学术月刊

社会科学研究的主要目标是解释过去已然发生的事情，并为未来提供借鉴。这项研究亦不例外。新冠肺炎疫情的蔓延考验着世界不同国家和地区的治理能力。不同国家与地区具有差异性的疫情治理，以不同的方式直接或间接地影响着城市运行以及身处其中的人们的经济社会生活。截至2021年12月31日，全球新冠疫情确诊人数超过了2.8亿，造成逾541万人的死亡。^②

2019年底中国范围内的第一波新冠肺炎疫情最初出现在武汉，在短时间内随着春运而迅速蔓延至全国，呈现出多点齐发的态势。这一时期，以武汉为代表的全国各城市都出现不同程度的防疫准备不足、相关物资与资源短缺、医疗基础设施有限、专业医疗人员不够等问题。但2020年3月起，全国各地开始逐渐恢复常态，并按照“外防输入、内防反弹”的原则落实后续防控工作。^③截至2021年12月31日，全国新冠疫情确诊人数为131780人，死亡人数为5699人。^④

本文重点关注并解释的是前奥密克戎时期（截至2021年12月31日）以上海为主的新冠疫情防控。之所以选择上海作为研究对象，有以下现实考量：上海作为拥有常住人口2487万的超大型城市、全国最大经济金融中心、主要航空中心与国际货运港口、新冠疫情期间全国主要人员入境口岸，面临着来自境内外防控的双重压力。^⑤上海第一波疫情始于2020年1月20日，截至2021年12月31日新冠肺炎确诊病例共计3103例，其中388例为本土确诊病例，2715例境外输入确诊病例，境外输入占全国的22.9%。另有本土无症状感染者共计4例（图1）。^⑥同时，按照流行病学溯源、传播与终止等标准，本文将这一时期上海的本土疫情大致分为五波，并主要针对第二至第五波疫情及其防控展开讨论。如表1所示，第一波疫情的背景是全国范围疫情的爆发，疫情溯源是跨省和境外输入并存，短时间内波及上海全市所有区县。上海的第一波疫情同全国除武汉以外的其他主要城市的第一波疫情具有较大的相似性。而上海的第二波至第五波疫情，主要同境外输入病毒有关，疫情态势呈零星散点分布，同全国其他主要城市的后续疫情具有差异性。

图  1  2020—2021年上海每日新增本土与境外的确诊病例与无症状感染者统计

一方面，尽管面临上述种种压力，但在截至2021年底的近两年时间内，上海的疫情防控模式基本稳定且有效。中国现阶段的防控总方针是实现疫情的“动态清零”，强调当疫情发生时要能“以最小的社会成本获取最大的防控成效”。^⑪但通过对不同地区疫情防控数据与案例的比较分析，我们可以发现各地在疫情防控的政策、方案、行为和结果上的显著差异。图2记录了前奥密克戎时期，中国5个城市较具代表性的一波疫情中每日新增人数对比，其中上海案例选择了第二至五波中最严重、波及人数最多的第三波疫情。横向比较发现，从新增人数的变化趋势看，上海这一时期的疫情防控相对有效−在防疫政策相对宽松且未进行过区级以上的大规模全员核酸检测的前提下，却能将第二至五波疫情控制在50名本土感染者以及19个中风险地区。因此，这项研究试图回答：为什么这一时期的上海在面临更大内外压力的情形下能够取得相对更为良好的抗疫绩效？以及如何在尽可能确保经济发展、社会生活正常化的同时实现对新冠疫情的有效防控？^⑧⑨⑩

图  2  上海、南京、扬州、北京、郑州五地的典型本土疫情统计

但另一方面，不容忽视的是，2022年以来，尤其在奥密克戎变异株来势汹汹的冲击下，上海在疫情防控的众多方面，都出现巨大转折。这一转折背后的原因值得深思，为什么一种既已成型且颇有成效的防疫方案在短时间会迅速破防？一个值得关注的点在于新冠病毒变异导致传染性的成倍上升。从疫情伊始的新冠病毒原始毒株（SARS-CoV-2），到2021年占据主导的德尔塔变异株（Delta），再到2021年底自从南非出现首例后便迅速席卷全球的奥密克戎毒株（Omicron），新冠病毒已经历数次关键性变异，在传播性和毒性等方面都发生了质的飞跃。根据世界卫生组织（WHO）的报告，截至2022年2月，全球疫情的主导株是奥密克戎变异株的BA.1和BA.2，尤其后者的传播性更强。⁽⁵⁶⁾一个直观的数据显示，上海2022年2月底以来所流行的奥密克戎变异株（BA.2）的基本再生数（basic reproduction number，R0）高达9.5，传播力度至少是疫情初始时期的3—5倍。⁽⁵⁷⁾疫情已发生重大变化。

正如本文开头所提到的，社会科学研究的主要目的之一，是解释过去已经发生的事情。诚然，由于现实的错综复杂，人们往往难以准确预测未来的演变与发展，但却可以透过这些解释，来更好地理解现实并为未来提供借鉴。因此，正是由于疫情已发生重大变化，本文将研究时间区间重点放在前奥密克戎时期以探索先前防疫的逻辑、经验与局限。

目前中文学界关于上海和全国疫情治理的文献从内容上大致可分为三个方面。第一是聚焦技术，重点围绕上海数字治理的“两张网”展开论述，关注“一网通办”对协同治理的意义，以及关注“一网统管”技术的运用是如何推动疫情防控精准和高效地开展的。^⑫第二是聚焦行为，从精英决策与社会参与两个视角入手，侧重行为主体防控疫情的能动作用，特别是关注社会组织、公民自身等多方主体的共同参与对疫情防控的价值。^⑬第三是聚焦结构，有研究从制度层面出发，强调“属地管理”机制在预防监测环节的重要性。另有研究从国家与社会关系的结构性视角出发，关注“整体性治理”对缓解区域、层级间断裂状态所具有的积极意义。抑或是重点关注社区治理机制，对特大城市的社区防疫进行经验总结，突出社区的中轴功能。^⑭

关于上海与中国疫情防控的英文文献则聚焦结构和行为领域的较多。首先，从结构视角出发，张倪等学者运用社会生态模型分析了上海在个人、组织、社区和社会四个层面上的疫情管理模式。魏玉君等学者尤其强调了社会层面的网格化治理对疫情防控的价值。^⑮其次，在行为层面，胡英连和陈思邈认为政府基于共识制定疫苗策略，扩大政府部门间合作，以及采用国家主导的行为模式是疫情防控成功的关键。余翔和李娜强调政府严格执行隔离政策与说服民众遵守规定，是有效治理互为表里的两方面。张力伟等学者还提出了政府与民间有效的风险沟通以及对社区和社会组织赋能的重要性。^⑯

综上所述，目前中英文文献中对中国和上海的疫情治理研究已有不少成果，尤其在多主体参与疫情治理，以及强调社区能力建设等方面已有较为充分的理论研究或案例调研。但与此同时，目前文献对中国各省市防疫差异的比较研究以及对不同省市特别是上海疫情防控模式进行提炼总结的研究还相对比较有限。因此，本文试图在现有文献基础上，对前奥密克戎时期上海的疫情防控进行深入研究，并比较上海与其他省市在疫情防控上的差异，以期能够对上海疫情防控模式有进一步的理论发现。

本文基于对上海同国内其他8个城市截至2021年12月31日的共计12组典型疫情数据与案例的比较研究，通过对每日新增数据、各城市的治理能力以及各自典型疫情防疫执行流程的分析，发现各地在治理方式、治理能力以及治理结果上均存在差异。^⑰作者发现，这一时期的上海在实践中形成了一种独特且相对有效的方案，使得其在新冠肺炎疫情防控过程中即使面临着更大的压力，却依然能够取得相对良好的防疫绩效。作者将这种疫情防控方案总结为“平衡抗疫”，其核心是以“平衡抗疫”为基本理念，以“专业治理、精准防控、精益执行”三个支柱作为支撑，在疫情防控实践中实现诸方面的良性循环。简而言之，上海的“平衡抗疫”方案可以总结为“一个理念与三个支柱”。具体而言如下。

第一，“平衡抗疫”是前奥密克戎时期上海疫情防控的基本理念。所有省市的疫情防控都会面临两个“选择困境”：一是收紧防疫政策与经济社会生活正常化之间的矛盾，即当选择收紧防疫政策，就会导致自由流动受限，经济社会生活很难正常化，但选择放松防疫政策，又可能会导致疫情传播率上升；二是控制疫情风险与降低防控成本之间的矛盾，即采取大规模的疫情防控措施，就会导致防控成本过高，但如果只采取小范围的疫情防控措施，又难以规避疫情防控的漏洞。而这一抗疫模式总的特点是维持这两个“选择困境”上的平衡，在疫情有效防控的同时兼顾经济发展和社会生活正常化，在降低疫情风险的同时兼顾控制防疫成本。上海市委书记李强在疫情初期就强调了要“统筹做好疫情防控和经济社会发展，做到两手抓、两不误、两促进”。^⑱这里的“两手抓、两不误、两促进”，其实就是“平衡抗疫”的理念。上海市卫生健康委主任邬惊雷也提出，只有“全力做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，才能将市民生活影响降到最小，更好保障经济社会的正常运行”。^⑲这一表述也体现了类似的理念。这项研究发现，“平衡抗疫”理念是这一时期贯穿上海疫情防控始终的基本理念，也是指导整个防疫工作的一项隐含的基本原则。

第二，专业治理是“平衡抗疫”的技术维度，主要体现在医学、行政、数据三个领域。专业治理既要求各自领域有专业知识与能力作为支撑，又要求三个领域之间能够形成有效联动。医学领域的专业性体现在医疗基础性设施和医学资源对疫情防控的支持上，进而推动防疫过程尽可能遵循医学专业知识和逻辑进行。特别是，顶尖医学专家能为疫情防控提供专业研判，并扮演政府与民众有效沟通的桥梁。行政系统的专业性，既表现在领导决策、政策制定和方案选择过程中对医学专家、对专业和科学逻辑的重视上−比如，有市委市政府主要领导参加的疫情防控专家座谈会是上海疫情防控模式的重要环节，又表现为行政过程中对各方责任的压实，尽可能减少行政环节的防疫漏洞。与此同时，在数字治理方面积累的资源能力及其专业性能够为不同领域的决策提供科学、严谨的数据基础，在减轻基层治理负担的同时提升防控效果。正如上海市委书记李强指出的，抗击新冠疫情需要“弘扬科学精神、秉持科学态度、遵循科学规律”。^⑳这一时期的“平衡抗疫”恰恰是遵循专业与科学逻辑进行疫情防控和治理的案例。

第三，精准防控是“平衡抗疫”的政策维度，旨在平衡疫情有效防控与经济发展、社会生活正常化以及平衡降低疫情风险与控制防疫成本。精准性主要体现在预防性政策措施、应急性处置方案以及信息发布三个方面。预防性政策是对不同人员采取区别对待的梯度性政策。应急处置方案则是基于流行病学的科学逻辑，对确诊、密接和次密接以及相关人员划分不同的管控界限。在划分标准上，上海这一时期的理念是“多一个不要，少一个不行”。^㉑相比起较为常见的全区乃至全市的全员核酸检测方案，上海在这一时期疫情波及人数最多的第三波，仅涉及8万相关人员。此外，精准防控还要求信息发布在保持公开性和准确性的同时尽可能做到对公民隐私的保护与尊重。保护与尊重隐私是获得民众信任的关键，而信任是确保后续流调等环节信息精准的前提。这就推动了疫情防控各环节之间的良性互动。从结果上看，精准防控帮助上海在这一时期的疫情防控中达成了多个目标的平衡，相对有效地应对了疫情防控中的许多两难问题，是“平衡抗疫”模式最具特色的做法。

第四，精益执行是“平衡抗疫”的执行维度。精益执行要求预防、检测、流调、处置等疫情防控流程中的诸环节做到及时有效及标准化处理，并能在实践中持续改善，进而确保整个疫情防控全流程执行环节的高质量与稳定性。这既要求在事前的预防和监测环节进行标准化作业，执行过程不打折扣，严格落实“分级管理”，实现快速响应，又要求在事后的流调环节做到精益管理，实现快速、细致、效率与精准的平衡，以及处置环节实现快速高效的应急响应，落实分级管理与有效闭环，做到各环节与全流程的高质量执行与无缝衔接。在疫情防控的执行过程中，任一环节的脱节都会导致后续环节承担更大的管理压力和防控任务。只有各个环节以及环节与环节之间实现全流程精益管理，才能实现防疫漏洞的最小化与防控效果的最大化。

综上所述，在前奥密克戎时期上海形成了以“平衡抗疫”为理念，以“专业治理、精准防控、精益执行”为三个支柱的抗疫模式，参见图3。专业治理、精准防控与精益执行三个支柱之间相互关联，共同构成了一个支持“平衡抗疫”模式的整体，在实践和运行中又能实现良性循环。当然，需要加以说明的是，从奥密克戎来袭后的种种情形来看，这一整个疫情防控模式主要适应于病毒传播率相对较低的阶段。当病毒传播率很高时，这种快速且隐秘的传播方式，可能导致既有防控体系的三个支柱分别出现专业性误判、精准性钝化与行动力迟缓的情形，打破了原有的平衡状态，从而给疫情防控带来较大问题。即便如此，对这一阶段性防疫模式的经验总结仍然具有学术价值，并对未来传染病的防治管理具有启示意义。接下来，本文将围绕三个支柱分别展开讨论。

图  3  上海的“平衡抗疫”方案：一个理念与三个支柱

专业治理是“平衡抗疫”模式的技术维度，上海在这一时期相对成功的抗疫是以合乎疫情与病毒传播规律的专业逻辑为基础的。技术维度上的专业治理体现在医学、行政、数据三个领域，这既表现为这三个领域各自都有专业知识与能力作为支撑，又表现为能够实现这三个领域之间的有效联动。下面将分别论述这三个领域的专业治理。

“平衡抗疫”方案的专业治理，首先体现在医学领域的专业性上。抗击新冠肺炎疫情，需要遵循医学知识与科学逻辑进行，并有专业性很强的医学基础作为保障。医学领域专业性对上海疫情防控的支持，大致表现在三个方面：

首先，在基础性设施和资源支持方面，充足的核酸检测、疫苗和救治相关的医疗基础设施，并能根据疫情发展需要不断更新升级都是疫情有效防控的关键。如表2所示，截至2021年12月31日上海已构建起“多点触发”的新冠疫情监测预警网络，全市共有127家医院含有发热门诊，225家社区卫生服务中心含有发热诊室，设立了156家核酸检测机构，其中48家核酸检测机构能提供24小时核酸检测服务，每日最大核酸检测能力达单人单管91万份。同时，上海正逐步运用信息化和专业化管理，将高风险职业人员日常筛查、冷链等重要领域日常监测、药店高风险购药人员监测等纳入一个可溯源的网络。^㉒

其次，疫情防控遵循医学专业知识与逻辑进行。这方面的首要做法是流行病学的顶尖医学专家较为充分地参与了上海市疫情防控的决策咨询与政策制定工作。表3记录了2021年底之前政府或新闻媒体报道过的专家座谈会的参与情况与内容统计。每期座谈会均有6至10位医学专家参与，主要涉及研判疫情形势、部署重点工作、商讨科学防控与救治措施等内容。通过共同讨论与协商，医学专家意见能相对有效地被吸纳进防疫政策与方案中。

具体疫情防控上，图4呈现了涉及医院场景的三组疫情趋势对比。通过对始发于医院场景，并有医务工作人员感染的疫情案例的比较，能够发现，当严格遵循发热门诊、核酸检测机构以及定点医疗救治场所的分区闭环管理要求，并做好风险人员的日常监测时，会呈现出疫情治理的较优状态。这一时期，上海的相关医院在日常监测上总体发现较为及时，严格遵循“三区两通道”−清洁区、潜在污染区、污染区以及医务人员通道和患者通道−分别管理的要求。^㉔因而，从源头上大大减少了医院内部不同区域间相互感染与传播的情形。

图  4  上海与郑州跟医院人员感染相关疫情的单日新增人数对比

除此之外，政策制定与修改的过程，也能够体现对专业与科学原则的尊重程度。一个典型的例子是隔离期政策和“超长潜伏期”现象之间的平衡−对待争议性现象，需经科学研判再转化为政策。^㉕国内外学界有较多关于新冠肺炎病毒“潜伏期”的研究，目前学界主流观点是，尚未有足够证据将这一现象认定为普遍的科学结论。^㉖但在疫情防控中为规避这一现象的可能风险，一种常见的做法是延长隔离期、增大核酸检测的范围和频次，但在本文涉及的时间范围内，上海的相关政策并未受其影响，如对于入境人员，仍保持全国最短的21天健康管理措施加6次核酸检测的做法。在截至2021年12月31日占全国22.9%的境外输入确诊病例（2715例）中，上海尚未出现过“超长潜伏期”现象。

上海在这一时期的方案中，无论相较于同时期的其他城市，或是相较于奥密克戎时期自身的做法，在关注日常防控、截断闭环管理中“中途感染”风险等方面完成得都更加专业，进而保障了这一时期疫情防控工作的政策适度与稳定。

再次，医学专家构筑起政府与民众之间政策沟通、协同抗疫的桥梁。以复旦大学附属华山医院感染科主任张文宏为代表的专家们，在疫情防控中往往能以简明、真实的表达方式为民众提供通俗易懂、专业可靠的信息，在做好抗疫工作的同时也获得了民众的尊重与信任。这种信任是疫情治理的关键一环。因为防控政策的贯彻落实，除了各领域工作人员的执行之外，还需要民众主动的支持与配合。无论是做好日常防护、生病主动就诊、主动核酸或是流调中提供真实轨迹信息等，民众对政府、对各领域的信任以及防疫知识的普及都能有效减少防疫环节的漏洞，而上海的医学专家团队在推动知识普及和促进政府—民间互信构建中起到了关键作用。

“平衡抗疫”方案的专业治理，还体现在行政领域的专业性上，特别是行政决策与行政过程对于专业和科学逻辑的尊重上。在疫情防控上，上海在行政领域的专业性大致主要表现在两个方面。

首先，这表现在领导决策、政策制定和方案选择上对专业、科学的尊重和对疫情自身逻辑的重视上。正如上海市委书记李强指出的，抗击新冠疫情需要“依靠科学为疫情防控持续提供有力支撑，使超大城市疫情防控工作更加专业、精细、有效，更有速度、精度、温度”。^㉗如表3所示，每期疫情防控专家座谈会都有3至5位市委市政府的主要领导参与，充分体现行政决策中对专家意见的尊重，为医学专业性的发挥提供了良性渠道。主要领导与决策层通过同顶尖医学专家的对话与商讨，充分听取他们的意见并将其吸纳进领导决策与防疫政策中，从而使抗疫的方案部署能更专业高效、更贴合形势、更符合医学逻辑。

其次，行政系统的专业性还体现在行政过程之中。疫情防控在责任制方面需要建立在属地责任、部门责任、单位责任和个人责任的“四方责任”之上。^㉘责任不清既可能导致工作疏漏，也可能增加各方重复的工作量。机场是典型的涉及多方合作的场所，而一些案例表明，当机场存在境外航班分区管理缺位、机场方与外包方监管与履责疏忽等情况时，会增加境外疫情流入的可能性。^㉙而当疫情流入后，涉及风险地区跨城市流动人员管理的属地管辖等责任的疏漏，也会进而增加疫情外溢的风险。为规避上述风险，这一时期上海的思路是由市委市政府及分管领导统一协调，“压实四方责任”，“强化属地防控、社区防控、群防群控”。^㉚通过优化从市级、区级再到社区、街道层面，各层级和领域的行动流程和责任方案，尽可能地保证任何一个跟疫情防控有关的细节都能做到有人负责，有效完成。拿社区一级来说，各社区还会通过设置“社区治理指导员”等制度性方式来督导防疫细节的落实。^㉛

“平衡抗疫”模式的专业治理还体现在数据领域的专业性上。上海智慧城市的建设，在疫情之前就已有一定基础，如在2017年至2019年期间，“一网通办”和“一网统管”就已逐渐积累并开始试点运行。^㉜在抗疫过程中，大数据等技术被充分运用在医学、行政等不同领域，并在防控决策和执行等环节中发挥了关键作用。下面就决策与执行两个层面分析数据专业性的重要性。

首先，在决策层面，数据的专业性能够为不同领域的决策提供科学、严谨的数据基础。具体而言，“一网统管”的理念是“一屏观天下，一网管全城”，“高效处置一件事”，它的主要作用是对收集到的数据信息进行整合与建模、研判与预测、规划与调度。^㉝该系统通过直接快速地提供多领域的数据信息，同时将获得的数据信息经过自动化的分析研判之后为疫情防控的决策提供更直接、更科学的数据支持，从而有助于决策从以纯经验为主转向兼有经验与科学因素的双重保障，以专业化助力“精准防控”目标的实现。同时，上海积极将海关、检疫、港口、运输、救治等疫情防控的关键场景整合进“一网统管”系统中，截至2021年底已接入全市50个部门的185个系统、730个应用，在这些领域能够实现数据实时共享、分析研判和闭环处置。^㉞除此之外，一些典型场景的信息化应用平台，如“进博会5G+ 智慧地铁”平台^㉟、“沪冷链”信息平台^㊱，都能够通过类似的方式为相关部门、领域的决策提供数据和专业分析的支撑，在风险预判、方案选择等方面发挥作用。

其次，在执行层面，数据的深度运用与研发能够在减轻行政管理与基层治理负担的同时提升防控效果。在疫情常态化之下，行政管理与基层治理工作会面临来自常规事务和疫情防控的双重压力。数据化的价值体现在两个方面。一是“一网通办”提供政务服务在线网办，尤其在疫情初期有助于减少人员流动，快速助力企业复工复产。在提供便民服务的同时，它也有助于打通不同部门间的信息壁垒，减少非必要的工作步骤。二是数据化推动了跟疫情直接关联的流程性工作的高效处置。如冷链领域通过借助北斗导航系统对指定货物运输车辆的跟踪定位，以及每辆车运输货物消杀和核酸检测等信息的联通，实现“点对点”的闭环运输管理。而一旦出现疫情，这种做法能实现流调上的及时溯源。再如，消毒清洁机器人、测温巡查机器人以及公共区域室内红外体温遥测等高科技产品承担了大量需要反复进行的常规工作，尤其在需要闭环管理的医院、机场特定区域等场所可有效减少人员交叉感染，加强闭环隔离管控，同时还能够保证高质量地完成相应任务，如在疫情初期的测温设备就已实现在10米内的测温精度达到± 0.3 ℃，灵敏度达0.1 ℃。^㊲

除此之外，上海的数据技术应用还具有数据量大、规模效应显著的特点。在疫情防控中，往往需要一定的数据规模才能产生显著的治理效能提升，即数据规模有着显著的规模递增效应。而数据规模的形成，既同上海市政府疫情之前对数字化城市的建设和推动息息相关，另又建立在政府和民众的良性互动之上，特别是数据使用的便捷性与数据背后的隐私保护两者的平衡。

精准防控是“平衡防疫”模式在政策与方案上的特征。上海市市长龚正曾指出，应对新冠疫情，“‘外防输入、内防反弹’一刻也不能放松，必须坚持人、物同防，做到科学、精准、高效、有序，把疫情防控的主动权牢牢掌握在自己手里”。^㊳这里讲的精准，就是要做到精准防控。精准防控体现了疫情有效防控与经济发展、社会生活正常化，以及降低疫情风险与控制防疫成本之间的平衡，是落实“平衡防疫”模式的关键。精准防控的精准性主要体现在预防性政策措施、应急性处置方案以及信息发布三个方面。

预防性政策措施是常态期疫情防控的屏障。上海在国内外人口流动量以及进出口物流等方面都面临较大压力，但与此同时，上海关于隔离与核酸检测的防控政策相对于其他省市又较为宽松。表4记录了上海截至2021年12月31日同国内几个主要城市防控政策的横向比较，可以看到这一时期的政策中，上海入境人员隔离天数最少，同时对待境外、高风险、中风险地区均有按明确梯度划分的隔离政策。

在疫情防控中对不同人员采取区别对待的梯度政策，是要求更高的做法，同时也是更符合专业与科学逻辑的做法。对来自不同风险地区的人员进行精准识别，基于疫情防控的科学逻辑进行区别对待，并遵循疫情传播规律进行有针对性的防控，是精准性的体现。上海的疫情防控压力同时来自境外输入和跨省流动，关键性场景涉及机场、医院、港口码头、隔离酒店等区域。对于这些区域进行重点管控，是精准防疫的第一层次。同时，对于不同场景中的工作人员和流动人口，需要按照职业领域、直接或间接接触程度等进行差别划分和区别对待，从而既避免因闭环管理不彻底而出现的防疫漏洞，又能避免大范围铺开防控而忽视防疫重点区域和人群。这是精准防疫的第二层次。精准防疫的第三层次，则是在具体场景中依据空间和时间的不同，在高峰时段和人流密集场合制定有针对性的差异化方案。

具体而言，以国际机场为例，上海第二波和第四波的首例确诊病例均可溯源至机场区域。图5呈现了前奥密克戎时期，同为机场场景的三组疫情案例。上海的两组疫情共造成16人感染，南京这次疫情则造成236人感染，并产生一定程度的外溢。通过对各组疫情的具体成因进行比较，能够发现，机场防疫方案的精准性是决定疫情治理的关键。当国际与国内航班在方案或执行上出现“混同管理”，极有可能导致不同场景的“交叉感染”，这一情形尤其会随着国际机场交通枢纽的特殊性而出现跨省市的快速扩散。^㊴正因如此，国际机场涉及境外运输领域的部门需要严格实行“四指定、四固定 、两集中、两分离”的政策，对“人、物、环境”共同进行防疫。^㊵

图  5  上海与南京跟国际机场相关疫情的单日新增人数对比

除此之外，这一时期的上海地铁防控方案也体现出精准性。站点按照三类风险等级划分，即“非门户、门户、重点门户”站点，其中浦东国际机场站为重点门户，另有虹桥机场站以及和火车站相关的7个门户站点，其余为非门户站点，分别实行梯度的监测与消杀方案。^㊶

应急处置方案主要涉及对感染者、密接、次密接及相关人员的在隔离和核酸检测上的分层管控。表5记录了这一时期上海市对上述人员的判定标准和相应的隔离与核酸检测政策，其中对于确诊病例与无症状感染者的判定有全国通行的明确标准，但对于密接等人员的判定则较为笼统，存在一定的解释空间。而判定是否精准，会直接影响图6 所示的分层管控圈的大小，即影响应急处置中隔离与核酸检测的人数规模。因此，各地应急处置方案的关键差异就在于如何精准地划定各类人群的分层管控圈。^㊷

疫情防控在应急处置涉及的范围与规模上往往面临着防控疫情风险和降低防控成本的矛盾−小规模的应急处置方案能够降低成本，但面临存在防疫漏洞、导致疫情扩散的风险；大规模的应急处置方案理论上更有利于降低疫情扩散的风险，但显然会导致防控成本的剧增，以及不利于经济发展和社会生活正常化。事实上，在疫情发生后一种最为普遍的方式是直接适用大规模的应急处置方案，在这一时期，已有不少省市都组织过百万级乃至千万以上人口的全员核酸检测。西安截至2021年12月31日，第七轮大规模核酸检测累计采样1180.54万人，风险较高的三个区每日开展一次全区核酸检测。^㊸与之不同的是，这一时期的上海并未采用这一方式−2022年奥密克戎来临之前，上海并未进行过区级规模以上的核酸检测，如在波及人数最多的一波疫情中仅涉及8万左右相关人员的核酸检测，但同样能够达到疫情防控的效果。

从结果上看，这一精准防控的方式达成了不同目标的平衡，相对较好地应对了疫情防控的两难问题。上海的理想目标是“多一个不要，少一个不行”。^㊹这句通俗的话语很好地表达了精准防控的要义。在主导毒株传播性一致的前提下，这一方案能够高效运转的逻辑在于，采用大规模全员核酸检测的做法，实际上是对本应精准控制的重点领域没有做到精准识别和加以重点防控。所以，这种做法表面上是大范围铺开的“一场面向病毒的全面战争”，但实际上并未将真正的“少数敌人”找出来，反而为病毒扩散提供了时间和空间上的便利条件。精准防疫的要害，不仅在于降低了防控成本和有利于经济社会生活正常化，而且还在于在“聚焦少数敌人”和“进行重点打击”这项工作上集中投入资源，进而能够实现更有效的防控。当然，这种精准防疫既需要前序的专业治理作为前提，又需要后续的精益执行作为支撑，这样才便于应急处置政策与方案上围绕核心流调进行数据分析和风险研判，按照风险等级高低依次确定分级的管控方案，在最应重点防控的地方有针对性地投入主要防疫力量，进而做到精准防控。

值得一提的是，大规模的粗放防控在大多数情况下似乎成为了“兜底”方案。图7与图11都记录了感染人数过多的情形，这一时期的西安与奥密克戎来临后的上海都采用了大规模的方案。在“动态清零”政策的前提下，当疫情感染人数过高时，精准防控可能失去生命力−专业领域的误判与精准识别的钝化会导致疫情人数上涨，而上升的人数又导致精准不再成为可能，后续只能以扩大防疫规模的方式来加以控制，这样不仅防疫效果不佳，而且经济社会成本很高。

图  6  分层管控圈示意图

图  7  上海第三波疫情与西安最新疫情的单日新增人数对比

图  11  2022年奥密克戎时期上海单日新增人数

信息发布的精准性具有准确和适度的双重含义，二者共同构成民众和政府之间信任关系的桥梁。精准性要求信息发布的及时、透明与准确。截至2021年底，上海举办共计109场次的新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，表6记录了第二至第五波疫情期间新闻发布会的时间和主要内容。新闻发布会在每日发现新确诊病例后随即召开，内容涵盖面较广，主要涉及确诊人数、涉及场所、密接人数等核心流调信息，同时包含疫情知识普及、政策解读、形势分析以及民众关切的其他内容。通过对热点和重点及时且准确的回应，这种做法有助于疫情治理“黑箱”的透明化，缓解因疫情防控信息不对称而带来的种种问题，增加民众主动关注、主动防护的积极性。

同样重要的是，疫情信息的公开细目有明确边界。如在公布涉及公民身份等个人隐私信息的部分，遵循精细化和专业化原则，不是越多越好，而是做到适度，在疫情防控的必要性和保障公民个人隐私之间实现平衡。这样做既保护了涉疫公民的隐私权，而且还更利于疫情防控。这里的逻辑在于，当疫情发生时，相关人员的顾虑消除和信任增加可以带来积极的疫情防控效应，比如流调环节可以让人们更加主动配合而不是隐瞒个人行程信息，从而客观上有助于确保流调信息的准确性，降低流调成本，减少因遗漏信息、谎报信息而带来的重复流调与延缓防控等问题，有助于精准防控在流调环节的落实。

精益执行是“平衡抗疫”模式的执行维度，体现在执行流程中的各环节上，是“平衡抗疫”模式得以落实和落地的操作性保障。精益执行强调疫情防控流程的标准化，在预防、监测、流调与处置的各个执行流程中做到环环相扣。疫情防控的逻辑是，每一个环节的防疫难度与效果都直接受到本环节和前序环节执行力的双重影响。任一环节执行过程中的偏差或缺失，不仅会影响本环节的防疫效果，而且还会给后续环节增加防疫负担，进而在整体上弱化疫情治理的综合效果。因此，疫情防控执行流程的每个环节都力求精益求精，持续改进，努力做到防疫漏洞的最小化与防疫效果的最大化。^㊺表7是作者对国内几个主要城市在疫情防控流程和效果上的梳理与比较。通过流程式的比较能够发现，每一轮疫情中，防疫的最终效果同整个执行流程中各环节漏洞的多少直接相关。上一环节的疏漏在延迟本环节工作的同时，也增加了下一流程的工作难度。接下来，这项研究再结合疫情个案出现的事先与事后两个环节来讨论精益执行。

预防与监测环节的疏忽或缺失，为病毒“潜入”提供了便利条件。各环节能否及时响应，主要取决于日常是否稳定、有序地完成相应的执行工作。

首先，预防环节是阻止疫情传播的第一道屏障。精益执行要求在科学严密的政策方案的指引下，在每日的常态工作中都能按照标准进行作业，在执行程度上保证品质，不打折扣。以执行消毒方案为例，各省市都有一套针对机场、地铁等人流聚集公共场所的环境消毒方案，其中会对消毒频次、消毒技术等加以详细规定。但影响防疫结果的关键差异在于各地是否执行以及如何执行其既定方案。如2021年10月31日上海迪士尼跨省协查的疫情未在园区内造成传播，同园区严格督促游客戴口罩、定时定量进行高频率环境消杀等行为是密不可分的。预防环节的精益执行，就是要尽可能减少防疫屏障的漏洞，即便病毒出现在人员流动量大、环境较为封闭的公共区域，也能通过高频次的消毒和严格的自我防护降低其传播可能性。

其次，监测环节是疫情防控的哨口，强调以“分级管理”逻辑对不同风险等级的人员、场所等进行主动排查，有针对性地进行及时监测。防疫绩效的差异，除了个别案例因早期方案不完备之外，更多案例是同监测方案的执行存有漏洞有关。在执行中，对所有可能暴露在新冠病毒污染环境中的医务工作者、海关、边检、航空等交通运输人员等都严格按规定组织定期的核酸检测是必不可少的工作。^㊻图8展示了上海后四波本土疫情涉及到50例包括无症状感染者在内的本土病例，其中6例通过患者自行就医方式发现，其余44例系以主动排查方式发现，以主动排查方式发现的病例占比为88%。^㊼

图  8  第二波到第五波疫情中本土病例的发现方式和人数

除此之外，预防与监测环节的快速响应、相互强化，能将疫情及时遏制在有限空间内。以被动发现的病例为例，主要涉及对医院的发热门诊响应机制的考验。医院在预防措施上，严格的预检、分诊以及规范化和标准化的发热门诊建设，是规避院内感染、确保医院未感染区域正常运转的关键。如上海在第五波疫情中，有2例系发热自行就诊，由于发热门诊严格执行传染病诊治标准，做好了闭环管理，因此医院非发热门诊区域（如急诊、住院部等）依然保持了正常开放。^㊽

图9呈现了首例病例以被动方式发现的三组疫情。虽然发现方式相似，但在应对与结果上存在差异。即便预防环节出现疏漏，但在监测环节中尽可能提前被动发现的时间点，同样能够降低疫情的感染人数和持续时间。具体而言，上海本轮疫情应对相对及时，北京该轮疫情在发现后的第3天即到达拐点^㊾，扬州本轮疫情首例发现时距离其感染病毒至少已有一周时间。^㊿当扩散发生，尤其当家庭与社区的感染已经存在时，会给后续环节带来更大困难。因此，预防与监测的有序执行、及时响应，是防止疫情扩散的关键。

图  9  上海、扬州、北京关于首例以被动方式发现的疫情单日新增人数对比

如果说前序的预防环节与监测环节更多地体现出对疫情的防御能力，那么疫情来临后的流调环节和处置环节则更是直接检验对疫情的处置能力。下面将具体论述这两个环节。

首先，流调的精益执行，是有效控制疫情的重要环节。流调工作要求做到快速与细致、效率与精准的平衡。上文论述了流调方案的精准性，在执行环节，作者将进一步论述精准的流调方案是如何达成的。流行病学调查首先要求专业人员具备相应的流行病学背景，在此基础上，工作中需要对每一个确诊病例的时空轨迹进行抽丝剥茧的分析，进而研判每一个关系链条可能延伸多长、有哪些关键节点，以及在每个关键点可能波及哪些人、他们感染与传播的概率有多大等问题。因此，要以精益执行的方式完成这项工作，要以市区两级充足的流调人员作为保障。上海在第三波疫情时期，就已组建共计3100人的联合流调专家队伍，由市区两级疾控中心700多名专业人员组成核心的第一、二梯队，基层社区卫生服务中心和设有发热门诊的医疗机构人员组成机动抽调的第三梯队。⁽⁵¹⁾除此之外，在工作效率上，相较于全国第八版《新型冠状病毒肺炎防控方案》中“尽可能在24小时内完成基本流调”的建议，这一时期，上海对流调队伍提出了“2+4+24”模式的工作要求，即接到报告 2小时内到达现场，4小时内完成并向市疾病预防控制中心报送包含确诊、密接和次密接人数、涉及场所的核心流调报告，24小时内初步查清基本情况并完成详细流调报告，进而向公众公布包含确诊、密接、次密接和相关人员人数，环境物品核酸检测件数，涉及场所和地区风险级别调整等即时信息。⁽⁵²⁾

其次，与流调工作息息相关的是应急处置环节。与流调小组类似，市、区两级的应急处置队伍在这一时期的工作模式上同样是24小轮班制，应急响应指挥体系一直处于常态化运作中。一旦接到疫情报告，以属地为核心，由医疗、交通、治安等部门迅速集结的核心应急队伍需要在第一时间有序地奔赴现场。同时，后方的实验室、救治与隔离场所等也随即进入预备状态。以2021年10月31日迪士尼的跨省协查为例，在接到协查通报的1小时内，卫生健康部门组织了近600名人员到达现场进行核酸检测，公安部门集结1000多名警力到场维持秩序，交通部门随后安排共计220辆公交车负责运送游客至龙阳路地铁站。当日23时30分对园区所有游客完成核酸检测，涉及相关人员66460人次，环境采样1016 件，全部核酸检测结果在完成检测的9小时后向公众公布。⁽⁵³⁾同时，波及的相关人员在48小时的闭环管理与2次核酸检测阴性后，便可正常返工返校，迪士尼也在全面消毒后重新营业。同样，对跨省输入疫情的处置在第五波疫情中也有体现。图10呈现了同一时期涉及跨省协查的四组疫情。其中12月7日上海通过外省协查方式发现新增病例后，随即对密接41人、次密接89人，相关人员11204人进行管控，后续仅有1例本土确诊同其直接关联。事实上，当疫情发现及时、处置精准且果断，则能较好地减少疫情感染数和持续时间。但如果发现较晚，尤其当疫情已在家庭、社区等更复杂的社交场合中扩散时，则会大大增加流调与处置的难度，减缓疫情处置效率。

图  10  上海与浙江同时期疫情的单日新增人数对比

事实上，精益地完成应急处置，需要一套贯穿市区、街道、社区以及医疗、交通、治安等各条块目标明确、相互合作的行动机制，以减少不同层级、板块之间的管理真空，以高效合作的方式完成应急处置。当然，这也是以前序环节高质量地完成作为保证的。预防环节做到完善，监测才能更到位；监测环节到位，才能让流调更加及时；流调环节及时，才能使处置环节更高效。执行流程中任一环节的脱节都会导致后续环节承担更大的管理压力和防控任务，执行困难将会层层递增。全面预防、及时发现、快速响应，抓住二次传播前有限的时间将流调与处置环节均做到漏洞最小化，减少每一环节盲目的资源耗散，是精益执行的关键。

通过对前奥密克戎时期上海新冠疫情防控的深入研究以及对中国不同省市疫情防控差异的比较，笔者发现，在这一时期上海疫情防疫中，一种以“平衡抗疫”为基本理念、以“专业治理、精准防控、精益执行”为三大支柱的、独特且卓有成效的抗疫模式逐渐成型。这一模式可以命名为“平衡抗疫”方案。该方案既能平衡疫情有效防控与经济发展、社会生活正常化，又能平衡降低疫情风险与控制防疫成本，进而取得相对良好的综合绩效。

当然，需要指出的是，这项研究也发现，上海在过去的疫情防控中总体上较为“幸运”。比如，国内如扬州、淮安、大连等城市都报道过“超级传播现象”。这种现象意味着，某例早期感染者−即超级传播者−在短时间内带来数量巨大的二代传播。这种“超级传播者”与“超级传播现象”的出现，给疫情防控带来了巨大困难。尤其是，在病毒不断变异的情况下，这一现象会极大地增加疫情防控的难度与复杂性。⁽⁵⁵⁾

即便如此，当更隐秘、传播率更大的奥密克戎变异株席卷上海的时候，“平衡抗疫”方案却未能经受住考验。如图11所示，自2022年3月以来上海每日新增感染人数接连攀升，截至4月中旬尚未达到拐点。在疫情突破了既有防疫模式与防疫能力的“平衡点”之后，防疫体系似乎以一种更加剧烈的方式迅速破防−疫情防控与经济发展、社会生活正常化，以及疫情风险与疫情防控成本等方面均出现严重失衡。在清零政策的前提下，随着大量民众的感染，上海只能逐步采用大面积封控的方式来阻断疫情传播。

在这一状况的背后，一个棘手的问题是，“平衡抗疫”方案是否有使用范围的限制？事实上，自2022年奥密克戎变异株席卷全国开始，各地的防疫政策都受到一定程度的冲击。但上海的冲击尤为严重，究其原因，本文的主要观点是奥密克戎变异株所具有的高传播率、高隐蔽性的特点成为打破“平衡抗疫”之平衡的转折点。

现有研究表明，奥密克戎变异株的传染性相较于原有毒株高出数倍。⁽⁵⁸⁾从评估病毒的传播能力的基本再生数（R0）来看，早前有研究指出2020年新冠原始毒株的R0值在2.5左右，而上海第一波疫情的R0值为2.2。⁽⁵⁹⁾但在这一轮疫情中，上海所流行的奥密克戎变异株（BA.2）的R0值高达9.5，即意味着1人理论上可以传染约10人。⁽⁶⁰⁾与此同时，尚未有证据表明奥密克戎所导致的新冠症状与疾病比德尔塔等毒株更严重。⁽⁶¹⁾截至2022年4月15日，上海本轮疫情累计感染者中除13例重症（均伴有严重的基础性疾病及高龄等高风险因素，均未接种新冠病毒疫苗）之外，其余均为轻症和无症状感染者。⁽⁶²⁾总而言之，目前上海地区所流行的奥密克戎变异株在传染性上相较之前已出现较大飞跃。在高传播性和隐秘性的共同作用下，大量的无症状感染者使得疫情初期监测十分困难。

然而，“平衡抗疫”所强调的，是要以“专业治理、精准防控、精益执行”三个方面作为支柱，彼此相互支撑，缺一不可。高传染性和隐蔽性的病毒的侵入，首先对整个防疫系统在执行环节中的监测敏锐性及流调准确性发起了挑战。其次，当检测和流调均出现滞后，并造成社会中已经积累起一定量的社会面感染数的时候，便诱发了精准防控的失衡−划定的防控圈并不能同疫情外溢的边界精准重合，进而导致未在防控范围内的社会面感染人数高居不下。同样重要的是，随着感染基数的不断增大，进而又引发了医疗资源、人力物力资源的挤兑。这样，原有的平衡局面彻底被打破。而造成这一局面的原因之一，同防疫各方对病毒的特性及其风险研判的缺漏是分不开的。正是在上述逻辑的牵引下，我们能够看到在奥密克戎时期，“平衡抗疫”模式所具有的显著局限性。

综合来看，尽管“平衡抗疫”方案在面临不同种类的变异株时，在适用范围上可能存在短板，以及在操作上对城市的资源能力系统，比如专业性与精准性所要求的医学、行政与数据上的资源能力，或是精益执行所要求的行政品质、基层治理能力与跨部门协同等，都提出了综合性的要求。但毋庸置疑的是，这一方案在上海过去两年的疫情防控实践中，确实发挥了相对稳定的效用。同时，从理念上看，正是由于抗疫的“失衡”才导致社会遭受重创。因此，既平衡疫情有效防控与经济发展、社会生活正常化，又平衡降低疫情风险与控制防疫成本，仍然是取得疫情防控成功的关键。这项研究的意义不仅在于总结和提炼前奥密克戎时期上海疫情防控的方案与经验，还在于为中国未来可能的传染病防控与治理提供借鉴与启示。

最后还需要提醒的是，新冠疫情在全球仍然处于复杂多变、不断发展的进程中，所以，我们亟需在全球疫情的新趋势下研究上海乃至中国抗疫方案的走向。目前，全球新冠疫情还在不断发展演化，一方面，各主要国家还在推进新冠病毒疫苗和药物的研发，并取得了相当的进展；另一方面，包括德尔塔、奥密克戎在内的新冠病毒新毒株的变异还在不断发生与扩散，这些变异品种在传染性、潜伏期、毒性上又有着不同的组合。但总的来说，世界各国疫情防控的主流趋势是逐渐走向开放和常态化。在这种全球大背景下，采用不同疫情防控方案的中国将会面临是否以及如何与全球保持包括人员往来在内的常态化互联互通的挑战。这是接下来亟需回答的问题。