进一步改良和革新。⁽⁷⁴⁾例如，哥本哈根市政府有意招募了许多精力充沛、有良好沟通技巧的人来传播其创新实践，不仅提升了其城市影响力，也促进了不同城市之间知识交流和学习，加快了公共创新的更新换代。⁽⁷⁵⁾对外联系中介与沟通行动，加强跨社群的互动或学习，开拓了公共创新的应用空间⁽⁷⁶⁾，这有助于元治理第一、三职能的行使。

简言之，在公共创新中需要充分发挥协作治理的力量，调动起多主体的互动参与、促进多机制的互补嵌入，而调动协作治理的力量需要元治理者的参与、引导和推进。针对公共创新共同体多样性和风险性的特点，元治理者将其制度设定、框架确定、过程管理和网络参与的职能发展出了针对性的六种行动：包括为了引入多元参与者和资源的发展框架和跨界沟通行动；为了激发创造性破坏的思维、减缓互动冲突、鼓励风险承担以此增进互动的建立愿景、互动管理、资源支持的行动；为了扩散创新而进行的跨界沟通和网络参与行动。

为了应对复杂、棘手的社会问题对于公共管理的挑战，传统自上而下的行政化政府创新，不仅自身缺乏持续的善治激励，而且也会产生不少意想不到的负面效应。践行新公共管理运动理念的竞争性创新，依赖于市场机制的引入，注重运用企业化手段来实施公共治理，在提升效率的同时往往有损于其他公共价值。协作—互动治理理论的发展，让研究者和实践者将目光投到了协作式创新上。在协作式创新中，不仅国家、市场和社会的行动者将转变其角色，积极将各自的知识和能力投入到共同的经济社会公共事务的治理中，通过密集的互动与学习，凝聚共识，共创价值；同时，行政、市场和社群治理机制也将产生交互，以克服不同行动者协作所遇到的困难，实现多主体间制度化、可持续的互动，从而达到良好的创新效果。但是推动协作式创新共同体的形成并非一蹴而就，需要政府行使特定的元治理职能。政府拥有扮演元治理者角色的独有资质和优势，政府对公共创新共同体的引领和管理将有助于确保共同体的结构、程序、决策及其成员的各种行动符合公共价值。因此，政府转变职能对于推动政府创新来说是至关重要的。

本文首先基于协作—互动治理理论，总结出政府在一般公共治理中的四种基础性元治理职能，包括制度设计、框架确立、过程管理和决策主导。其后，结合公共创新风险性和不确定性的特点，阐明政府在推动公共创新中需要重点关注的三大特殊目标，包括（1）引入不同背景、资源和观点的参与者；（2）引导多方行动者接受创造性破坏思维，鼓励他们投入资源并承担创新风险；以及（3）支持公共创新的跨界扩散和传播，进一步实现其公共价值。最后，结合传统层级式政府创新和竞争性政府创新理论中对政治领导力的重视和协作式政府创新中元治理职能的定位，本文详述了政府的六种互补型的元治理行动，包括建立框架、确立愿景、管理互动、资源支持、直接参与和对外联络。元治理者不断调整和拓展元治理工具箱，以完成这六种行动，更好地推动公共创新的实现。

在中国，以多方主体共建共治共享为内涵的“社会治理”从学界理念上升为国家战略并成为国家治理体系和能力现代化的核心，已有多年历史。中国共产党十八届三中全会公报和全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。总目标内含着中国共产党领导人民有效治理国家的辩证逻辑和基本意蕴，要求实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。⁽⁷⁷⁾从国家全能到社会吸纳，再到今天构建党建引领“一核多元”的创新治理格局⁽⁷⁸⁾，都体现了中国转变国家治理思维。⁽⁷⁹⁾充分挖掘多方资源，推动多元力量参与政府创新，为公共服务引入新观念、探索新方案以及扩散新政策，发挥了重要作用。⁽⁸⁰⁾中国的社会治理施政理念与实践，实际上与公共管理学界对协作—互动治理的全球性探索相契合。⁽⁸¹⁾中国社会治理的经验实践需要得到理论的总结和提升，基于中国经验的社会治理理论也需要到国际公共治理变革的理论中流中击水，中国实践也需要在新理论的指导下得以拓展和深化。

党建引领、一核多元的政府创新实践正是协作式创新中元治理职能的现实体现，宝贵丰富的政府实践经验，在元治理的理论框架中可以得到理念的凝练，理论的提升。政府在推动公共创新中行使元治理职能，需要高屋建瓴的发展框架、建立愿景、对外联络、管理互动和资源支持，亦需要契合多方行动者需要的社群参与。公共创新不再是国家行动者的单边主义行动，也不等同于政府自上而下命令与控制型的行政化行动。恰当的政府职能转型，即从全能型行政主导向元治理职能的行使，对于引导市场、激活社会、构建社会治理共同体，推动政府与公共部门的创新，具有不可替代的作用。元治理的完善是推动社会治理体系在国家治理现代化的新征程上实现制度化和可持续性发展的必由之路。