学术月刊

1. 民族国家在近代成为国际秩序体系的基本单元。

20世纪国际社会的主要成员已经是领土边界明晰、拥有独立主权的社会共同体单元−民族国家（nation-state），二战后成立的联合国是以独立主权国家为成员的国际组织。这个现代国家体制与国际秩序的建立经历了一个漫长的发展过程。国家是“一个相对晚近、起源欧洲的造物，与资本主义的发展并驾齐驱，并最终统治了世界”^④，“现代民族是范围更大的国际体系的一个部分，在这个体系中，整个世界被分成彼此分离的民族国家，通过包括那些民族主义意识形态中内含的共同观念和实践，这些国家又相互联系起来。这一体系于1648年缔结《威斯特法利亚和约》之后出现在欧洲。1818年以后成为欧洲、北美和拉丁美洲的主导模式，后来由殖民主义以及后殖民时期的国家民族（state-nations）传播到世界其他地方−中东、亚洲和非洲”。^⑤

在工业文明基础上产生了新型政治认同和文化认同，新生的资产阶级为了摆脱欧洲传统世袭封建专制秩序，萌生出用以凝聚新政体的现代“民族”（nation）意识。西欧的民族主义（nationalism）运动催生出现代国家制度。“直到20世纪，全球几乎所有领土（南极洲除外）才成为了独立的国家，从而取代了帝国、城邦、部落和神权政体等曾经统治着大多数民众和他们生活地域的政治组织。”^⑥19世纪的历史被白芝皓（Walter Bagehot）诠释为“民族创建的世纪（nation-building）……有史以来，欧洲的版图首次依照‘民族原则’（principle of nationality）重新划分，与此同时，欧洲式的民族主义也被殖民地解放运动与第三世界新兴国家争相奉行采纳”。^⑦

2. 共同语言是“民族建构”（nation-building）的重要因素之一。

几百年来学者们一直在讨论：在民族主义运动中，各国的“民族”认同究竟依据什么来建构？“民族”之间的边界应当按照什么规则来划分？哪些因素是构成“民族”认同意识基础的核心要素？

在推动现代民族主义运动的多种复杂因素中，使用共同语言被许多学者视为构成“民族”（nation）认同的重要文化基础。韦伯把“共同语言”视为“民族情感形成过程中”“首先出现的”“文化要素”，“无论何处的民族情感形成过程，都会有一些文化要素作为最重要的实证基础，其中首先出现的就是一种共同语言。……随着国家、社会和文化的民主化进程，语言的重要性势必会与日俱增”。^⑧安东尼·史密斯认为在“族裔的民族模式”中，最重要的两个认同基础就是血缘和语言。^⑨ “许多世纪以来，语言‘霸权’（language supremacy）和统治语言的‘纯净’（purity）一度在许多土地上是权力斗争、国家和族群认同的焦点问题。”^⑩埃里克·霍布斯鲍姆认为，“19世纪末，族裔和语言（ethnic-linguistic）才成为公认的界定民族的重要标准，甚至主导因素”，“根据语言民族主义的古典模式，通常都是有一种族群方言被发展成全方位的标准化民族书写语言，然后这种民族语言又顺势变成官定语言”，“民族主义所要团结凝聚的对象，是具有共同的族源、语言、文化、历史传统，或其他特质的人民”。^⑪

马克思和恩格斯指出：“在任何一种发达的现代语言中，自然地产生出来的语言之所以提高为民族语言，部分是由于现成材料所构成的语言的历史发展，如拉丁语和日耳曼语；部分是由于民族的融合和混合，如英语；部分是由于方言经过经济集中和政治集中而集中为一个统一的民族语言。”^⑫这段话清楚地说明，现代语言的发展进程与民族融合、混合过程和经济与政治集中进程同步，正是在这一进程中产生了“统一的民族语言”。这一过程也可被视为与“民族国家”建构进程同步的语言政治化与标准化。斯大林提出的“民族”定义：“民族是人们在历史上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化上的共同心理素质的稳定的共同体”。^⑬四个要素中的第一个就是“共同语言”。他的民族理论对苏联的“民族识别”和南斯拉夫、中国的民族理论曾产生重大影响。

在人类社会的民族主义运动进入兴盛时期后，语言进一步成为“民族”内部凝聚和彼此识别的重要标志。在近代欧洲，“对于意大利与德国来说，他们主要便是借共通语文来凝聚起民族认同”。^⑭大量实例表明，语言毋庸置疑地是17世纪以来各地民族主义运动用以构建“民族”认同的主要元素。“口语方言之上创造了统一的交流与传播的领域……这些被印刷品所联结的‘读者同胞们’，在其世俗的、特殊的和‘可见之不可见’当中，形成了民族的想象的共同体的胚胎”^⑮，“如果某一类别的人（比如某个特定领土上的居民，操某种特定语言的人），根据共同的成员资格而坚定地承认相互之间的权利和义务的时候，他们便成为一个民族”^⑯，“人类被划分为不同的民族，语言是那些将一个民族区别于另一个民族的差异性的外在的和可见的标志；它是一个民族被承认生存和拥有建立自己国家和权力所依据的最为重要的标准”。^⑰

正是因为语言在凝聚民族认同方面的重要功能，一些地区的民族主义运动在动员过程中发动“捍卫语言运动”，建国后重视制定国家官方语言政策，目的是借助政府的权威性和相关制度对民众的语言观念和行为进行整合。“当斯洛伐克民族主义在1990年开始得势之后，其所提出的第一项要求便是：‘确立斯洛伐克语为唯一官方语言’，并强迫境内总数达60万的匈牙利裔居民必须以斯洛伐克语与官方打交道。1990年阿尔及利亚民族主义人士也立法规定：‘以阿拉伯语为阿尔及利亚国语，与官方接洽时若使用其他语言，将处以巨额罚款。’这项法令不像是表示该国已从法国影响下获得解放，反倒像是为了攻击其境内约占三分之一人口的柏柏尔人”。^⑱

3. 国家边界划定可能导致语言群体地理分布与国界不重合。

在历史上，各行政管辖实体之间通常以山脉、河流、城镇和庄园领地为界，语言同一性不是划界的单一要素。^⑲1659年《比利牛斯条约》标志着国际关系的重要转型。此后各国开始以经纬度为坐标开展线性边界勘绘工作。由于传统行政管辖边界的历史性延续、历次内外战争造成的各政治实体间的国界变动，加之各语言群体人口的跨界迁移，在各国划定国界的过程中，“语言和国家的界限有时并不一致。很多政治体早在他们最终和某种单一的民族语言相联系之前就长期存在”。^⑳同一族群或同一语言使用群体的成员居住在国境两侧是世界各地的普遍现象，这些跨境成员面临所在国推行国家通用语言学习的政策要求也是普遍现象。

“在欧洲民族主义的全盛时期，比起其他任何标准，语言都被更频繁地引用。……尽管如此，出于几个原因，语言并不是构成民族性（nationality）的充分条件。语言不是固定不变的，政治对语言边界的构建和语言对政治边界的构建发挥同样重要的作用。例如，欧洲的语言边界很大程度上反映的是10至15世纪各王国的边界。在世界许多其他地区，语言区域或者过小（热带非洲），或过大（拉丁美洲、阿拉伯中东地区），无法为现代民族国家（modern nation-states）提供适宜的社会地理环境（setting）。如果将世界的语言地图与20世纪60年代的政治边界进行比较，结果会发现，这两个边界大致相同的有20多个国家，其中多数在欧洲。世界上有近一半的国家里讲同一种语言的人口不到70%，有四分之一的国家中不存在人口占多数的语言群体（linguistic majority）。在世界大部分地区，如果当前的国家（state）欲成为民族（nation），那么就必须要有意识地去培养语言认同，否则就必须要找到一些不同的民族性（nationality）基础”^㉑，“在当今全世界的一百八十多个国家中，真正有资格宣称其国民皆隶属于同一族群或语言团体者，不会超过十二国”。^㉒语言群体的居住地域与现代国家的国界普遍不重合，这一客观现状导致各国必须制定并推行本国语言政策，并以此在语言文化认同的基础上巩固国民对所属国家的政治认同。

在建构“公民”身份的意识形态合法性方面，布鲁贝克认为有两种逻辑可以用来理解民族和语言之间的关系。^㉓“一种逻辑是法国模式，对任何愿意习得语言和文化上的基本要求的人都开放公民权；一种是德国模式，即民族通过共同的语言连接在一起，而后再经由政治努力建构国家”^㉔，值得注意的是，“把所有德语使用者都纳入德国的宏愿也正是纳粹主义的意识形态基础。而纳粹同时企图剥夺那些不‘纯粹’的德国人的公民权，此种公民权恰恰转而以种族而非语言或文化为基础”。^㉕所以纳粹在推动国家构建和确定公民身份这两个层面上存在内部矛盾性：第一个层面，是以讲德语为依据把各自独立的日耳曼小公国纳入“大德意志”；第二个层面，剥夺境内讲德语的非日耳曼人（犹太人等）的公民资格。在这里，所谓“语言标准”只是国家建构的工具之一。

由于语言被普遍视为任何一个现代民族国家建构（nation building）的重要文化认同基础，因此，确立国家通用语言、在公共教育和社会生活中推行国家语言文字，被各国政府视为加强民族凝聚力和维护国家统一的主要措施之一。

1. 全国性通用语言是建立统一市场和构建现代国家公民政治认同的文化基础。

民族国家是在近代欧洲资本主义经济发展过程中出现的社会政治组织形式，其内涵就是国民经济和宪政公民权的建构及其边界维持。在日常生活和工作中，人们感到需要掌握自身所在政治共同体、经济共同体内部通用的语言文字进行交流。由于各国创建历史和人口构成的特点，有些国家内部通用语言可以有几种（如瑞士），有些国家主张“文化多元主义”，在推行国家通用语的同时对少数族群语言文字进行保护（如加拿大）。无论属于哪种语言应用和学习模式，在今天，掌握本国国家通用语已经成为各国公民参与公共生活、实现就业和个人发展的重要条件。国家通用语的熟练水平，客观上决定了每个国民在各领域的实际参与程度。因此，全国性通用语言是建立统一市场、落实现代国家公民权的基础条件之一。

语言是文化的重要载体和形式符号。彼此语言不通即无法相互沟通，正是不同的语言把人们区隔为不同的文化群体和社会群落，难以形成统一市场、社会经济活动规范和权力制度。因此语言整合是“民族国家”建构过程中的核心议题。“民族语言基本上是人为建构出来的……事实上，民族语言却只是从各种不同的通行语言之中，精炼出一套标准化的对话方式，然后再把所有的通行语言降格为方言”^㉖，“18至19世纪欧洲民族主义的核心观点或许是，集体性政治认同（即国家）的基础是共同的文化，而共同文化的核心就是语言。只有通过语言，个体才能不断地发现并表达出内在的自我和集体性的自我，也就是说，个体和集体认同通过语言得到统一”，“语言是民族国家的基石”。^㉗假如没有全国通用的语言文字，本国民众的政治认同就始终缺乏共同的文化基础，通用语言是最深层次的文化认同。而文化认同是政治认同的基础，是民族团结之根，民族和睦之魂。

随着各国政体的逐步稳定，一些国家增强了对国内少数群体文化权利的关注。“很多民主国家虽然过去是‘一个国家，一种语言’政策的典型代表，但如今都采用了更加多元和包容的语言政策”如“采用国语加英语、加本地语及社区语言的多语政策”。^㉘在国家通用语言的选择与推行方面，各国依据自身的社会历史和族群人口结构采取了不同模式和具体方法。“世界上，大约125个国家的宪法提到了本国的语言问题，其中约100个国家指定了一种或多种语言为本国的官方语言或国语，官方语言和国语在使用方面都享有特权”，当今共有78个国家（如法国）确定了一种官方语言或国语，有18个国家（如阿富汗）确定了两种官方语言或国语，5个国家（如比利时）确定了3种官方语言，4个国家（如刚果）确定了4种官方语言。^㉙

各国制定的语言政策通常包括三部分内容：“第一，赋予一种或多种官方语言或国语优先的地位，使得它（们）代表国家或主体人群的身份、意识形态、国家忠诚和（或）共同的历史；第二，鉴于英语在贸易、学术和技术等领域的世界通用语身份，大多数非英语国家都选择把英语作为它们学校的主要外语或附加语言来进行教学（有时甚至把英语当作教学媒介语），一般从小学的某个年级就开始教学；第三，出于某种原因，有些国家会重视那些仅代表部分人的地区语言、祖裔语言、原住民语言/或社区语言。”^㉚

文字是促进语言统一的重要工具。自秦始皇推行“书同文”之后，汉字在促进中国各地方言之间的口头交流和文字趋同方面长期发挥着特殊的重要作用。“以形、意为主又适应各地方言的方块字被大家所接受，成为其后数千年间维系民族共同体的文化纽带，产生了极强的凝聚力”^㉛，“由于表意性的文字书写系统能够脱离语音而使用，这极大地便利了使用不同方言乃至不同语言的人群之间的交流。春秋—战国时代之后的中国历史表明，虽然帝国儒教为精英文化的统一提供了基础，但为这种文化的传布和绵延提供物质基础条件的却是表意性的汉语文字”。^㉜尽管今天有些人在日常生活中仍然使用闽南话、粤语等方言，但是统一的汉字（书面语言）使得全国各地行政、司法、教育系统和经济贸易运行毫无障碍。“印刷语言……在口语方言之上创造了统一的交流与传播的领域……这些被印刷品所联结的‘读者同胞们’，在其世俗的、特殊的和‘可见之不可见’当中，形成了民族的想象的共同体的胚胎”^㉝，与国家构建进程同步，“书面语言实际上重新划分了地理版图”。^㉞

无论从提高政府运行效率考虑，还是从经济活动的交流语言考虑，各国政府都倾向于采取多种方式在辖区内推行一种共同语言和文字。在中世纪，“基本上出于行政的理由，这些王朝以或快或慢的速度确定了某种方言作为国家语言−只不过，这种语言的‘选择’本质上是不自觉的继承或者出于方便的结果”。^㉟欧洲民族主义运动兴起后，每个民族国家自建立之时起，便开始关注统一语言的推行。“法语对于法国的创建是贡献厥伟的，即使在爆发法国大革命的1789年，会说法语的人尚不超过全国总人口的百分之五十……对意大利的统一而言，意大利文也同样功不可没……1860年，也只有大约百分之二点五的人，在日常生活中经常使用意大利文。”^㊱各国政府出于政治整合和行政效率的考量，全力推行一种通用语，使其成为名副其实的“国语”。“自法国大革命之后，法国便特别注重民族语言的统一问题……会说法语，便成为法国公民的关键特质（也就是取得法国国籍的必要条件之一）；就像会说英语，是成为美国公民的必要条件一样。”^㊲在当今许多国家，使用国家通用语言已被全社会公认为国民身份的重要文化符号。

在一些多种语言并存的国家，语言被正式或非正式地区分为“国语”和“方言”，体现了现代国家内部各语言群体在文化体制中的分层结构。“所谓‘方言’，跟国语一样，也是迟至晚近才出现的概念。”^㊳同时，“国语”学习开始在国家教育体系中占据主导地位。“在国家推行小学教育之前，并没有口语化的‘国语’（national language）存在，只有作为文字或行政谕令的书写文字，或为口语传播而产生的共通语。”^㊴欧洲开创的现代学校教育体系（等级制学校及教学科目）本身即是人类社会政治经济制度和知识体系发展到一定历史阶段的产物。学校使用统一语文教材推动国家通用语言文字的普及，各级学校通过国家法定文字的教材和教学语言向全国青少年讲授主体意识形态、社会伦理与专业知识。在一个现代社会，政府机构、司法部门、公共服务组织、公司企业、民间团体和全体公民在政治经济活动和日常生活中都需要通过国家规定的语言文字传播信息和进行交流。“共同的书写文字除了有助于国家直接管理数量庞大的人民，同时也是科技和经济发展的必备条件。”^㊵

2. 各国国家通用语言的选择。

各国政府如何选择与确定本国的通用语言？“如果官方完全是以实用方便的原则来选定国语，那么问题就简单多了。只要选一种最多人使用或最便于大家沟通的方言，来作为一国的国语即可。奥匈帝国皇帝约瑟夫二世，就是基于实用原则，选择德语作为他那个多民族帝国的官方语言。甘地在独立之前，也是基于这种考虑，打算以北印度语作为印度建国之后的国语，虽然他的母语是古加拉特语；至于1947年实际建国之后，之所以改用英语为官方语言，则是基于另一层实际情势，因为英语是当时最不容易引起反对的共通语。”^㊶如果国内不同地区主要人群已有传统语言文字，而且当地精英和民众把使用自己传统语言文字视为不可剥夺的政治权利，中央政府在推行国家通用语言文字时，就不得不在区域性语言政策上进行某种妥协。

“语言在民族主义者的宣传中，可能是任何东西，但绝不可能是实用而不带感情的工具……对他们来说，语言乃是民族灵魂所在，而且……语言在日后更成为决定民族的重要标准之一”^㊷，部分民众对地方性语言的学习权和使用权的捍卫，也被称为“语言民族主义”，“‘语言民族主义’始终是与公共教育和官方所用的语言有关……在威尔士，语言民族主义引发了下列问题：除英语之外，学校是否也该以威尔士语教学？还是干脆只要用威尔士语教学；该不该赋予威尔士语最高语言地位；路标和街道名称该用哪种文字；电视频道等公共媒体是不是该一律以威尔士语发音；地方议会的辩论和议事录登载，是不是都要改用威尔士语；甚至驾驶执照或水电申请表，是只要用威尔士语呢？还是该两种语言并用？或分开核发”。^㊸

一些族群捍卫自己的语言权，不仅仅是捍卫当前在学校里学习和公共场合使用本族语言的权利，而且潜在地还和未来通过“民族自决”独立建国的可能性联系在一起。如果我们把“族群”（ethnic group）和“民族”（nation）视为一个“连续统”（continuum）的两端，在内外条件的共同作用下，“族群”可以转变为“民族”并独立建国，例如作为欧洲少数族群的各国犹太人最后在以色列建国，乌克兰从历史上俄罗斯的一部分变为一个独立民族并且与俄罗斯大打出手。“民族”也可以转化为“族群”，如北美印第安人的“nation”最终成为美国“少数族群”。^㊹

为了了解本国国民的语言能力情况，一些国家开展了语言普查，要求所有公民申报自己的母语或日常使用的主要语言。但是却“几乎没有人警觉到：光是语言普查本身，就足以招致语言民族主义兴起。每一次普查都变成民族主义者较劲的战场……事实上，语言普查是有史以来第一次强迫个人必须对其民族归属作出唯一的选择，而且，还是以语言为标准的民族归属。普查原本是近代国家在行政管理上的技术需求，然而却再一次助长了民族主义的浮现”。^㊺这与政府要求每个国民必须确认自己“民族身份”的制度做法一样，把每个人与“语言—民族”身份挂钩的制度本身就会持续地激发人们的民族意识和民族主义情感。在各国的社会实践中，“‘国语’问题很少只被当作实用问题看待，相反，它通常都会引发强烈情绪”^㊻，近些年，我国在新疆、西藏和内蒙古等地区推行国家通用语言教学也曾引发当地部分民众的反弹。因此特别需要注意的是，政府倡导通用语言学习的过程必须充分尊重当地民众对母语的执着情感，欲速则不达，应尽可能采用渐进与平和的方式，要使各族民众感到母语受到尊重，下一代继承母语的权利有保障。在此前提下，人们会理性地接受和学习工具性更强的通用语言。

3. 国家通用语言学习是各群体社会经济发展的需要。

随着现代科学技术的快速发展，不仅新术语新词汇不断出现，人们之间交流合作的频度和深度也在不断加强，国家通用语言的学习成为当代社会科技经济事业中必不可少的交流工具。中国现代产业的发展吸引了大批乡村劳动者进入城市就业和发展，也吸引了大批来自边疆地区的少数民族青少年和劳动者来到沿海发达地区生活和定居，掌握国家通用语言是他们必要的生存和学习语言工具。这也是为什么习近平总书记强调要“全面加强国家通用语言文字教育，不断提高各族群众科学文化素质”。^㊼

从社会学的角度分析，语言在社会功能方面具有双重性。“一是作为一种传统文化的载体，它寄托和体现出人们对这种文化的感情，二是纯粹作为信息交流的工具，实现的是传递信息的功能。”^㊽学生们在课堂上学习外语，并不感觉自己母语被“贬低”或民族情感受伤害，因为他们看重的是这种语言作为现代知识学习工具的必要性。对于少数族群学生而言，学习国家通用语言同样是为了掌握一种重要的学习和交流工具。“在学习新语言的过程中，并不一定会引发意识形态之争，除非是在某种语言刻意遭到压制，或被迫要以另一种语言取代时，冲突才会发生……随着来自不同地区的人们接触日益频繁，加上乡村自给自足体系也逐渐崩解，因此，急需找出一种共同的沟通语言，而最简单的解决之道，就是努力学习国语。在这点上，小学和军队的贡献最大，他们把国语带入每一位国民家中。只局限在小地方或少数社交场合才使用的语言，一定无法跟通行各地的语言进行对抗。”^㊾在一个社会正常发展的进程中，学习通用语言是每个人生活和发展的自然需求和理性选择，如果没有源于意识形态（“民族”情感）或外部政治势力的干预，人们会很自然地去学习便于生活和工作交流的语言。如中国清代旗人通晓汉语、汉人旅蒙商熟识蒙古语、回民商人掌握藏语，他们看重的即是语言作为交流工具的功能。

由于语言文字在社会运行和民众生活中发挥的重要作用，各国政府都把制定语言政策作为国家社会—文化政策的核心内容，语言政策的任何改变和调整也成为观察该国政治社会变化的风向标。在这样的背景下，公共活动语言和学校教学语言的现状及政府的语言政策也随之成为研究各国多元文化传统能否延续、民族主义思潮演变方向、公共教育绩效、国际交流能力和社会经济发展潜力的重要专题。近年来，由于人权观念被世界上许多国家接受为基本政治与社会伦理，一些国家以“侵犯人权”为由在国际舞台和外交活动中动辄对其他国家进行“道德审判”，各国少数族群的语言权利开始被用来作为衡量该国“人权”状况的指标之一，并成为某些国家粗暴指责和干涉他国主权和内政的借口。

4. 语言政策属于国家主权和内部事务。

当今国际关系中，联合国承认的独立国家制定本国宪法法律，决定本国政治经济制度，发行本国货币，建立相关制度政策为国民提供语言学习和教育、就业、医疗、社会保障福利及各类公共服务。这些权利均属于各国主权范围，他国无权干预。在当代国际关系中，每个人最重要的身份是所属主权国家的公民。国际公认的国界划定各国之间的地理管辖范围，各国颁发的护照划定各国之间的人口身份区隔。

各国政府根据本国国情即国内族群—语言使用情况，根据国家经济社会政治发展目标制定本国语言政策，规定公共事务的工作语言和各级学校的教学语言。相关语言政策的制订和实施，属于国家主权和内部事务，其他国家无权干预。

现今联合国会员国有193个主权国家、两个观察员国（梵蒂冈和巴勒斯坦）^㊿，根据各国族群人口规模和语言结构可以分为六大类：

（1）人口构成基本属单一族群并使用同一语言（如日本、韩国）。建立主权国家后，国内人口很少的边缘群体（冲绳人、阿伊努人）迅速被同化⁽⁵¹⁾，国内通用一种语言，可大致归类为“单一民族国家”和“单一语言国家”。

（2）人口由多个群体组成，各有传统居住区和不同语言。中央政府把内部各群体正式识别为“民族”，建立多民族联邦制国家（如苏联、南斯拉夫）。苏联解体后，俄罗斯联邦1997年取消“民族身份”，转为多族群民族国家。

（3）人口由多个群体组成，各有传统居住区和不同语言，但主流族群在人口规模和经济活动中占绝对优势，在日常交流中该语言通用性也占绝对优势（如法国）。建成主权国家后，主流群体语言为法定官方语言，其他语言（如科西嘉语）在当地属合法语言。少数族群被视为“族群”而不是“民族”，属于多族群民族国家。

（4）人口特征是多族群多语言，其中一个群体在人口和语言上占优势。建成主权国家后，多个群体语言成为合法官方语言，但主流群体语言被定为“国家通用语言”，成为全国性主要工具语言和学校教学语言（如加拿大）。

（5）人口特征是多族群多语言，没有一个群体在政治结构、人口、语言上占绝对优势。组成主权国家后，各群体的语言都成为同等地位的合法官方语言（如瑞士）。

（6）殖民地经过独立运动建国，某族群（未必在人口规模上占绝对多数）建国过程中占据政治主导地位。由于殖民者语言在社会上已成为重要工具性语言，殖民者语言和该族群语言成为新国家主要官方语言，少数群体语言为区域性官方语言（如印度、巴基斯坦）。

这6类国家的基本特征可以用图1来表示。

图  1  世界各国人口结构和语言政策分类

世界进入21世纪，科学技术的飞速发展和经济活动所需要的丰富知识、复杂技能已经不是二战时期那一代人所能想象，这是一个激烈竞争的历史时期，各国教育家和年轻一代都认识到通过学习语言掌握新知识的重要性。为了本国社会成员彼此间的顺利沟通和社会秩序、经济活动的顺利运行，语言学习作为各国内部最重要的交流传播功能受到全社会前所未有的重视。在以民族国家为基本政治单元的国际秩序大背景下，在各国争相快速发展和彼此激烈竞争的当代社会，各国不可避免地要制定和推行本国的语言政策和文化政策。同时，为了促进与其他国家的交流，学习工具性外国语言也成为现代国家教育体系的重要组成部分。

语言是任何政治共同体进行各项管理工作的交流工具。但是在不同历史时期，不同类型的国家体制会采用不同治理模式，如行政分权的联邦制、中央政府派驻官员直接治理、中央政府委托地方首领实行间接管理、设立自治区等等。在语言使用和学校教学语言方面，不同的管理体制有可能采用不同的政策，同时政府在推行国家主导语言的力度方面也存在差异。“很早以前，占领者很少做出系统的努力将其语言强加于被占领地的人民，尽管在潜移默化的文化传播过程中，占领者的语言经常逐渐为被占领地的人民所掌握。罗曼诸语言和现代阿拉伯语诸方言的传播就是很好的例证。相反的情况也同样频繁地发生，即占领者群体在文化和语言方面被融解，其语言本身消失了，但该群体的特权地位并没有受到威胁。中国的外族王朝总是屈从于中国人更优越的文化，学习其语言。同样，征服印度的穆斯林莫卧尔人，在忠于其宗教的同时，采用了印度土著语之一印度斯坦语，作为穆斯林印度伟大文学语言的基础。明确地压制被征服者的语言和方言，好像主要是欧洲比较近期的政策。沙皇俄国企图通过禁止波兰语在学校中的使用消灭该语言，当代意大利也采用了同样的镇压政策，试图在新近从奥地利得来的领土上消灭德语。”⁽⁵²⁾所谓“欧洲比较近期的政策”，主要指民族主义运动兴起后，对于语言作为“民族”文化象征和提高凝聚力的重视程度得到加强。

皮埃尔·布迪厄提出两个概念，一个是语言习惯（linguistic habits），还有一个是语言市场（linguistic marketplace）。⁽⁵³⁾前者涉及使用语言的每个个体，后者涉及一种语言的使用人群范围。在区域性（或世界性）人口流动和经济活动方面出现的任何重大变化，都会影响在族际互动中各种语言的使用频率和应用性价值，也会因此逐步改变人们在对各种语言体系进行评估时的价值判断。例如全球化进程扩大了国际和各国内部的族际交往与经济活动的广度、深度和频次，各种语言的传统使用范围必然随之改变。人们在交流过程中更倾向于使用哪种语言，这既与运用该语言词汇表达内涵的普及性与准确性有关，也与在交流双方中谁更强势、能够主导交流进程甚至具有强制对方使用某种语言的权威性有关。在广泛的群体和国际交流过程中，有些语言的应用性价值得以提升，而有些语言的实质应用性渐次下降。这些变化完全不以人们的主观意志而改变。

联合国规定下属机构工作语言有6种（英语、法语、俄语、阿拉伯语、西班牙语和汉语），联合国对各成员国政府在国内语言政策方面没有具体规定。在语言使用方面，各国政府通常在宪法或相关国家法律中提出本国的语言政策，把本国使用的一种（或几种语言）确定为“国家通用语言”（或称国语）或“公共语言”，作为全国性行政司法、公共服务、学校教学通用语言，以保障法律和国家行政命令的传播与实施。

语言使用的领域可大致分为三类：第一类是公共领域，如行政部门、司法部门、军队等各类机构使用的工具性语言文字和公共场所标牌使用的文字。第二类是政府管理的公共教育领域，如各级学校的教材和教学用语。第三类是大众传播和文化娱乐领域，如广播电视、报纸刊物、网络、印刷品使用的语言文字，既包括政府管控的媒体、出版社等，也包括民间媒体和社交宗教场所使用的语言文字。有学者把国家语言政策的核心问题归纳为6个方面：选定并使用官方语言，推动国语规范化，规范语言跨境传播，正规教育体系的语言教学，非正规教育体系中的语言教学，语言本体规划。⁽⁵⁴⁾各国政府对本国少数族群语言文字的学习、使用制定何种政策。如何规范和推行国家通用语言文字，如何保护和发展少数族群语言文字，这些都属于内政的范围。

1. 不同国家的语言管理模式。

布迪厄在谈到语言管理模式时，提出了经济源、文化源和社会源概念，“这些因素加起来就是一个人的象征资本（symbolic capital）或荣誉积累（accumulated honor）。语言选择是语言行为或语言实践的基础”。⁽⁵⁵⁾随着人口结构和经济模式的变化，很多语言的文化价值和实用价值也在不断变化。从公民个人角度而言，人们完全可以根据语言在自己日常应用中的价值和有效性来选择学习的语种；但是作为国家整体而言，政府部门、司法机关和公共场所使用什么语言文字，各级学校使用什么语言文字编写教材和作为主要教学语言，必须有明确的规定。《语言政策》一书介绍了世界上实行双语制、多语制的国家以及各国政府对于具体语种的管理政策。⁽⁵⁶⁾

在多族群国家的国内政治活动中，语言始终是一个中心议题。“在民族国家内部，各种小型团体（例如，民族、宗教和少数民族群体）都试图修改本国的语言政策。因为这些群体都有他们自己的语言实践和语言信仰。他们都试图想自己管理自己，并试图影响团体中其他人的语言实践或语言信仰……他们也试图影响到本国更大的政治单元（如民族国家），以便可以要么呼吁政治独立（随之拥有控制自己领土的权利），要么要求更多的有限自治权（例如，在领土或者人口方面），要么发起争取特定语言权的运动（该运动也许可以独立进行，但往往是与其他文化权、社会权或政治权一同进行）。”⁽⁵⁷⁾我们在调查和分析任何多族群国家的族群关系时，语言政策是不可或缺和高度敏感的议题之一。

公共空间的语言是指在各种公共场所（办公机构、街道、商店、医院等场所以及广告、报纸、影视节目中）使用的文字标识和口头语言，体现了“语言生态”模式，并可直接或间接反映社会某些语言出现的中心化或边缘化状况。“新民族国家的语言意识形态斗争就在这里被转化成了语言实践斗争”⁽⁵⁸⁾，研究者需要关注的是：在公共空间的各类文字标识使用哪种文字？如果同时使用几种文字⁽⁵⁹⁾，哪种放在上面？字号是否有大小之别？在不同族群结构的居住区，文字标识和不同文字排列方式是否存在差别？政府对于公共空间的语言使用是否有具体和明确的规定？学者指出，以色列的犹太人聚居区、阿拉伯人居住区和东耶路撒冷公共空间的语言标识模式存在明显差异。⁽⁶⁰⁾《语言管理》一书详细介绍了印度、英国、法国、美国、以色列、新加坡、加拿大⁽⁶¹⁾等国各种文字印刷的报纸发行情况，反映出当地少数族群人口及读者的规模与比例。值得注意的发展趋势是，“美国少数民族的报纸都倾向于从少数民族语言转向英语，而且，这种趋势还在继续”。⁽⁶²⁾表明美国一些少数族群正逐步转向以英语为主要交流语言。

2. 学术界的语言政策研究。

在研究语言政策时，“母语”是常用的概念。⁽⁶³⁾学者在讨论中提出“母语”有三个含义：人们最先学会的语言；人们使用最多的语言；标志（民族/族群）自我身份的语言。“而双语跨文化项目的预设就是这三个含义之间完全是同质的关系。但是在多语化的环境中，这种同质关系并非永远存在。”在讨论少数族群语言教育时，人们通常不去具体区分各地区的“多语化”环境差异。在我国藏北牧区，对于当地藏民而言，这三个含义很可能确实是“同质的”。对于成长在拉萨市区的藏族青少年，生活在多语环境中，汉语使用比重会明显增大。内蒙古农区和城镇居民多数是汉族和已转用汉语的蒙古族，加上大量蒙汉通婚，对于一定数量的蒙古族青少年而言，蒙古语可能主要是“标志族群身份的语言”，是文化表征或政治意义上的“母语”。⁽⁶⁴⁾所以，我们讨论少数民族教育和教学语言时，必须了解不同地区语言使用的具体情况，实事求是，因地制宜，既要尊重每个家庭或学生的自我选择，也不宜把居民“民族身份”与某种语言简单“挂钩”，政府更不能制定“一刀切”的学校语言教育政策。

在思考语言政策时，需要承认几个基本事实：人类曾经使用的许多语言在历史演进中已经消失；许多群体（如拉丁美洲）已转用外来者的语言文字；许多群体（如非洲南部）在保存母语的同时，生活和就业中主要使用前殖民者语言；许多少数族群成员（特别是进入城镇生活者）已转为双语者，或者已较少使用本族语言；掌握国家通用语言是少数族群成员学习现代知识和个体发展的重要条件。

一些西方学者认为，学术界的语言政策研究可以划分为两个主要阶段。第一阶段是20世纪60—70年代，被称为“新古典主义方法”，有两大理论假设：民族国家应当是语言规划活动的核心，这主要是以发展和现代化为目标；语言问题的解决方案应该是技术性的而不是政治性的，这应当由语言学专家来设计。20世纪90年代后，新的语言政策研究被称为“历史—结构方法”。⁽⁶⁵⁾这些政策研究的背景是欧美社会，总结的经验如转用到亚非拉国家未必适宜。有些联邦制国家实行区域自治制度，自治地方政府对本地族群语言的公共使用和学校教育拥有一定程度的自主权。因此，世界上可能出现多种社会效果十分不同的语言使用和语言教育模式。

学术界也关注语言传播与宗教之间的关系。人们注意到，“不管西方基督教被传播到何处，它都会把拉丁语的书写体系引入那些以前没有书写体系的语言中。同样，伊斯兰教在传播过程中也会将阿拉伯语的书写体系引介给当地人”。⁽⁶⁶⁾这很可能是一神教的文化特征。与之相比，“佛教向来愿意把自己的经文翻译成其他各种语言”。⁽⁶⁷⁾在一些伊斯兰教占主导的社会如土耳其和中亚国家，使用阿拉伯字母来拼写本地语言，还是改用其他字母（拉丁字母、西里尔字母等）往往与意识形态的调整或回潮相联系，成为理解当地社会发展的重要政治风向标。

推广国家通用语言会不会最终危及少数族群母语的生存？这是每个关心本族语言和文化传统的人十分关注的。这个问题在很大程度上取决于国家当政者的语言观和相关政策。在一个统一的多族群、多语言国家，始终存在着一个维护政治统一的“一体”与保护少数群体文化传统的“多元”二者之间的辩证关系。如何在二者之间的平衡上拿捏好分寸，兼顾共同性和差异性，是对执政者政治智慧的考验。

1. 各国主流群体需要尊重少数群体的语言和文化传统。

霍布斯鲍姆提出，“倘若该国的主要民族和国语的优越性不致引起争议，倘若主要民族能珍惜并促进其国境内的方言和少数族群的语言，那么各族群的语言文化反倒可得到保存，各少数民族的历史传统与风土民情也可获得延续，从而使该国的民族精神呈现多姿多彩、多元传统的新气象。更有甚者，某些小民族乃至民族国家也认为，能够经由整合而融入另一大国之下，其实是具有正面意义的，或有人偏爱‘符合进步法则’这个说法。因为它们并不觉得大文化和小文化之间有着无法协调的鸿沟，反倒认为某些即将失传的文化，可在现代化与民族融合的过程中延续下去”。⁽⁶⁸⁾

在社会发展进程中，那些缺乏现代词汇和抽象概念的传统语言，特别是没有文字的简单语言，其逐步被淘汰的前景恐怕难以避免，这完全不以人们的情感和主观意志为转移。考茨基谈到捷克语时曾感叹，“民族方言会愈来愈局限在家户内使用，就像是一件祖先遗留下来的古董，虽然早就没有多大用处，但是我们都还是会以崇敬之心待之”。⁽⁶⁹⁾既清醒地认识到推行国家通用语言的必要性和紧迫性，同时在制度和文化政策上充分考虑少数族群母语的生存和使用空间，切实尊重少数族群精英对于母语的深厚情感，这是各国政府和教育部门必须慎重斟酌、仔细拿捏的敏感议题。

当主流社会对少数族群的语言和文化传统采取漠视甚至歧视的态度和政策时，少数族群的文化自尊和族群意识就会选择最敏感的语言问题进行抗争。“为了同压制力量相抗衡，少数民族群体常常为争取其语言的地位做出不懈努力，试图使其成为完全受到公认的文化和文学表达载体。这些重新恢复或半制造出来的语言，许多是伴随着对政治文化敌意的抵抗而来的，如爱尔兰的盖尔语，新生共和国立陶宛的立陶宛语，犹太复国主义者的希伯来语。”⁽⁷⁰⁾此时，语言问题已不单纯是文化问题，而成为高度敏感的政治议题。

2. 母语学习与少数群体权利。

1948年《世界人权宣言》第26条把教育视为一项基本人权。1991年《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第4条，即：“各国应采取措施，在可能的情况下，使在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人有充分的机会学习母语或在教学中使用母语”。⁽⁷¹⁾整体而言，一个国家的“公共教育项目体现了国家对其共同未来的期望，因为教育为社会成功和个人成就提供了能力、价值观、态度和技能等核心的也是最重要的要素”。⁽⁷²⁾人们在讨论少数族群教育权利时，“主要关注于两项基本权利：获取参与社会、经济和政治活动所需要的教育的权利，特别是优势语言的教育权利；用母语接受教育的权利……语言少数族群的学生主张这两项权利，是因为如果他们要想更广泛地参与到社会当中并且延续本族的语言社区和文化，上述这两项权利都是必不可少的”。⁽⁷³⁾这两项都被视为“基本权利”，第一项是以“优势语言”接受教育，这是为了使少数族群成员能够“广泛地参与到社会当中”，实现就业和个人发展。所以实行种族主义政策时期的南非政府不允许黑人在学校以英语接受教育，从而在重要的社会岗位上排除了黑人，因此这一政策遭到黑人的痛恨，并在国际上广受批评。第二项是学习母语的权利，其目的是为了“延续本族的语言社区与文化”。

由于少数族群权利是群体权利的重要内容并得到国际社会广泛关注，许多国家在少数族群语言权利方面都制定了法律或者行政规定。欧洲委员会于1992年11月开始采用《欧洲地区语言或少数民族语言宪章》，在《宪章》序言中强调的理想和原则中，包括“各国要保护具有历史意义的欧洲地区语言或者少数民族语言”，“人们有权在个人生活和公共生活中使用地区语言或少数民族语言”，“人人重视多文化和多语言的价值”，“当然，对这些少数民族语言的保护和鼓励有一个前提，那就是少数民族语言的保护‘不应该损害官方语言以及人们学习官方语言的需求’”。⁽⁷⁴⁾特别需要指出，该《宪章》在提出保护少数民族使用自己语言权利的同时，把推行官方语言以及保障个体公民学习官方语言的权利作为尊重少数民族语言的前提。

与此同时，少数族群的语言权并不能简单地等同于人权。“语言权在很大程度上是不同于人权的。……大多数语言权都是从一般的个体人权中衍生出来的，也就是说，语言权产生于非歧视原则和言论自由原则，当这些语言权应用于个体公民时，它们已经变得非常明确和具体了。最近这些语言权的享有范围已经扩大到少数民族，乃至许多国家都存在的移民聚居社区，这就增加了语言权的复杂性，并使移民社区的语言权问题更具争议性。对个体而言，任何人都有使用自己母语的权利；对国家而言，国家需要使用和支持少数民族语言，从个体的权利到国家的需要，每一个环节都有可能出现语言权问题。”⁽⁷⁵⁾如果一个少数族群成员希望学习国家通用语言甚至希望子女以通用语言为主要语言，这是他和子女应当享有的权利。如果族群领袖或精英批评甚至压制这种愿望，便是对这位个体公民基本人权的侵犯。无论是以国家的名义还是以“民族”的名义来限制个体的语言学习选择权，都是侵犯人权。

3. 如何在政策上把握少数族群语言问题。

语言是民族传统文化的一个基本载体，民族语言的状况往往预示着一个民族传统文化的前途。因此历史上占据统治地位的民族毫无例外地试图在其管辖区域内推行自己的语言，使其成为“法定通用语言”，只是具体推行时在强制程度和方法上有所不同而已。在不同语言相互竞争的态势中，国家倡导在政治活动和公共领域中使用哪种语言，在学校教学中使用哪种语言，这些制度性安排本身即体现出社会的政治结构（使用不同语言的人群处于不同的社会地位）、基本权利（平等或不平等）和文化规则。

《语言政策》一书谈到“宽容性的少数族群权力”，这是指“法律规定、管理规范和各种措施的总和。国家和公共机构（尤其是公立学校）基于该权力为少数民族提供了各种措施。这些措施，在必要情况下，保障了少数族群在私人领域，即在家庭和私人组织中，培育其语言的权利”。⁽⁷⁶⁾该书把各国政府对待少数民族语言的政策分为几类：第一类是“空白性语言政策”，即不承认少数民族语言的政策，“法律上的政策空白页可能是现实中的限制型语言政策，其实际目标就是限制少数民族语言使用”；第二类是“宽容性语言政策”，国家明显缺乏对少数民族地区语言生活的干预，“政策允许社区发展私立学校之类的设施，不去干涉。……表明对少数民族语言和土著语言传播与使用的隐性接受”；第三类是“限制性语言政策”，如“美国限制印第安人在寄宿学校使用土著语言的做法”。⁽⁷⁷⁾

但是，在现实社会中还存在第四类即“平等权利型语言政策”，即政府对少数族群语言文字给予更多的法律承认和作为教学语言给予更平等地位的语言政策。例如苏联时期的民族学校体系和1949年以后中国在一些民族自治地方建立的民族教育体系，即是这一类政策的代表。这一类语言政策的具体内容展现在国家宪法和民族区域自治法的相关条款中。⁽⁷⁸⁾例如在一个自治地区内，少数族群母语和文字在公共机构和社会应用中被认定为法定语言，不仅不受歧视而且得到特殊支持，政府为少数族群建立从幼儿园到大学完整的母语教育体系，提供特殊财政资助，在本区域公务员招收中规定少数族群的具体比例。⁽⁷⁹⁾

许多国家的少数族群居住在偏远地区，接触工业化时间较晚，少数族群语言缺乏现代知识（如理工科、社会科学、农学、医学等）专业词汇，教科书编写水准偏低，导致少数族群母语授课学校毕业生除了本族语言、历史等特定专业外，其他专业的就业竞争力较弱。但是，如果少数族群作为“自治民族”享受政策优待，在公务员职务竞争中因为政策倾斜具有身份优势。这不仅在一定程度上抵偿了就业市场上的竞争劣势，而且激发当地族群充分利用自治权维护母语教学的动力。因为一旦没有语言差异，自治族群的文化特殊性将不复存在，各项优惠政策的公平性和合法性必然受到社会大多数公众的质疑。

我们看到甚至是地方性语言政策也具有很强的社会政策效应。在一些国家，“语言政策被视为造成并维持不平等体系的机制……采用历史—结构方法及批评语言研究中的相关框架（例如批评教育学）的研究者都认定语言政策是造成经济资源和政治权力不平等分配的重要机制”。⁽⁸⁰⁾所以，在一些少数族群凭靠自治权利制定有利于本族成员的相关政策时，那些在通用语言能力和知识技能水平较弱的少数族群成员，即使在就业市场竞争中处于劣势，但是在政治资源分配方面可以享受政策优惠，包括在高考、就业方面享有特殊照顾，其结果是“造成经济资源和政治权力不平等分配”。这与欧美国家更多依赖劳动力市场机制运行的社会模式很不一样。

在西方国家，少数群体权利的捍卫有时表现为其他方式。欧盟成员国在人口规模和经济发展水平方面存在差别。在欧盟内部进行辩论以确定“工作语言”时，那些人口规模小和经济实力弱的成员国也在极力捍卫自己的“平等权利”。1995年法国曾经提议把欧盟工作语言的数量从11种减至5种以降低翻译费用。尽管在欧盟实际运行中，主要的工作语言是英语、法语和德语，但是该提议仍然在欧洲议会投票中被否决。1999年欧盟仅翻译费即占欧盟内部预算的30%，即3.25亿欧元，但是各国仍努力保持本国语言在欧盟运行中的法律地位，捍卫自己的语言权利。⁽⁸¹⁾

4. 政府的正式语言教育政策和教学实践中暗含的“隐形政策”。

在语言政策涉及的所有领域中，学校教育是最重要的。学者们归纳的语言教育模式大致分为三类：“第一类教育模式（原英国殖民地国家通常采用这种教育模式）要求在最开始就使用儿童的家庭语言教学，在入学的最初几年开始引入标准语言或官方语言，然后在不同的阶段（通常是在中级阶段或第二阶段）逐渐过渡到用标准语言或官方语言进行教学。第二类教育模式（原法国和葡萄牙殖民地国家的城市学校往往采用这种教育模式，美国学校在‘唯英语运动’期间，为了推广英语也采用这种教育模式）要求从上学的第一天就开始用殖民国的标准语言或官方语言上课。该模式的观点是，学生在简单的浸没式环境中就可以学会学校语言。第三类教育模式介于上述两种极端模式之间。该模式的实际应用可能是多种多样的，有些学校声称用标准语言教学，但实际上，师生继续用当地话交流，不过他们只使用标准语印刷的教学材料；有些学校采用混合模式，从而达到从家庭语言过渡到标准语言的目的；有些学校在把学生从使用家庭语言过渡到使用标准语言后，还试图保持其家庭语言的能力”。⁽⁸²⁾对于这三类语言教育模式的选择，在很大程度上取决于政府（殖民政府）的教育理念和对未来劳动力的语言—技能需求。法国和英国政府对待国内少数语言群体的态度和政策不同，各自把国内语言政策推广到下属殖民地的学校体系中。

一些学者指出，除了“公开颁布的正式文件”之外，研究者还需要关注“从各种语言实践中推导出来的隐性政策。在这种情况下，语言教育政策就难以察觉，因为它‘隐藏’在公共视野的背后。这样我们就需要研究教材、教学实践，尤其是测试体系，以便从现实的语言实践中推导出语言教学政策”。⁽⁸³⁾在一个多层级行政结构并且存在区域自治制度的多族群国家，在中央政府制定的有关语言教育的正式文件之外，拥有一定自治权的少数族群地方政府可能获得一定空间公开或暗中实施地方性语言教育政策，如：中央政府规定全国学校推行“国家通用语言教育”，但是地方政府只把通用语言作为一门语言课，其他课程仍采用当地族群语言教学；地方政府可以在实际教学活动中把国家通用语言课“架空”，课程表上有课时安排，但实际上不开展教学，使其有名无实；地方政府可以通过自编与国家统编教材在意识形态（如历史叙事、国家认同）方面不一致的本地文字教材并在教学中使用；地方政府可以制定地区性大学考试录取方法，使进入当地族群母语授课的学生在录取和就读中得到优惠待遇，从而吸引少数族群学生进入母语中小学；地方政府可以制定就业政策，对当地族群母语学校毕业生实行就业优惠政策，如录取时增加少数族群母语文考试环节、规定政府机构和企业招工时当地母语学校毕业生录取比例等。

我们考察一个国家的公共教育政策时，很可能在中央政府甚至地方政府部门文件中都不能了解到在实际生活中与语言教育密切相关的各类“隐性政策”。课程设置、教材内容、课堂内外教学语言的实际采用和客观效果、教学成果及语言学习的“测试体系”，不同语言教学体系的“社会价值”等，这些表现“隐性政策”的领域，都是研究者在考察一个国家内部各地区教学政策时不应忽视的。在主流群体和少数群体的政治文化认同存在明显差异的社会，“无论是在语言知识、语言使用还是读写实践的教学中，没有一种教学方法是中立的。人们对文字和语言的可接触度受到了不平等权力关系的限制。在这种理论框架之下，课堂就被当成了战场”。⁽⁸⁴⁾

再举另一个“隐形语言政策”事例：“美国和其他西方国家出资在中亚（原属苏联的一部分）新建了一所大学。这所大学以英语为教学语言，同时忽略并降低了本土语言的地位。这个学校的语言政策把英语表述为‘世界民主的语言’以及‘自由和开放的语言’，以此来维护西方国家及其意识形态的统治和影响力。因此，这个学校为英语制定了一个事实语言政策。”⁽⁸⁵⁾以上事例说明，在研究教育政策时，社会学的实证调查非常重要，只靠梳理政府文件和访谈官员无法发现各个层次和各种类型的“隐性教育政策”。

世界上有200多个国家和地区⁽⁸⁶⁾，各国政府依据本国发展历史、人口族群构成、外部势力影响强弱制定了各不相同的语言政策。我们研究语言政策时，除了阅读与教育相关理论文献，一个重要的信息来源就是阅读各国的语言政策文本和学者对各国语言教育实践的调查研究报告。本文选择了4个有一定代表性的国家，概括介绍其语言政策和教育制度的演变及特点，相信这些案例有助于我们更具体地认识现实世界中的语言问题。现实社会永远比书本更精彩，也为理论探索提供大量研究素材。人类社会的实践活动极其丰富并永远在发展。在许多情况下，实践都是走在理论的前面。

1. 苏联的语言政策。

苏联的联邦制是一个不同于世界上任何其他联邦制国家的特殊体制。苏联内部有俄罗斯联邦和14个加盟共和国，各国边界基本上以“民族”人口聚居区划定，在联邦框架内实现了“民族”领土化。各国根据苏联宪法享受主权以及分离的权利，以当地民族命名，有各自的宪法、政府和议会，在理论上等同于欧洲其他主权国家。⁽⁸⁷⁾“1936年的宪法规定了苏联公民有用母语获得中小学教育的权利。第121条规定‘各地学校用本族语言讲授’”⁽⁸⁸⁾，各共和国推行党政机关、教育、文化的“民族化”，把本民族母语作为该国“官方语言”，学校采用本族语言为主要教学语言。同时，生活在各共和国但不掌握当地民族语言的俄罗斯人反而受到歧视，“强化民族语言的学习，对少数民族语言文化的繁荣发展，赢得少数民族的支持起了重要作用。但也导致了逆歧视、地方民族主义等现象”。⁽⁸⁹⁾这是一枚硬币的两面。在建国初期，苏联政府“在苏联时期曾用94种民族语言进行过教学，1925年俄罗斯用25种民族语言出版了教科书”。⁽⁹⁰⁾

曾长期维持苏联不分裂的传统纽带是统一的共产主义意识形态、共产党组织、军队以及对各共和国官员持续的政治清洗。由于各国间的行政、经济交往需要一个共同工作语言，20世纪30年代，斯大林开始调整各共和国的语言政策，大力推行全国通用语言。“使用本族语言教学的学校被限制在自治地区内，而俄语教学的学校在全国迅速增长，居住在本族自治地区之外的少数族群大多开始使用俄语学习；到了1938年，斯大林规定全国所有学校都必须学习俄语”，“俄语的地位和影响不断提高。1938年3月13日联共（布）中央和人民委员会的《关于民族共和国和民族州的学校必须学俄语的决议》，最终确立了俄语在教育标准中的地位”。

20世纪40年代，作为在少数民族地区推行俄语使用的举措之一，苏联颁布《少数民族语言政策通用规则》，“该规则要求所有借用到少数民族语言中的俄语词汇必须使用俄语字母拼写，这一规则使得少数民族语言的拼写与发音之间产生了巨大差异”。苏联各族文字还经历了从拉丁化到西里尔化的转变。出于对沙皇俄国语言同化政策的反感和语言“国际化”预期，苏联多个民族推行了文字“拉丁化”，包括使用阿拉伯字母的多个突厥语群体，“以拉丁文为基础，为50个过去没有文字的民族创制了文字”。确立“一国建设社会主义”路线后，语言政策急剧转为推行西里尔字母。“俄语影响加大，既是政策导向、压缩民族语教育的结果，也是社会结构总变化及俄语本身的功能、少数民族下层的选择造成的，实际上也是现代化进程的一种结果。苏联的工业化和城市化进程的加速，导致了人员流动的加大，非俄语居民涌入城市，为了交流方便，自觉放弃了地位比较低的母语而选择作为民族间交流语言的俄语。就功能来讲，尽管苏联宪法上说各民族语言平等，但事实上俄语和少数民族语言的功能还是存在着很大差别。用民族语出版的书籍主要是文艺类、儿童类、教育、农业方面的书籍。至于生物学、医学、历史学方面的书籍，主要是用俄语出版，有关工业问题、信息技术、军事、控制论方面的书籍几乎全是用俄语出版的。这也在某种程度上证明了俄语和民族语言在功能方面无法相比”，在推广俄语的过程中，语言作为交流和学习工具的应用性功能发挥着重要作用，也显示出各族民众在语言学习上的理性选择。

戈尔巴乔夫改革新思维冲击苏联传统意识形态和政治体制，斩断保持苏联统一的各条纽带并催生各共和国的民族主义思潮，而民族语言作为民族文化象征在这一过程中发挥了特殊的凝聚作用。各共和国独立后纷纷制定本国语言政策。2002年俄罗斯杜马通过了一部法律，规定“俄罗斯联邦的国家语言以及俄罗斯联邦各自治共和国的官方语言都必须以西里尔字母为基础”。获得独立的其他加盟共和国为了与前苏联政权划清界线并重新凝聚本民族的政治认同和文化认同，纷纷兴起“语言民族化”运动，其推动力量主要是政治因素和民族主义情感，使用母语成为政治独立的象征。学校推行民族语言教学，俄语在学校和公共场所一度受到排斥。但是，由于多国在政治、经济和文化上仍与俄罗斯保持千丝万缕的联系，居住着大量俄罗斯人（有的高达总人口的36%），俄语的实际应用性并没有因为这些国家政治独立而降低。特别是在经济、科技、教育发展相对滞后的国家（如中亚各国），俄语仍是教育和经济工作中最重要的工具性语言。1997年哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫表示“在哈萨克斯坦决不应限制使用俄语，指出哈萨克人普遍掌握俄语为哈萨克人提供了接触现代化信息的机会，是哈萨克人的财富”。清楚地显示在实际政治和经济、教育活动中，人们无法忽视语言的工具性功能。

苏联初期语言政策设计的基本思路是强调各族语言绝对平等，甚至为没有文字的民族创制新文字，由于新文字完全脱离该族社会经济文化发展基础，最后只能成为显示“政治正确”的花瓶。社会经济活动必然把应用性最强的一种语言推向引领各族群发展的语言工具的地位。苏联早期的语言政策思路完全背离这一历史趋势，客观上打断或减缓后进民族的现代化进程。此后虽然推行国家通用语言教育及调整政策，但前期语言政策的影响始终存在于意识形态话语中，并持续成为民族主义的动员工具。我们不应忽视“语言是那些将一个民族区别于另一个民族的差异性的外在的和可见的标志；它是一个民族被承认生存和拥有建立自己国家和权力所依据的最为重要的标准”。

苏联是一个因盲目坚持民族语言平等权利、但在语言政策的实践中却创造和强化了民族隔阂的典型案例，其最终解体与其民族理论、制度设计和语言政策无法分开。南斯拉夫是另一个类似案例。

2．法国的语言政策。

法国是在早期民族主义思潮中建立的“公民民族国家”典型。法国的民族团结原则反映的是“一个国家，一种语言”的意识形态，是一个单语制语言政策的典型国家。早在17世纪法国政府即开始努力在所有法国管辖区“把法语树立为统一的、唯一的语言”。1635年建立的法兰西学术院的职责就是“制定法语使用的明确规则，确保法语语言纯洁、表达力强，并且能够用于表达艺术和科学。……要先在法国建立法语的单语制霸权，然后让法语的影响波及世界各地的法语区……（法兰西）第三共和国规定小学教育必须用法语教学，这种教育是免费的，但又是强制的”，“将法语定位于能够将法国团结起来的唯一语言。人人平等原则表明要确保所有公民平等就需要对他们一视同仁，即都使用法语，而语言同质性是提供平等机会的工具”，在法国，“法语成为取得教育成功的唯一途径，法语是官方的工作语言，地方语言的使用前提是最终必须过渡到法语”。直至今日，“大多数法国人还是接受‘一个国家，一个民族，一种语言’（One state, one nation, one language）的信念……在法国的法律中，‘国家’（State）和‘民族’（nation）是同义词。共同的法律体系、行政制度和语言文化一起形成了民族的‘凝聚力’（cement）”。

许多国家把尊重和保护少数族群语言使用和通过母语接受学校教育的权利视为现代公民社会的平等权利，而法国把法语定位为社会主要工作语言，认为少数族群和移民唯有通过法语接受教育和完全掌握法语这一途径，才有可能在就业竞争市场上获得“真正的公民平等权利”。所以法语始终保持着全国性工具性语言的垄断地位，同时，本土少数群体和移民的“边缘语言”受到“保护少数群体语言文化”意识形态群体的关注。

法国的语言政策在不断调整。“1881年，小学教育变成了世俗化的免费义务教育。从那时直至第二次世界大战以后，学校一直执行使用法语同时严禁使用地区语言的政策……1951年，法国议会采纳了一项十分宽容的议案，允许学校教四种地区语言……政府于1983年公开宣布不赋予作为地区独立象征的地区语言以更大的独立权，拒绝支持‘分裂法国的行为’”，“大多数法国人会同意，维持民族国家的唯一途径是融入共和国及其价值体系的同化过程；他们认为，盎格鲁−萨克逊的多元文化主义（multiculturalism）是种族主义的、易分裂的，应该加以反对。因此法国的认同是统管一切的：一种语言、一种文化、一片领土、一种政治理念。它没有给其他认同的‘特殊性’留有任何余地……只有法语才是维护国家统一的语言”。总体而言，法国在语言政策领域长期坚持推行国语教学的基本方针。

法国政府推行语言政策的实际效果究竟如何？有些学者认为，导致地方性语言在应用中被弱化的真正原因，并不是中央政府积极主动的语言管理政策，而是当地人口混居态势和经济形态的变化。随着大巴黎区的工商企业向法国边缘地区不断扩展和与此伴随的大规模人口流动，法语迅速在布列塔尼、科西嘉等地区成为当地人使用的主要语言。在非洲的法国殖民地，由于本地精英群体长期接受的是法语教育，这些殖民地在独立后不仅把法语作为与土著语言并列的正式官方语言，而且教育和行政等部门仍通用法语。在这种情况下，由于法语明显是比土著语言更有效的交流学习工具，语言自身具有的工具性功能受到实质性的重视。但是，随着近些年北非和中东穆斯林难民的大量迁入和高生育率，穆斯林人口已占法国总人口的7%，移民保留自身语言和宗教习俗的愿望有可能在未来对法国传统语言政策提出挑战。

3. 美国语言政策的历史演变。

尽管美国没有在联邦层面制定明确的语言政策，但是“美国选择英语来书写宪法就表明了其强调英语和压制其他语言的政策的开始”，“在美国，对于许多人来说，这种使用少数族群语言或方言的儿童应当享有使用其母语进行教育的权利的想法是罕见的：这种想法被认为是与普遍认可的信念（即共同语言远比任何少数族群语言权利的主张更为重要）相冲突”。

这种语言观根植于美国的历史发展进程，同时美国主流社会对不同族群采取区别化政策。1740—1845年期间，美国多州居住着大量德裔人口，宾夕法尼亚、俄亥俄等州曾立法允许公立学校以德语为教学语言。1840年代，限制识字教育的政策被编入奴隶法典，禁止黑人接受学校教育。“奴隶主将（黑人）奴隶的识字能力视为对他们控制力的直接威胁。强制性文盲法律一直被保留到了1865年（南北战争结束）。”1845至1905年期间，美国印第安青少年在寄宿学校被强制学习英语。

进入20世纪之后，美国对新移民的语言要求渐趋严苛。1901—1908年期间担任总统的西奥多·罗斯福提议“建立移民学校，如果五年内移民还没有学会英语，就把他们遣送回他们的母国”。1905—1923年，因为德国是交战国，美国绝大多数州禁止或限制德语教学，正式颁布英语为教学语言并限制外语使用的法律。1960至1980年，作为“民权运动”成果，一些联邦裁决案例在多地支持多语制和多元文化观。1968年美国制定《双语教育法》，目的是“使不懂英语的学生免遭语言歧视”。1980年语言政策出现新转向，联邦政府不再强调双语教育，一些州甚至立法限制双语教育。一些研究把美国语言政策简略划为三个时期：双语教育限制期（1900—1950）；双语教育蓬勃发展期（1958—1980）；双语教育排斥期（1981—2002）。

特伦斯·威利在“美国语言权利的发展简史及评价”一文中列了4张表，分别介绍美国语言政策历史分期、教育政策演变对语言权利的影响和双语教育实践的具体分类。美国对各语言群体采取不同的初始吸收模式：所有群体都曾经程度不同地被强制学习英语；亚裔移民中，华裔因为《排华法案》所受歧视最严重；20世纪50年代后以难民身份来到美国的印度支那三国移民除强制学习英语外，其他方面待遇最为宽大。

由于各州议会、政府在制定本州法律方面享有很大自主权，所以各州语言政策很不相同。联邦政府、各州政府的语言政策可归为以下几类：发展型政策，主要指大多数州支持英语教学，从而为社会提供熟练掌握英语的劳动者；权宜型政策，采用过渡型双语教学模式项目，实行双语选票和双语纳税申报表，帮助未掌握英语的移民；容忍型政策，不干预少数族群社区的语言生活，私立、宗教学校可保持本族语言使用；限制型政策，奴隶制时期限制非洲裔进入学校学习（强制性文盲法案），法律上禁止或限制少数族群语言使用，对儿童学习少数族群语言或外语有年龄要求；零政策，“承认少数族群语言或语言变体的政策严重缺失”，导致忽视少数族群学生学习语言的特殊需求；镇压型政策，“积极努力消灭少数族群语言”。

在威利的“双语教育分类表”中的“弱”或“强”以是否有效保护母语和发展双语教学来衡量。一些短期过渡型项目和将英语作为第二语言的项目被列入“弱势”类，这是“因为它们未能成功发展或保持参与者的母语……各自推动了同化和单语（英语）化的发展”。1970年旧金山一些华裔父母和社区领袖向地方法院提起诉讼，认为当地学校未能给华裔学生的英语学习提供帮助，致使学生面临学习和此后就业的困境。法院驳回该诉讼，认为学好英语不是学校的责任，还指责“这些孩子是生来有罪的，因为他们居然厚颜无耻地在不会英语的前提下进教室学习”。1974年美国最高法院推翻这一判决，指出“基本的英语技能应该是公立学校的教学核心。强制要求儿童在实际参与教育项目之前就必须掌握这些基本技能是对公立教育的嘲弄”。该判决强调公立学校应把帮助少数族裔学生掌握国家通用语言视为自身不可推卸的责任。

美国社会在语言政策方面存在三种观点：认为美国是使用一种语言的国家，这对每个人都有利，所以应抵制双语教学；承认美国存在一些母语非英语的人，认为他们讲母语只是暂时现象，双语政策将为他们架起一座通往英语的桥梁；承认双语是美国人生活中的现实，而且对美国社会有好处，语言多元化和其他方面的多元化一样是必要的。1968年美国通过《双语教育法》后，官方语言政策大致是上述第二种。由于财政资源、教育科目的考虑和对分离主义的担心，有些州对学校实行双语教育存在分歧，同时社会上抵制双语教学的倾向上升，开始出现从第二种观点向第一种观点的回归。第三种观点仅存在于左翼自由派和人权活动者中。

人权主义者在讨论少数族裔语言时，通常把是否推行双语教育（国家通用语言和少数族裔母语）视为保障基本人权的重要指标。美国也是如此。虽然“美国各州都接受有关人权或民权的条款，但这并不意味着他们一定要提供双语教育……但是许多少数族群的语言实践者却把双语教育看成是保护少数族群语言的一种方法”。与之相比，美国主流社会认为英语教育可以帮助少数族裔和移民在美国社会顺利就业和发展，因此加强英语教育本身，就是尊重和保护少数族群生存权和发展权。从保障生存和发展权的角度来思考母语教育与人权/族群平等之间的关系，这是不同于人权主义者的另一个思路。

由于美国各州人口结构与族源不同，各州在制定地方政策方面享有很高自主权，因此显得似乎“美国不管是在语言实践、语言限制还是在语言管理上都没有统一的语言政策，甚至在美国被认为是接受多语制和多元文化最好的时期也没有统一的语言政策”。事实上，英语作为美国社会公共语言这一强势地位已是公认的现实。而且随着英语在世界各国的接受度持续提高，美国各少数族群转为以英语为母语已成趋势。

4. 印度的语言政策。

印度曾经历了约200年殖民地时期，英国统治给印度经济和教育系统留下深重痕迹。1947年独立后，不同于苏联和南斯拉夫，“印度政府不相信会有巩固的多民族国家，因此不承认不同民族的存在”，只承认存在多个“族群”（ethnic groups）。印度约有80多个族群和1600种语言，其中印地语使用人口最多（39.9%）。印度联邦规定的官方语言是印地语和英语，但印度科技和工业体系很大程度上在英语主导的世界体系中运行。

印度独立后，民族主义意识形态长期主导教育制度的设计和政策制定。“自从20世纪50年代，政府政策已经开始规定在各邦使用地方印度语言作为公立学校的教学语言，但是高等教育的教学语言仍旧是英语，并没有依据政策所建议的，逐渐采用地方印度语言作为教学语言。由此产生的一个重要结果就是新兴私立学校纷纷建立……大部分的私立学校都选择英语作为教学语言，这些学校主要是受到期望向上流动的中产阶级的欢迎，他们摈弃了公立学校，公立学校被认为是只有那些家庭实力和学习能力有限的孩子才会就读的学校。……为了回应社区和个人在教育中的语言选择偏好，国家开始以各种方式来调整它的语言政策，如允许英语和印度语言同时作为教学语言的教学；进一步降低英语教学的起始年级；关闭缺少生源和资源的公立学校，把教育让渡给私立学校，但这些私立学校是穷人读不起的。”

印度文化传统中有深厚的种姓观念和相对僵化的社会流动制度。在殖民地时期，印度高等种姓和中产阶级家庭普遍接受英语教育，但同时具有较强印度民族意识，这种民族主义意识形态要求以印度本土语言作为学校教学语言。但是由于“英语是商业领域交流的工具，也是在新经济背景下获取有用知识不可缺少的‘桥梁’”，所以语言政策必须兼顾二者的平衡，印度教育体系实质上是“双轨制”。“要接受高等教育的学生与在中小学阶段就打算离开学校去工作的学生之间产生严重的分歧：前者要求在中小学教育中教学语言是英语，以便今后进入大学学习；后者则要求选择印度语言作为教学语言……尽管国家会资助一些语言项目，并且声明语言学习的重要性，但他们同时也造成另一种情况，使得一些人根本无法获得他们所需的语言能力。”

印度的语言政策造成一个教育分层机制，后者与社会分层流动机制紧密关联。出于“政治正确性”考虑，政府在形式上尊重本地语言并设立以少数族群母语为教学语言的低学费公立学校，以满足各族下层选民的政治诉求。由于母语文教材质量与教学效果较差，导致以母语文为教学媒介的下层家庭学生难以进入大学并终生失去在相应岗位就业的机会，印度的种姓制度传统导致低种姓家庭也不企望子女进入大学深造。与此同时，印度城市里出现的许多以英语为教学语言的高学费私立学校，主要满足印度中上层家庭对于英语学习和高等教育的强烈需求。而在那些印地语非母语的邦，当地社会上层精英把英语学习“作为对抗印地语统治的政治标志”。

在安纳马莱提出的“三层次互动”分析框架中，印度中央政府（三个层次中的“国家”）希望加强民众的国族认同，制定以印度本土语言为中小学教学语言的政策，但是留下一个缺口，就是高等教育部分保持殖民地传统，仍以英语教学。印度精英们（三层次中的高等“社区”）为了子女前途，集体逃避公立学校并送子女进入英语教学的私立中小学；而中下层家庭（低等“社区”）则把子女送入自身可负担的低学费公立学校，以母语接受教育。作为三层次中“个人”的学生们，知道用英语学习有更好前景，但只能根据自身家庭经济状况（是否付得起私立学校高额学费）进行分流。由于“教学媒介语选择错误（相对于选择英语）会成为导致一些人今后社会经济地位被剥夺的主要因素……因此，由于受到其他领域隐性的国家政策和高等教育矛盾的政策的影响，社区和个人的语言选择更多的是倾向于英语……但在现实中……这一政策无法实现其所期望的功利性的就业目标。事实上，尽管宪法规定所有孩子应接受小学义务教育，但仍有53%的学生没有完成小学教育就辍学了；留在学校的那部分学生，有14%没能继续中学教育；而在那些继续中学教育的学生中，又有一半的人没能完成高等教育所必需的十年学校教育”。印度许多地区都存在不同程度的语言冲突。如在东北部的阿萨姆邦，1960年语言运动促使政府通过《阿萨姆语言法》，阿萨姆语作为当地官方语言，但来自孟加拉的穆斯林移民拒绝学习阿萨姆语，在示威活动中导致多起暴力冲突。

所以，印度实际上执行的是一种理论与实践脱节的政策。在印度大城市开展的一项私立学校调查显示，尽管“英语教学并不一定能培养出在国际市场上具有竞争力的学生。但是在母语教学的公立学校中情况更糟糕。即使在学校学习了四五年，有将近一半的学生仍旧不会读、写或基本的算术”。这在很大程度上归因于母语词汇与现代知识体系缺乏对接和母语教材编写质量。有些学者认为，从整体来看印度的教育由两种基本形式构成，“一种是精英教育，用英语进行；另一种是大众教育，用各种主要的印度语言进行”。深受种姓制度观念影响的印度，以社会阶层为区隔形成一个二元语言学习体制：下层民众子女进入低收费的母语学习公立学校，上层精英子女进入高学费的英语学习私立学校，离校后各有各的就业模式和社会角色。这样的语言政策和学校体制，持续巩固了印度的种姓社会和“二元结构”。

从印度的案例可以引发有关母语教育—优惠政策的更具普遍意义的讨论。语言政策研究者指出，“对语言政策的研究应该是多元的，应当考虑这三个层面（国家、社区和个人）的政策之间的关系，尤其是它们之间是否冲突或和谐，以及它们的相互作用及影响。不同层面之间的互相影响会引起各个层面的政策改变，……政策的制定是三个层面之间互动的动态过程”。这里所说的“社区”（community），在他国场景中可以转换为“族群精英群体”。譬如，在国家的少数族群聚居区（如印度的邦），中央政府授予地方政府一定程度的教育自治权，地方政府出资建立以母语为教学语言的少数族群学校。但是，在没有种姓制度并有较高社会流动性的其他国家，越来越多的少数族群家长和学生宁愿进入国家通用语言教学的普通学校，以提高自身的学习和就业竞争力。这是典型的从语言工具性效能考虑做出的选择。但是地区少数族群精英感到，如果民族学校生源持续流失，当地族群的文化特色和人口族际边界便会模糊化。那么精英群体作为本“族群”领袖集团在各级政府中的“代表性意义”将会弱化甚至消失。因此，他们会利用手中权力和资源极力维持和强化少数族群语言学校体系，如提供免学费、奖学金、高补贴甚至“保就业”的相关政策，并以这些母语学校的教师、在校生、毕业生为主体组成一个坚定捍卫母语教学体系的既得利益群体，并通过煽动民族情绪来开展社会动员，在地方议会和政府官员选举中争取选票。

因为在入学和就业中享受族群优惠政策，母语学校学生作为“个人”已成为这一教育体系和相关就业政策的“既得利益者”，面对因缺乏实际竞争力而在就业市场上遭遇的困境，他们和民族意识较强的部分少数族群民众共同组成三个层面中的“个人”层面，并和少数族群精英集团（“社区”）层面联合起来，共同与中央政府代表的“国家”层面进行博弈。而在“国家”层面有几个考量：一是少数族群意识与国家认同之间存在“此消彼长”的关系，担心在“族群语言文化传承”博弈过程中少数族群精英集团的国家认同将不断被削弱，危及国家统一；二是担心母语教育系统毕业生在就业市场的竞争力太弱，单靠国家的族群就业优惠政策无法在根本上改善他们的处境；三是这些毕业生很清楚自己的困境是由于接受母语教育的结果，走出这个困境的选项之一就是“争取本族群的政治独立”，使自己的母语成为“国语”，从而在根本上解决自身的政治地位和就业困境。正是这种潜在的发展态势，有可能形成了少数族群精英集团（“社区”）和少数族群学校毕业生/在校生（“个人”）联合起来，向中央政府（“国家”）施压的局面。

上面简略介绍了4个国家的语言使用情况和各国推行的语言政策，与前述6大类型相对照，第一类“单一民族国家”（如日本、韩国）的语言使用情况较为简单，本文未作讨论。

本文中主要介绍的是第二类作为“多民族联邦”的苏联，第三类主流族群语言定为“国语”的法国，第四类主流群体语言被定为国家通用语的美国。由于篇幅所限，本文对上述各国语言结构和政策的介绍十分简略，但是在这些案例的比较中，我们可以了解到世界各国语言使用情况和各国语言政策的复杂性和多样化。

在近代民族国家这一现代政治共同体的建构过程中，无论是在工业化进程中走在前列并首创现代“民族”（nation）概念的欧洲国家，还是欧亚大陆传统多族群帝国在欧洲国家冲击后的政体转型，或者是在“去殖民化”进程中获得政治独立的其他亚非拉国家，选择或演化发展出一个共同语言，始终是各国建构“现代民族”的认同标志和文化基础。在各国创建政治共识的过程中，语言发挥着不可替代的特殊凝聚作用。但是，这一过程并非完全是自发萌生的，各种意识形态和政治力量甚至行政力量始终在影响着现有使用语言的政治定位和发展态势。在“民族语言”和其他“民族”特征的选择过程中，“挑选与人为建构之间并非壁垒森严。也许部分人的语言会被强加于所有居民并被宣布为是所有人的母语（或者所有居民都没有语言，语言可以是完全被发明出来的）。一片‘祖传’的领土也许是征战中获得的，‘共同的’历史也许是虚构的，传统也许是被想象出来并投射于过去的”。各种力量在语言问题上展开博弈的力度和复杂性远超人们的想象。

在世界各国之间的博弈过程中，语言扮演着潜移默化的作用。第二次世界大战后，俄语在苏联领导下的“社会主义阵营”各国几乎垄断了外语学习。美国通过“马歇尔计划”和经济金融领域的强势主导地位，也使“美式”英语成为许多国家外语学习的首选，而风靡各国的好莱坞电影也在潜移默化地推动全世界对英语的接纳。美国充裕的科研经费和高水平的大学教育持续大量吸收外国留学生和高素质移民，最终使几乎所有学科领域的顶级学术期刊都以英文出版，以法国和德国为代表的欧洲国家、以日本为代表的亚洲国家甚至今天的中国学者，都在用英语撰写论文并发表在这些顶级期刊上。乃至有些学者将这类现象称之为“语言帝国主义”。因为“它迫使亚洲和非洲的广大地区、美洲以及大洋洲一些地区中不计其数的人们，不得不在他们的文化遗产和后代的生存之间做出选择……强势的全球语言和文化，特别是英语和美国文化，它们的霸权力量左右了落后国家人民的选择”。

对于任何多族群、多语言的现代国家，为了巩固本国各族民众对国家的政治认同和文化认同，中央政府需要审时度势并非常稳妥审慎地处理好各种语言的相互关系，语言政策必须兼顾两个方面：一是设立一种国家通用语言，作为全体国民内部语言交流工具逐步推广，强化彼此文化认同，在此基础上构建对国家的政治认同意识，防止国家分裂；二是充分尊重少数群体继承和发展自己母语的情感性意愿，根据本国实际情况创立不同模式的语言使用和学习制度，制定使各群体都能接受的国家语言政策。前文介绍的各国语言政策的多样性，反映的就是各国之间差异极大的具体国情。这两个方面必须兼顾，同时需要把握好二者之间在执行过程中的政策力度，如果把握不好，就会出现有分裂倾向的民族主义运动甚至国家分裂的风险。2022年爆发的俄罗斯与乌克兰的军事冲突，其中一个导火索就是2019年4月乌克兰通过的《关于确保乌克兰语发挥国语作用法》。根据该法律，乌克兰语是乌克兰唯一官方语言，所有国家权力机关、地方自治机构以及部分公共生活领域必须使用乌克兰语，俄语失去在该国第二大通用语言的地位。这随即引发生活在乌克兰的俄罗斯族民众的强烈不满。

由于在政策制定和政策推进过程中各国政府面临极其复杂的历史社会背景和内外因素的干扰，许多国家的语言政策的实施效果不尽如人意。也正因为如此，学者们对一些国家语言政策的评价并不高，“从历史上看，语言政策可以成为一种民族统一而非民族分裂的工具，然而今天的大部分语言政策都是在搞分裂”。

斯大林曾对民族语言发展过程提出“三阶段论”：第一个阶段存在于民族压迫历史时期，“各个民族和各种语言的和平与友谊的合作条件还没有具备，摆在日程上的不是各种语言的合作和互相丰富，而是一些语言的被同化和另一些语言的胜利”，我们在许多国家的历史中都看到了强势国家、族群对弱势群体的语言压迫和同化。第二个阶段是“在社会主义在世界范围内胜利以后的时代……民族平等将会实现，压制和同化语言的政策将会取消……各民族的语言将有可能在合作的方式下不受约束地互相丰富起来”。斯大林判定的第一阶段是对沙皇政府语言政策的否定和批判。他所说的第二阶段的特征，体现在苏联早期对少数民族语言的尊重和支持，甚至为一些只有口头语言而无文字的族群“创造文字”。但是随着对巩固国家整体认同的压力和经济活动对通用语言的客观需求，苏联自40年代后即开始推行俄语使用，少数民族的语言并未真正发展起来，所以斯大林提出的第二阶段目标后来被现实进程改变。他设想的第三个阶段，“这些语言由于各个民族在经济上、政治上和文化上的长期合作将首先划分出最丰富的单一区域性语言，然后区域性语言再融合为一个各民族的共同的语言，这种语言当然既不是德语，也不是俄语和英语，而是吸收了各民族语言和各区域语言的精华的新语言”。这一点，他在1929年就曾提出过，“当世界社会主义经济体系已经充分巩固……各民族已经在实践中深信共同语言优越于（本）民族语言的时候，民族差别和民族语言才开始消亡而让位于一切人们共同的世界语言”。这只是斯大林对于未来人类语言结构的预想。

我们看到的现实情况是：随着美国在世界科技和经济活动中的影响力持续扩大，现代知识体系的学习发展和贸易、外交活动的增强，并不是诞生一种融合各主要语言的新语言，而是在众多语言中，人们接受了语言实践中公认的一种工具性最强的现有语言。这就是被世界上多数国家接受为“国际共同用语”的英语。各国外交官、科学家、企业家、人文学者等如果掌握了英语，几乎可以与世界上任何国家接受了现代教育的人士进行交流。因此亨廷顿说“英语是世界上进行知识交流的方式，正如公历是世界的计时方式，阿拉伯数字是世界的度量方式一样”。语言在这里所体现的正是作为各国人员有效交流的重要工具性功能。

我们分析国家语言政策时，除了尊重国内族群及其语言的发展历史，慎重地处理现实的语言使用和学习政策外，同时还需要有前瞻性的语言发展战略。列宁在反对强力推行“国语”时曾经强调，“经济比心理状态更重要：俄国已经有了资本主义经济，它使俄罗斯语言成为必不可少的东西”。世界需要一种通用工具性语言，每个国家内部需要一种通用工具性语言，随着社会、经济、科技、文化快速发展，每个人都会切身地感受到这一点，如果没有外在的国家强制或本族社区压力，人们会理性地选择语言学习。瑞士人广泛使用英语的现实趋势引起不少瑞士精英的思考：或许有一天英语会跃居于4种国语之上，成为瑞士不同语区之间交往的首选语言。

在以上讨论中，我们可以总结出几点：语言是表现各民族之间政治平等的一项基本权力，如果在各族群中强制推行一种非母语的语言，极易导致民族矛盾与政治冲突；当语言拥有平等权利的政治问题解决后，人们自会根据实际生活和各项事业发展交流的需要，从实用性角度学习一种最有效的工具性语言作为公共交流语言。换言之，如果没有民族主义意识形态干扰，这将是一个自然的选择和没有政治考量的发展过程；在以上过程中，会出现语言间融合和某些实用性不强的语言自然消失的态势，这是一个每天都在发生的自然过程。人类社会科技和经济发展的速度越快，这种融合与消失并存的过程也将进行得更快。

对于非母语其他语言的学习，人们既可以通过自学，也可以通过学校实施的正规语言课程。在多族群国家中，学校采用的教学语言部分反映国家的族群政策。一方面，少数族群语言的学习与使用是每个族群的基本政治权利，具有重要的政治意义，在中国和许多国家受到《宪法》保障；另一方面，语言又是人们在社会生活中的应用性工具。使用最广泛、对每个公民学习知识和争取发展机会最有用的语言，也是学生们在学校里最应当学习的语言，尽管这种社会通用语可能不是母语。如何既保障少数族群学习本族语言的政治权利，又能够使得少数族群学生掌握实际生活工作中最有用的语言，这个矛盾如何解决，需要视各地区语言实际使用情况和具体当事人自己的意愿来处理，而不能简单地用统一的政策做出硬性规定。

当我们讨论“语言权利”（language rights）时，我们通常指的是群体的语言权利，“但个体的语言权利却没有被认真对待的可能”。什么是个体的语言权利？这就是每一个人类个体在完全不受干预条件下自由选择学习和使用语言的权利。例如一个族际通婚家庭的孩子，他（她）是否可以自主地选择父母双方之一的语言作为自己最常用的语言？是否可以选择去哪种语言授课的学校读书？在实际社会场景中，我们看到孩子们的选择往往受到父母、家庭、社区甚至族群的干预。我国新疆地区一些人对“民考汉”学生的偏见即是生动的例子。在那些存在多语环境的地区，如果政府能够在语言教学模式方面提供多种类型学校，由学生和家长自由选择，其他人包括家族、社区或官员都不能干预，那么学生就会根据自己的意愿选择学校，政府再根据各类学校报名情况决定教育资源（学校教育经费、教师规模等）的分配。如果真的能够做到这一点，相信各类学校的学生规模与当前情况相比，会发生变化。有时在基层社区和学校调查时会发现，人们在维护群体语言权利的同时也许会损害个人语言权利。至于各国各地区的真实情况是否如此，那就只有通过更加广泛和深入的社会调查才能探知了。

进入21世纪后的中国正走在中华民族复兴之路上，这是一条漫长和崎岖的道路。我们既要通过向其他族群和国家学习来吸取人类文明所有成果和智慧，又要头脑清醒地维护自身文化传统和文化自信，这绝不是轻而易举的事业。无论是理解和学习其他文明，还是不断对自身文明传统的再认识，语言变迁史和语言政策比较分析将始终是我们必须关注的一个重要研究领域。