学术月刊

关于福利国家研究的文献，早已经超越了简单的“算账”的阶段。福利国家建设的理论基础是在“二战”前后才逐步形成的。英国著名的社会保障专家贝弗利奇在1942年公开发表的报告是其整体构想诞生的重要标志。不过，这一报告在更大意义上只是一种“战时宣言”，甚至颇具战争动员性质。^④这也使得福利国家发展在一开始就带有很强烈的机会主义色彩。这在不同国家的福利国家建设的历史上均有所体现，因为每一个有关福利制度改革的重大事件都有着非常复杂的政治和经济背景，而在福利国家产生与发展的过程中表现得尤为突出。

“二战”之后，马歇尔的公民身份理论为福利国家的发展奠定了理论基础，即马歇尔为已成事实的福利国家现象做出了理论上的回应和归纳。马歇尔将福利国家建设的必要性归纳为公民身份实现的需要，而且至少在英格兰，这是社会历史发展的大势所趋。^⑤即马歇尔乐观地预言了福利国家的扩张。其论述和分析尽管带有强烈的权利话语色彩，即将社会保障体系的扩张归为人们可以“共享人类社会的文明成果”，并由此都过上“绅士”般的生活。这些其实都显现出马歇尔的公民身份理论的理想主义色彩。^⑥而与此同时，马歇尔还是当时比较典型的福利国家理论构筑的精英主义论者，他认为推动英国福利国家发展的显然是社会精英，即推动19世纪中后期以来社会进步运动的是那些社会、政治和文化精英。^⑦从中我们可以隐约看到社会文化精英对实施社会规约和整合的强烈诉求。

当然，历史给了西方国家再次展现其资本主义生命力的历史机遇。从“二战”到20世纪70年代的发达资本主义世界持续的“滞胀危机”期间，其普遍实现了30年左右的经济大发展的“黄金时代”。西方国家的社会保障支出占GDP的比重，普遍而迅速地飙升到20%左右。这一现象是发达资本主义国家的共性，这在福利国家研究的“工业主义”文献中得到充分呈现。^⑧但是，随后经济危机与困难使得福利保障性支出上升的势头被抑制，有时候还面临着削减压力，虽然客观上只是不同程度的改革和调整，而非真正的削减。^⑨不过，这一切都打破了“二战”前后福利国家构建的乐观主义的神话。而西方世界比较普遍的新自由主义改革对福利国家体系产生了巨大的冲击，其主要的改革目标包括：削减福利，改革政府，增强经济竞争力等。

不过，福利国家为何最终难以被削减？为何“尾大不掉”？通过对这一问题的相关研究，不少学者发现，福利国家除了具有实现公民的社会保障、社会公平等方面的功能以外，还存在着其他的社会功能。日本学者武川正吾将福利国家的内涵界定为三个层面：第一，作为国家理想的福利国家，其在《贝弗利奇报告》和马歇尔等人的早期研究中比较显见；第二，作为给付国家的福利国家，这当然是有着深厚的政治经济根源、社会发展功能的福利国家建设的一个重要的观察维度；第三，作为规制国家的福利国家，在武川的论述中，主要是指诸如对劳动力市场进行干预等带有福利管制性质的国家干预，例如保护劳工性质的规范性的法律法规以及直接的行政手段的干预。英国早期的《工厂法》及工厂监察员的检查制度就属于这类性质的规范。武川十分注意美国在作为规制国家的福利国家方面的特殊性，其主要经验即基于美国实践，“美国福利国家更重视机会的平等，所以社会性规制在美国被普遍地制度化。社会性给付和社会性规制有时能发挥相同的功能”。^⑩新马克思主义者，如高夫（Ian Gough）等人，在分析福利国家的政治经济起源的时候也大谈包括福利国家的阶级矛盾，即福利国家在一定程度上可以实现阶级统治与社会规约的功能。^⑪而相对于作为国家理想目标和给付国家的福利国家等方面的显性功能而言，福利国家的社会规制和社会整合功能则显得比较隐性，易被以往的学术研究所忽视，社会大众则更难以对此有所觉察和反思。

当然，美国著名的社会学家莫里斯·雅诺维茨于1976年出版的《福利国家的社会规约》一书中在更为广阔的视野下阐发了福利国家的社会规约功能。雅诺维茨指出，先前的研究者多从国家给付角度对福利国家进行界定，即主要基于社会保障性支出占GDP的比重这一指标。如果一个国家的社会保障性支出达到GDP的8%—10%，那么就可以说这个国家建立起福利国家了。而雅诺维茨也归纳了现代福利国家的社会规约和社会整合等方面的功能。他的研究发现，第二次世界大战以来，西方资本主义国家的国内矛盾不断被激化，特别是由于公民普选权的广泛实现，西方社会的社会运动不断高涨，但这些国家用于国内社会规约的经费反而削减了。雅诺维茨认为，那只能从带有强烈社会规约功能的福利国家建设角度去寻求相应解释。即福利国家不仅缓减了西方发达资本主义国家的政治合法性危机，同时也为广泛的政府干预奠定了基础，而如此广泛的政府干预和政府监管工具的使用，当然也为广泛的社会规约奠定了良好的基础，从而顺利地回应了资本主义国家的政治合法性危机和社会管理危机。^⑫东北大学王颖教授将美国的新自由主义的理念的风靡，以及美国社会救助历史上典型的庇护主义结合在一起考察，提出美国福利政策改革的指导思想是“新自由主义庇护主义”（Neoliberal Paternalism），并将其作为美国1990年代以来的贫困治理的主导模式。^⑬

综上所述，学界对福利国家的社会规约功能的研究还相对比较欠缺，而能够通过对福利国家的社会规约所带来的国家治理效果的理论和实践归纳也均显不足。与此同时，人们对社会规约的理解有狭义化的趋势。在西方社会学发展的早期，人们普遍将社会规约作为社会整合功能的重要基础，而且将包括法律、道德、宗教、舆论、教育、艺术等大量的社会规约方法运用于相关的研究。不过，20世纪以来，人们普遍地将社会规约狭隘地理解为我们对社会越轨行为的干预和管理，主要用于社会治安等领域，这使得社会规约的概念内涵被进一步狭隘化甚至负面化。而早期社会学研究中的社会规约其实是和这个“强制性规约”（coercive control）相对立的，因为广义的社会规约主要是强调利用一切科学和理性的方法，按照规范的程序，以实现社会的目标和理想，从而减少人类的苦难，同时还要不断去除社会强制手段的使用。^⑭

这些都使得人们不断地淡化福利国家与社会规约两者之间的关系。而随着现代福利国家的建设和公民身份权利的伸张，福利国家建设过程中的强制性不断被削弱、隐蔽化，使得福利国家与社会规约两者显得越来越“格格不入”。随着人们对福利国家的给付功能的强调，福利国家越来越成为获取公民国家认同和政府合法性的重要途径。但是，人们普遍忽视了这样的问题：我们可以通过福利国家实现社会规约和社会整合功能，进而达到推进国家治理现代化的效果，即实现善治的政治理想。所以，本文的研究假设即为：通过福利国家发展的国别比较，我们可以更为深刻地认识到福利国家的社会规约功能。而福利国家的社会规约等功能的实现，可以为新时代的国家治理提供重要的支持和支撑。

关于福利国家产生与发展的研究文献有一个重要的缺陷：将研究视野局限于英美国家，而对欧陆国家的关注太少。这里其实也是福利国家研究学者的一个“小伎俩”：避而不谈福利国家的多种政治规约功能，而将福利国家研究在时间、空间、文化和国别等方面做了限定。关于福利国家的研究明显注重英国福利国家建设实践的研究，尤其是将1942年发布的《贝弗里奇报告》作为现代福利国家规划诞生的重要标志。而早在1948年，英国就光荣地宣布，英国已经建成为世界上第一个福利国家。而马歇尔认为，福利国家的建设可以被看作是现代公民权利演化发展的“自然”结果，而国家本身只有在必要的时候才会承担起福利国家建设的任务。

但是，对照上文的论述，我们可以从国家理想、政府支出和社会规约三个层面对现代福利国家进行界定。从前两个层面来看，20世纪40年代的英国的确可以被看作是世界上最早建成福利国家的国家。这样的理解也符合经济发展逻辑的解释，即英国是第一个实现了工业化的国家，而现代福利国家又是要建立在现代工业化发展基础上的。所以，英国也成为第二次世界大战之后现代福利国家建设的“样板国家”，影响了北欧国家的社会民主主义模式的福利国家建设。但是，英国却是现代福利国家建设中一个特殊的例子，因为它的福利国家建设水平一直“飘忽不定”。与其最早完成工业化建设的成就相比，英国的福利国家建设是一个严重滞后的特例^⑮；“二战”之后的建设发展确实是“一马当先”；但是1970年代之后，又从社会民主主义模式“跌落”到自由主义模式，并且一直在自由主义模式和社会民主主义模式两者之间徘徊。^⑯

如果说现代福利国家有可识别的起源的话，那肯定非德国莫属。有关福利国家“史前史”的研究表明，英国在西方发达资本主义国家中确实是属于比较早地推行社会救济的国家。但是，如果按照这一分析思路的话，那么西方世界的福利思想和实践的历史就可以一直往前推，直到古希腊和古罗马的诸多福利政治的实践。古雅典时代的民主政治往往以各种津贴鼓励公民参与城邦政治生活，这些公共津贴主要来自作为公共资产的采矿业以及“提洛同盟”框架下其他子邦的贡奉。古罗马时代的政治家也多会运用诸种带有福利性质的津贴动员或者收买古罗马公民（投票）。^⑰当然，这些都是带有明显政治庇护主义的福利供应，而其并未在近代历史实践中消失。在欧陆国家更是如此，甚至在美国这样的号称世界最典型的民主国家依然不可幸免。^⑱美国政治学家福山在其新作《政治秩序与政治衰败》一书中将这样类似庇护主义的福利政治看作是现代民主政治发展的初级形态，虽然是被扭曲的。^⑲而这些观点可能是英美主流政治学家所难以接受的。

如果说英国对现代福利国家建设的思想和实践有重要的影响和贡献的话，则主要体现在福利社会建设方面。现代福利国家的危机与困境，使得很多的研究者和实践者不断提出“福利多元主义”的观点，即比“福利国家”更为广义的概念应该是“福利社会”，福利社会当然包含现代国家以政府再分配的形式进行的福利供给。但除此之外，社会福利还可以依托社会中介组织、慈善机构、地方政府、社会互助组织、家庭、社区、雇主等多主体的供给。^⑳如此一来，这样的提法和实践当然算是对古老的英美福利政治实践的一种“回归”。因为在英国历史上，有着长达至少四个世纪的济贫性质的社会救济。虽说在1601年，英国颁布《伊丽莎白济贫法》的背景还不是现代工业化，但英国当时确实有比较发达的农业商品化和近代商贸活动。由于“圈地运动”导致流浪乞讨人员增多，这些流离失所的人流落到城市和城镇导致了一系列的社会问题。^㉑作为英国第一部重要的全国性的济贫法（一般也被称为“旧济贫法”），其不仅是这一法律制度的发端，而且为这一法律制度的发展确定了基本原则，因此也被称为世界上最早的社会保障法。也就是说，英国早已经在地方和中央层面实施包括社会规约和社会救济在内的济贫实践。

此后，英国还出台了一系列带有社会救济和社会救助性质的法律，并且也在广泛的社会领域推行社会救济工作，其社会慈善事业发展也是比较早、比较先进的。但是，这些都只能属于我们关于福利国家概念界定的第三个层面的问题，这里不涉及国家理想，因为国家多是回避这些社会问题的，这些问题属于社会自助性质的问题，应该通过社会自身去解决，国家只是在社会规范层面制定法律制度进行引导和规范。当然，这里也很少涉及政府支出的问题，因为当时的英国政府在公共福利方面的支出显然是很低的^㉒，社会救济和社会救助主要是社会慈善组织、地方政府尤其是教区管理的事务。

当然，由中央政府出台法律规范，其实本身就带有很强烈的社会规约的目的，实际上也达到了相应的社会规约、社会管理和社会整合的效果，而这种社会规约有时候也表现为赤裸裸的强制。南京大学陈晓律教授的文章《以社会福利促进社会控制−英国的经验》一文对此有比较详细的分析。其中英国政府处理流浪者的措施是非常严格的，主要包括两个内容：第一，身强力壮者必须强制劳动。如果他们逃走，被抓获后要受到严厉的惩罚，包括遭受鞭打，甚至绑在马车后面在各个城市游街示众。很多流浪者被打得遍体鳞伤，并被用烙铁在胸前烙上一个Ｖ字才送还原籍。第二次被抓获后要割去右耳朵的上部，第三次被抓获后就要处以极刑。第二，还禁止市民给无业游民或没有特许证的乞丐以施舍。当然，在伊丽莎白后期，这种残酷的刑罚已经取消，但仍然有程度较轻的处罚。^㉓

由此可见，英国文化在本质上是将福利供给看成是带有慈善性质的社会供给，而非现代国家的政府供给。当然，这一制度下的供给形式却实现了现代国家对社会实施规约与整合的需要。我们也可以说，可能只有英国社会才能够对这一庞大的社会问题实现良性治理，即仅仅通过社会（慈善、宗教）组织、地方政府与社区即可实现对工业化产物的社会问题的良好治理，而无需动用现代国家的政治性力量。这里面有历史传统与社会文化方面的原因，也有英国特定的地缘政治、帝国体制、自由贸易等诸多方面的优势，从而使得这一政治战略在英国得以实现。

与此同时，英国主流社会对近代福利国家、社会保障和社会救济的压制其实也一直没有中断，因为社会福利本身是反资本主义的生产方式的，即在很大程度上而言，福利逻辑是反资本逻辑的。而英国的资本主义发展最早，资产阶级力量也最为强大。所以，国家与公民社会通过各种方式打压福利政治实践则是符合资本利益的。尤其是1832年新济贫法的出台，我们可以明显看出这种资本逻辑的强大力量。^㉔虽然我们也可以说近代英国国家力量相对薄弱有助于延迟福利国家的建设^㉕，但是这一说法应该是站不住脚的。英国的海军保护着其全球的自由贸易（航线）^㉖，但偌大的帝国却经受着社会贫困等诸多社会问题。这些社会问题当然是工业化、城市化本身所引发的。^㉗理应由资产阶级推动国家解决相应的社会问题。但是，英国近代国家在很大程度上为新兴资产阶级所“俘获”而只关注自身短期利益，在没有重大的外部挑战（如战争、军事竞争等）情况下，在没有充足的社会力量的挑战下，“反资本主义（短期利益）”的福利国家难以成长起来。所以，相对于德意志帝国，英国并没有“过早”地动用福利国家这一特定的社会规约手段，却实现了相对比较良好的国家治理效果。当然，在其福利社会的发展中，本文所论及的隐性社会规约功能的作用，依然至关重要。

虽说英国更具有建构现代福利国家的诸多优势，但由于其特殊的文化氛围、优越的外部环境和经济条件等，英国在很大程度上并“没有必要”建设现代福利国家，或者说，推动英国福利国家建构的内外部条件和动力在“二战”之前还远远不足。当然，从其松散的国家治理体系角度看，其也很难在短时间内建成近代福利国家，除非民众推动民意发生重要转变。不过，其实在很大程度上，这些所谓的条件不足都可以说是“托辞”。英国建设现代福利国家的条件其实最为优厚，因为它是世界上第一个实现工业化的国家，在经济条件层面并无困难，而其社会问题的多发也是产生近代福利国家的重要前提条件。这些经济与社会方面的因素却不足以触发英国福利国家的建设，因为英国的福利国家建设还缺少政治方面的推动。但是，由于大资产阶级在1832年议会选举法改革之后就逐步渗透到国家政权中去成为支配阶级的重要组成部分，进而持续而有力地抵制了任何可能有损其经济、商业利益，即资本逻辑的福利供给。

德国作为工业化国家的“后起之秀”，其在社会问题治理上面临着完全不一样的社会经济环境，其政治架构本身的特殊性也逐步凸现出来。德国的现代国家建设的进程远远“领先于”其经济现代化建设的进程。德国在近代一直面临着紧迫的国家统一的任务，而由于其地缘政治环境恶劣，所以逐步走上了军事现代化和官僚现代化优先的发展道路。^㉘由此，德国在19世纪中后期又以比较早发的现代官僚国家为后盾实现了经济现代化的赶超式发展，即将第一次和第二次工业革命“毕其功于一役”，进而成为利用经济后发优势而实现赶超式发展的经典案例。^㉙但是，德意志帝国的首任宰相俾斯麦为代表的统治者逐步发现，他们已经面临着与英国当时完全不同的社会政治形势，其经济社会问题的性质也完全不同。英国早期工商业模式都是小规模的生产和商业模式，而第二次工业革命则对此实现了赶超，使得大规模的现代化大生产方式被广泛地运用到大型采矿业、钢铁业、交通运输业、建筑业、制造业、化工电气产业等领域。但是与此同时，由于生产的集中性导致工人阶级群体的集聚，从而使得工人运动风起云涌。而其工人阶级政党，即以德国的社会民主党为代表的左翼政党势力逐步发展壮大，其在帝国议会中占有的席位也不断上升，甚至开始挑战德意志帝国的政权结构。^㉚

德意志与英国在社会生产结构上的差异，导致了他们在政治应对方式方面的差异：英国工业化导致的社会问题将问题的症结与反抗的对象都指向工厂主、资本家，但比较少地指向英国政府，因为英国政府在工业化进程中的作用和作为是比较小而且比较隐蔽的。但德国政府在经济现代化的过程中的作用却是显性的，例如对容克地主的政策性保护，对现代大资产阶级的扶持、支持和优待，对重工业的政策性扶持甚至直接经营等。虽然俾斯麦能够灵活地应对诸多的政治、经济、社会和外交问题。但到了1880年代，社会民主党代表的工人阶级开始彰显其强大政治力量。在1890年，德国社会民主党已经成为帝国议会第一大党。这些都成为帝国首相寝食难安的“心病”。于是，俾斯麦想尽一切可能的办法，希望永久性地消减社会民主党等政治力量的社会影响。历史的发展不断验证了他灵敏的判断。俾斯麦引入和实践了法国波拿马主义（Bonapartism）的构想，即以国家供给社会保险制度的方式，给予工人阶级以经济和社会的优待，进而消减工人阶级的反抗运动。^㉛由此可见，俾斯麦的社会保险立法计划的构想与实施是具有非常明显的社会规约性质的。

俾斯麦的先见之明，即以福利国家建设缓减社会矛盾进而实现广泛的社会规约，这其实是要顶着当时德国支配阶级压力去实现的。因为俾斯麦曾多次试图在帝国议会中通过多种社会保险立法，但均遭到强烈的反对和抵制。帝国议会最早于1883年5月通过了《疾病保险法》，而俾斯麦其实早在1881年就提出了意外事故保险法案，但是都在帝国议会遭遇雇主及其代表的强烈反对，一直到1884年才获得通过。俾斯麦时代的社会保险立法具有重大的制度创新意义，其深刻影响一直延续至今。俾斯麦推动的社会保险立法的重大创新性主要体现在以下几个方面。

第一，最早而领先他国。德国的社会保险立法可谓开近代福利国家建设的先河，开创了人类社会通过普惠性的社会保险实现社会规约的新方式。^㉜其通过社会保险立法的方式，建立起更大覆盖范围的社会保障体系。如下表1所示，德国在福利国家项目的最重要的三个项目中都是首创者。

第二，系统而全面。在俾斯麦的推动下，德意志帝国分别于1883年通过《疾病保险法》，1884年通过《意外事故保险法》，1889年通过《老年和残废保险法》。这三项社会保险立法基本上就是第一代社会保障法律体系的完整构成。当然，其中还缺少的是失业保险立法，德国直到1927年才通过失业保险立法。

第三，果断而迅速。在俾斯麦的推动下，德国在1880年代的10年间相继通过这些社会保险立法。多数早发现代化国家后来也相继通过社会保险立法，但其社会保险立法的通过都经历了比较长的时间。这说明德国的社会保险立法的政治推动因素极为明显。

第四，广泛的制度扩展意义。当时的国家间竞争越来越激烈，德国首推社会保险立法，对其他的欧洲国家来说都具有很强烈的刺激作用，对大英帝国尤其如此。英国分别于1897年通过工伤保险法，1908年通过养老保险法，1911年通过医疗保险和失业保险法。1911年，德国将这些法规统合为单一的德意志帝国法典−《帝国保险法典》，这是世界上第一个完整的社会保险体系，开创了构建资本主义国家社会保障体系的先例。

这里我们需要解释的是，为何俾斯麦首创的、作为福利国家构建的主要形式的“社会保险立法”得以在大多数欧美国家迅速扩散，并且形成“制度竞争”的趋势和格局？因为福利国家本身是工业化或者现代化的产物，所以其为工业化的内在要求。那么英国为何没有伴随工业化而比较早地建立起福利国家呢？在上文中，我们已经从不同的维度对福利国家进行分析，可以体悟作为给付（形式）的福利国家其实只是“测量”福利国家发展状况的指标之一而已。如果说福利国家可以作为国家目标来追求，那么现代国家为何需要这样的理想目标？其背后的推动力到底是什么？所谓的福利国家的战争推动、经济危机推动、竞争推动等外在压力都是需要通过社会内部冲突结构起作用的，其社会内部冲突结构实际上就是福利国家的社会规约所需要应对的社会问题。

由此可见，俾斯麦的福利国家建设，实际上探索出了一条以现代国家之力应对社会政治问题的“新路”，进而实现对社会的良好治理。当然，法国著名思想家福柯在发掘近代“治理术”发展脉络的时候，着重强调了德国“政治科学”的建构性的理论创新性，因为相对于法国的行政国家早熟、行政治理实践发达而言，德国的许多公共管理多处在思辨与构想之中。“在德国的大学中发展起来了某种全欧洲几乎独一无二的东西，就是政治科学；这种政治科学，从17世纪中、末期一直到18世纪末期，都将完全成为一种德国特色，在全欧洲范围内传播并具有极大影响力的德国特色。”^㉝由此，我们可以归纳：俾斯麦主推的福利国家建设显然是通过社会保险立法而实现社会规约构思的社会建构的经典案例。这样的制度创新有其内在的合理性，故几乎所有的欧美国家都纷纷效仿。

在美国历史上，一直延续着强烈的反对政府干预，反对福利国家发展的传统。因为美国的自由主义的价值理念根深蒂固，加上其地大物博、资源丰富、机会相对平等方面的优势^㉞，这些都使得作为国家理想的福利国家一直没有得到很好的发展，甚至连福利国家与政府干预的理念都没有能够得到相应的传播^㉟，例如政府干预性质的经济学说在19世纪中后期的美国被视为“叛逆经济学”，受到美国主流经济学界和社会的普遍抵制。^㊱如果仅仅从国家给付的角度来理解美国的福利国家，或许只能得出这样的结论：美国社会保障项目支出十分有限且高度分散。美国在福利国家的国家理想和国家给付两方面乏善可陈。

但如果从社会规约角度来看，其特殊性就显得十分明显。从1996年美国推出的新福利改革方案《个人责任与就业机会协调法》（The law of coordination of individual responsibility）中的关于“工作福利”（workfare）的许多理念与工作规范中我们可以看到，其福利改革措施中有许多带有“强制性”的规范：逐步限制和削减现金救助、缩短福利救助的时间期限、加大接受福利的工作要求等。例如：“有37个州和哥伦比亚特区已经确定接受福利的时限为60个月，其中有三分之一的州有阶段性的时间限制，要求福利接受者在依赖福利数月之后在固定的一段时间内不享受福利。”^㊲这次改革，以《贫困家庭临时补助》（Temporary Assistance to Needy Families，TANF）取代原先的《对有子女家庭补助计划》（Aid to Families with Dependent Children，AFDC），大部分的州和哥伦比亚特区都要求《贫困家庭临时补助》的受益者立即工作。

这就是克林顿总统在1992年提出的口号：“终结我们所知道的福利”的延伸性后果之一。我们可以仔细分析这些规范：尽管在美国，这样的改革理念、改革口号、改革的动议、改革的呼声此起彼伏，经久不衰，但1996年的福利改革确实给相当多的美国贫困人口带来很大改变。这些改革措施涉及数以百万计的人口的生活境遇，因为接受AFDC救助的家庭数量一度达到美国家庭总数的10%。而且，如果我们对照美国两百多年的自由独立、反对大政府和反对政府干预的口号，我们就可以明显看出，美国各级政府对福利救助接受者的管控还是相当多的，也是相当严格的。甚至一度出现有些地方的福利部门工作人员采用“偷窥”“夜袭”等方式检查接受AFDC的单亲母亲，若能抓住同居者则可能取消其领取资格。尽管我们也可以从改革理想、改革和财政合理性的角度去论证这些改革措施的正当性，但我们由此亦可以管窥现代美国通过为数相对有限的社会救助支出（AFDC的支出其实不到GDP的1%），广泛地管控着美国的底层社会与底层民众。而这些项目不仅通过资助资格的审查获取人们的诸多个人和家庭信息，甚至影响和决定了人们的个体行为和思维，例如是否选择婚姻、参加工作，并由此形成特定社会行为规范等。这是“二战”后特殊的社会政治现象，当然也是福利国家发展的重要后果之一。

若不理解美国福利国家的社会规约功能，我们亦将难以理解美国语境中“福利”国家的真正含义，特别是难以理解美国主流社会持续的“污名化”动机。在《终结我们所知道的福利：美国福利政策的象征性重要性》一文中，皮特森的论证简单明了，既然从语义上来说，“福利”（welfare）意味着好运、欢乐、财富，那么克林顿为代表的福利改革口号为何要终结美国（贫困）人民的好运、快乐和财富呢？^㊳克林顿很大程度上只是迎合了参众两院占据多数席位的共和党人的改革诉求，因为试图实施更为激进的福利削减的改革者是更为保守的共和党人，而在1995年，共和党人几十年来首次同时占据参众两院多数。^㊴皮特森的文章主要论证了美国福利制度被狭义地界定为AFDC这一福利项目。这一项目比较有利于单身母亲获得现金救助，且她们不需要以参加工作为领取前提。这一项目是美国所有公共救助项目中“规模最大、花费最多的项目，而且是效果最差、争议最多的项目”。^㊵克林顿时代所要终结的福利项目主要就是针对这个救助项目的。但是，为何实际上支出不算多的项目却成了美国支出规模最大、花费最多的福利项目了？这说明美国的福利（支出）项目都是高度分散的，AFDC项目只是相对规模比较大、花费比较多的。美国的“政府安全网体系”（Federal Safety Net）中非缴费部分的社会救助项目就是美国人所谓的“福利制度”，其中包含了医疗补助制度在内的14个旨在消除贫困的独立项目。

而美国的福利项目多对贫困人口进行界分：“值得救济的”和“不值得救济的”。^㊶由此，他们就可以对那些实际上没有领取政府救济而陷入贫困的公民避而不谈，即这样的政府政策的界分本身进一步影响了本来就比较严重的社会分化，而这在美国的福利理论和福利实践中都广泛存在。美国福利政治从而充当了美国社会冲突白热化和公开化的基础；美国福利实践也不断激化了社会歧视和排斥，特别是在种类繁多的项目中着力区分“社会保险类项目”（social insurance）和“社会救助类项目”（social assistant）。社会保险类项目主要针对工薪阶层、退休老人等中产阶层；而社会救助类项目主要针对贫困人口，其多半伴随着家计调查、资格审查等信息收集、筛选和鉴别。美国福利理论研究、制度设置、实际操作过程中都界分了相应的社会分层，或强化了原先就比较明显的社会分层，从而对美国社会的分裂造成了非常大的负面影响，因此也对美国主流社会对“福利”的“污名化”有着重要的影响。^㊷

从美国文化传统角度看，福利制度供给中所伴随着的大政府本身也在一定程度上违背了美国自由立国的精神，并受到1970年代以来的福利保守主义者，特别是共和党人的广泛批判，即“福利国家”在美国的政治语境中本身就是矛盾的甚至是受到广泛抵制的。^㊸奥康纳自己意识到，如果以“美国福利国家对其专著进行命名的话，那就可能引发争议，而将其研究的专著书名定为《美国福利体制的政治史》。^㊹由此可见，“福利”一词在美国已经变成一个“脏词”（dirty word）。对福利的“污名化”在不同国家多少都会以不同形式和不同程度存在，但在美国的福利体制下，则显得尤为突出，而且伴随一定的种族化的特征。美国福利国家发展中的政府，特别是联邦政府的膨胀也是放任自由主义、新自由主义等观念持有者持续反对的主要方面。虽然“古典自由主义”（Classical liberalism）是制约福利国家的重要文化因素，但是英国却在“二战”之后首先建立起现代福利国家来。但20世纪70年代的经济危机又推动英国比较迅速地“退出”福利国家的社会民主主义模式，落入和美国一样的自由主义模式。而美国并未经历这一切，虽然美国也是两次世界大战的参战国，但是战争对美国国家与社会的冲击和影响相对要小得多。当然，关于美国福利国家的研究都将大萧条这样的经济危机的冲击看做是美国社会保障立法的最重要推动性因素。但是，从整体上分析，除了美国政治学家斯考切波津津乐道的北方内战中老兵的伤残津贴和抚恤金等推动的群体性救济之外^㊺，美国并没有遭受到太大的外部冲击与内部社会冲突的影响。所以，美国的福利国家建设过程中的古典自由文化的影响就显得格外突出。

由此可见，美国的福利国家的滞后、分散与低度的特征都是显而易见的。^㊻但令人不得其解的问题却是，美国的福利国家体制运行得还算不错。为何美国民众并没有利用选举民主的优势和方法而实现更广范围、更为慷慨的社会性福利再分配？这一问题的原因是多方面的^㊼，但是有限的福利支出项目，加上逐步复杂化的福利政治的规约体系使得底层民众的抗争意愿和方式都受到了很大限制，这在很大程度上是现代福利国家社会规约功能实现的重要后果。美国社会问题中比较突出的问题包括社会贫富差距过大、矛盾冲突不断的种族问题，而且在很多情况下，这两者是交织在一起的。美国福利国家的社会规约功能必然会回应这两个重要的社会问题。利伯曼的研究表明种族问题的不同模式强烈影响了福利国家建构的模式：例如英国在20世纪初建构自由福利体制的时候，由于大英帝国的核心区域内很少存在少数族裔，广大的少数族裔即非白人族裔都在帝国的外围，如印度等殖民地。所以，为了强化帝国竞争力，提高英国本土人员的物质水平和政治认同，于是在国内建立起比较慷慨的福利制度来，并形成了所谓的“社会帝国主义”（Social Imperialism）。^㊽

而美国的非裔美国人（African-Americans）都生活在美国本土且数量可观，所以美国就一直排斥福利国家建设。实际上，在大萧条之后，美国一开始的社会保障与社会救济政策主要是针对美国白人的，非裔美人是被排斥在这个体制之外的，因为南方社会拥有传统的家长制的庇护主义为非裔美国人提供最低限度的生存和生活保障。当时的非裔美国人主要集中在南方，同时由于当时南方的“庇护主义”（Southern Paternalism）一直抵制各级政府，特别是联邦政府的各种社会干预，因而也在一定程度上耦合了这一制度建构。^㊾但是，“一战”“二战”之后，非裔美国人大量从南方迁移到北方，并且不成比例地领取AFDC等福利项目，所以很多美国白人退出这样的福利项目，并开始仇恨甚至攻击以AFDC为代表的福利国家制度。在经历了数十年演变之后，美国的福利政策多偏向于少数族裔，因为他们是美国主要的贫困人口，例如非裔美国人、西班牙裔美国人（Hispanic-Americans）等。不过，当代美国就依靠如此有效的福利支出项目，却能够实现广泛的社会规约与社会整合。

美国的福利供给的内涵要比其他发达资本主义国家要小得多，而由于美国主流的自助文化，使得福利供给被附加了很多社会歧视性质和社会排斥性质的色彩，甚至对固化美国的社会阶层起到了比较大的作用。其实，美国在20世纪60年代的“福利爆炸”，在很大程度上是由美国1964—1968年的城市暴动所推动的，但是由此也在很大程度上慢慢消减了美国的城市暴力。所以，从短时间看，福利制度供给能够消减一些社会暴动并实现社会稳定和良好的社会治理；从长远来看，其也是消减社会暴力因素的重要手段。也就是说，美国以非常有限的福利国家供给，即以比较小的社会成本和代价，比较成功地实现了对社会贫困和种族问题的良好治理。这样的经验值得我们反思。

本文通过比较案例分析的方法分别展示了英、德、美三国的福利国家发展过程中所蕴含的社会规约功能，其中也包含着不少差异。就此，我们可以通过表2对三国福利国家发展过程中的社会规约的异同做简单的对比性分析。

国内外对福利国家的研究，是一个不断发展的过程。早年的福利国家研究都将其视为统治阶级实施阶级统治的工具，即西方福利国家的发展是在其阶级矛盾不断激化后“妥协”的产物。这可以算是国内“第一代”的福利国家研究，着重揭露福利国家的阶级统治实质。然而，由于资本主义内在矛盾的不可调和性，福利国家这一当代政治社会现象也将是不持久的。^㊿但是，事实上，西方的福利国家在近几十年间经受住了诸多考验之后却得以存续甚至发展，这些考验包括各种经济危机的冲击，“拆散福利国家”的福利改革运动，也包括日益严峻的人口老龄化等问题的持续影响等。所以，有关西方福利国家的发展的研究进入了“第二代”研究，即着重强调福利国家本身的弊端，特别是福利国家面临的诸多经济社会挑战，尤其是经济全球化、人口老龄化、出生率低下、失业率攀升、去工业化等诸多方面问题的冲击⁽⁵¹⁾，这些问题都使得福利国家难以为继。但事实却是，虽然个别西方国家的确由于福利国家而遭受严峻的公共财政支出甚至国家信用的重大危机，但是福利国家的理想和实践本身遭受的损害依然比较有限。第二代的福利国家研究更加注重实证研究，即使这些实证研究的事实基本属实，但是也存在选择性的问题。因为，有关福利国家的研究，比较偏向于福利国家的显性功能的研究，而往往忽视了其隐性的社会规约和整合功能的研究。

可能是由于早年福利国家的阶级对抗和冲突的色彩太浓厚，从而使得现在的很多学术研究都有刻意回避对福利国家的社会规约和社会整合功能方面的观察、思考和理论提炼。但是，关键是我们应该如何看待“社会规约”这一概念。如果我们将社会规约看做是广义和中性的，我们完全可以做出更好的研究，对当代西方社会做出更为客观和准确的观察和判断，并且可以为我们探索新时代国家治理的新途径和新理论贡献更多的理论知识和实践智慧。本文中所研究的“通过福利国家实现社会规约”实际上与福柯关于“治理术”的研究一样，都是强调要实现对人的治理。在福柯看来，治理实际上是一种国家实践，一种全新的治理方式。通过本文的分析，英、德、美三国通过福利国家实现社会规约中的共同经验清晰可见，例如在充分掌握有效信息基础上对社会（底层）群体实现广泛的社会规约、整合、管理甚至服务，进而实现对社会问题的有效治理。所以，在福柯看来，公共管理的内容显然要包括“革除不能工作的人，强迫可以工作的人真正去工作”等内容，“一切从生存到生存得舒适，一切能够在生存之外引出生存得舒适的东西，让个人生存得舒适成为国家的力量。我认为似乎这一点，就是公共管理的内容”。⁽⁵²⁾对此，我们可以比照现代国家的公共管理实践，即可更为深刻地理解通过福利国家而实施社会规约和整合，并有效推进现代国家治理的现代化。

福柯所谓的公共管理实际上就是他所研究的国家理性的重要实践，如果我们仔细反思国家治理实践的内容，就可以发现所谓的“管理穷人”，主要就是通过现代福利国家的社会规约功能所实现的。即使关于福利国家的社会规约的功能的研究表面上看有点“回归阶级（批判）”话语的色彩，但是显然不再是冷冰冰的先入为主的价值判断，而是将福利国家作为实现更优化的社会规约、社会治理与社会服务的方法，尽管从英国、德国、美国的历史和现实的实践中可以看出其中有着不少的强制性的管控措施，但是在客观上起到了相当的社会作用。但是从中我们也可以归纳出一些规律和趋势，例如通过福利国家实现社会规约的方法和手段都在日益隐蔽化，而且都想试图通过福利国家的制度性政策供给，实现安全有序、社会整合、公民认同等目标，从而实现各级政府与政治组织与社会各阶层、各群体、各团体，特别是个人的广泛的社会关联，以至于形成更为强烈的相互依赖关系。这就是人类社会在经历传统社会向现代社会，又向着风险社会演变过程中，各级政府作为政治主导者，通过诸多福利国家的政策工具实施有效社会规约、社会整合和社会治理的必然选择。例如，北欧国家普遍地通过政府支持、扶持“公共照看机构”（public nursing institutions）的发展，使得老人、小孩和特殊人群得到很好的照看，实现了公共服务的规模效应，同时又解决了广大妇女的就业问题，发展出所谓的“妇女友好型”（woman-friendly）福利国家，并由此成为福利国家的典范。⁽⁵³⁾

通过福利国家而实现的社会规约、整合与社会良性治理的方法可以在经过优化之后，为我国的社会管理和社会发展实践所用，这也是中国国家治理现代化的题中之义。虽然我国在国家层面并没有大张旗鼓地开展福利国家的实践和理论研究，但是确实开展了大量有关福利国家的建设工作，例如，相继出台了大量的国家政策和制度规范，集中表现在以下工作领域：扶贫开发、精准扶贫、社会救助和社会救济、保障房屋供给、社会福利与社会保障、特殊人群的政府关怀等。⁽⁵⁴⁾改革开放以来，通过各级政府、社会团体和人民群众的努力，我们已经逐步建立起包括社会保险在内的广泛的社会保障体系，为我国人民群众的安居乐业提供了良好的社会保障。而这些工作或者政策的目标也是非常明确的，例如通过经济发展根除贫困现象、通过社会救助为社会提供“兜底”的保障、通过救济救助保障特殊人群的基本生活、通过社会保险促进社会参与和就业，增强了整个社会的抗击风险能力等，并且在此基础上，为我国建立健全系统的、综合的多元主义福利供给体系。⁽⁵⁵⁾当然，在对我国社会保障和社会福利政策的学术研究中比较忽视其社会整合和社会规约的功能及其实现方式，特别是忽视了城乡社会保险、保障农民工权益的诸多行动和政策，在防范、抵御和消除城乡居民大范围流动过程中所产生的诸多社会经济问题，实现良好社会整合、规约和服务方面的作用和意义。随着我国精准扶贫工作成效的显现和城市化进程的进一步加速，由于城乡居民流动导致的诸如农民工和郊区居民城市融入的问题，将是我们今后工作所面临的重要的社会问题。而通过福利国家实现社会整合、规约、管理和服务的观念、实践、方法、工具等都是实现我国国家治理现代化的重要基础，也是相关学科和研究领域的学者可以进行社会调研和理论研究的重要学术议题。