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一般而言,中央政府从全社会经济发展的角度来制定产业政策,往往具有全局性和指导性;地方政府作为产业政策具体实施主体,在制定产业政策时会结合本地现实情况,往往具有特殊性和针对性。在经济资源有限的情况下,追求政绩最大化的地方政府会面临激烈的竞争,从而将产业政策的跨区域合作和整合功能维持在最低水平。因此,“纵向指令”和“横向竞争”的模式使中国产业政策具有两大特征:“央地非一致性”以及“地方竞争性”。
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理论而言,中央和地方应该合作推动产业政策的顺利实施,但由于利益取向不同,中央政府追求整个国家利益的最大化,希望地方政府能按照其政策初衷来贯彻落实产业政策;地方政府追求本地利益最大化,会根据所辖区域的资源禀赋以及经济发展状况来具体实施产业政策,产业政策在实施过程中存在中央和地方的非一致性。
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通常而言,产业政策由中央政府先制定颁布,地方政府据此出台配套政策具体实施,但地方政府更熟知本地产业发展状况和发展潜力,会早于中央出台相关政策来支持某些产业和某些区域的发展,形成“自下而上”的产业政策路径。例如昆山开发区,1984年在未被上级和中央政府授权和接受的情况下率先由昆山县政府兴办,走出了一条“自下而上”的政策道路,此后到1991年被江苏省批准为省级经济技术开发区,1992年成为国家级经济技术开发区。以大数据产业为例,贵州省也走在了国家前列,2015年设立了全国第一个大数据交易所,2016年在全国率先出台《贵州省大数据发展应用促进条例》,该条例是国内利用地方法规推动大数据发展应用的创举。国家虽然在2015年8月印发了促进大数据发展行动纲要的通知,但到2016年颁布的“十三五”规划纲要中才提出要实施国家大数据战略。此外还有半导体产业,广东通过一些领先举措奠定了本省在半导体产业中的重要位置。2007年广东省启动了绿色照明工程,2008年实施了“千里十万”大功率LED路灯示范工程,这两项工程均早于中央政府2009年的“十城万盏”工程。2009年广东省在国家LED技术标准滞后的情况下,出台了中国首个LED路灯地方行业标准《广东省LED路灯地方标准》。
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中央政府是基于全国产业发展状况来制定产业政策的,但各地区的具体情况存在差异。地方政府在政策执行过程中会出现策略性行为,利用自身信息优势来对产业政策的实施情况进行适应性调整。当中央产业政策支持领域与地区产业发展特色不符时,地方政府通常只会出台形式上的政策而无实质性落实;而大多数情况下,地方政府为了在产业发展中抢占先机,会实施强度更大的优惠政策,加大对本地产业的支持力度,容易出现产能过剩问题,最终又需要中央政府再次出台相关政策以限制地方支持力度。
例如,在虚拟现实(virtual reality, VR)产业方面,工信部发布的《关于加快推进虚拟现实产业发展的指导意见》明确指出要发挥地方政府的作用,但是在地方政府的产业政策中,除了江西省明确针对虚拟现实产业发布了政策文件,其他省份都是在相关产业中间接提到了大力发展该产业,并且产业政策大多是宏观性的规划、计划、方案等方向性指导意见,缺乏全面、直接、具体、可操作和落实性的地方专项产业政策。⑪在光伏产业方面,中央政府一直高度关注该产业的发展并积极出台政策引导,而地方政府的态度则从消极转变为积极响应。⑫在最初发展阶段,无锡尚德和保定英利都通过自身人脉关系才获得各地政府的有限支持,而随着光伏市场的蓬勃发展,地方政府又过度出台政策推动产业发展,最终导致光伏产业产能过剩。在新能源汽车消费方面,地方政府积极采用各种补贴手段来提高新能源汽车需求,最终导致中央政府于2016年发布《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》,要求地方补贴(地方各级补贴总和)不得超过中央财政单车补贴额的50%。
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从中央层面看,中央政府在制定产业政策时会统筹全局,政策制定通常具有前瞻性,除考虑经济因素外,还需要考虑安全因素,往往要兼顾产业快速发展和可持续性等问题。地方政府官员则由于任期的影响而相对短视,通常希望在有限任期内推动优势产业发展壮大,会把产业政策实施的重点放在能够产生更多即时效益的“短平快”项目上。因此地方政府在政策制定和实施时会与中央政府出现分歧。
例如,人工智能产业发展,中央政府不仅注重该产业的经济效益,也重视产业发展所面临的安全性问题,国务院发布的《新一代人工智能发展规划》中,有具体政策条目涉及人工智能的安全性和伦理性,但是在各省的实施计划、行动或意见中,对人工智能的伦理问题几乎没有涉及,对安全性方面的设计也存在很大程度上的不足。⑬其他相关产业也有类似情况。如为规范光伏产业的有序发展,国家相继发布了《多晶硅行业准入条件》《光伏制造行业规范条件》《光伏制造行业规范条件(2015年本)》等文件来提高光伏产业的准入标准,但地方政府在落实中央政府有关环保、技术、能耗等方面的规制政策时都有所保留或者突破,影响光伏产业长期健康发展。⑭
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为在GDP竞争中立于不败之地,各区域之间的产业政策也倾向于“重竞争、轻合作”。面对中央政府的考核,各地方政府在产业政策的具体执行过程中会竭尽全力帮助本地企业在有限的经济资源中争取更大利益,最终形成竞争性的地方产业政策。
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在央地关系中,中央通常采用单一维度指标来评价地方产业政策效果,这意味着产业政策效果能否被准确识别在地方政府政策执行中占有重要位置。因此针对中央的产业政策,地方政府在落实时会发生目标趋同情况。例如区块链产业,由于北京和浙江都有区块链硬件生产龙头企业,如比特大陆(北京)、嘉楠耘智(浙江)和亿邦科技(浙江),两者在打造区块链发展“高地”的目标方面有所重合。《北京市区块链创新发展行动计划(2020—2022年)》的主要目标是要把北京建设成为“具有影响力的区块链科技创新高地、应用示范高地、产业发展高地、创新人才高地”。《浙江省区块链技术和产业发展“十四五”规划》的发展目标也是将浙江省“打造成国内领先、国际一流的区块链技术创新高地、应用高地、人才高地”。
电子商务行业,各地方政府的产业政策手段也大致相同。例如,《广东省大力发展电子商务加快培育经济新动力的实施方案》和《浙江省人民政府关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的实施意见》均强调要降低市场准入门槛、加大财税政策支持、维护市场公平竞争等来优化电子商务发展环境,同时两省都强调提升电子商务对外合作水平和大力发展农村电子商务。
5G产业作为一种新兴产业,贸然单独推动该产业独自发展风险巨大,因此地方产业政策都侧重于垂直行业领域的5G融合应用,在行业应用领域会出现重合。表1选取部分省份的5G产业政策文件,并将其中的融合应用领域列出,可以发现地方政府所涉及的领域大致相似。
文件名 应用融合内容 《浙江省人民政府关于加快推进5G产业发展的实施意见》 重点推动5G在制造、农业、交通运输、物流、医疗、教育、电子商务、文化娱乐等行业的智慧应用。 《广东省加快5G产业发展行动计划(2019—2022年)》 5G应用试点示范领域:5G+智能制造、5G+智慧农业、5G+4K/8K超高清视频、5G+智慧教育、5G+智慧医疗、5G+智能交通、5G+智慧政务、5G+智慧城市。 《湖南省5G应用创新发展三年行动计划(2019—2021年)》 工业互联网、自动驾驶、超高清视频、网络安全、医疗健康、智慧城市、数字乡村、生态环保等重点领域,打造100个以上示范应用场景。 《湖北省5G产业发展行动计划(2019—2021年)》 重点推进工业互联网、智能网联汽车、超高清视频和VR(虚拟现实)/AR(增强型虚拟现实)/MR(混合现实)、远程健康医疗、智慧教育、智慧旅游、智慧农业、智慧物流商贸和北斗位置服务、数字政府、智慧园区等十大领域的5G应用。 《河南省加快5G产业发展三年行动计划(2020—2022年)》 深入拓展5G应用场景:“5G+智能制造”“5G+现代农业”“5G+现代服务业” “5G+智慧城市”和 其他领域场景应用以及开展应用场景试点示范。 《广西加快5G产业发展行动计划(2019—2021年)》 加快5G应用推广:5G+中国—东盟信息港、5G+智能制造、5G+智慧旅游、5G+智慧农业、5G+智慧教育、5G+智慧医疗、5G+智能出行、5G+智慧物流、5G+精准扶贫、5G+智慧港务、5G+智慧政务、5G+智慧园区/社区、5G+智慧城市、5G+边海防、5G+超高清视听。 安徽省《支持5G发展若干政策》 支持“5G+工业互联网”“5G+智能制造”“5G+车联网”“5G+能源互联网”等重点产业应用。 资料来源:作者整理收集。 表 1 部分5G产业的地方政府产业政策
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地方企业如果获得国家认定,不仅可以获得国家专项资金支持,还可以提升本地企业的知名度,从而加速本地产业发展。因此,地方政府往往通过产业政策来积极鼓励本地企业获得国家认定。例如新能源汽车,《陕西省人民政府关于贯彻落实国务院节能与新能源汽车产业发展规划的实施意见》在保障措施方面明确指出,“积极争取国家推广新能源汽车发展试点”和“积极争取国家财税政策支持”。河南省和重庆市则采取补贴的方式鼓励企业争取国家认定。《河南省人民政府办公厅关于印发河南省加快新能源汽车推广应用若干政策的通知》指出,“省内汽车生产企业新开发的新能源车乘用车车型自进入国家推荐目录起,1年内按照销售额的2%给予新产品研发推广奖励”。《重庆市加快新能源和智能网联汽车产业发展若干政策措施(2018—2022年)》提出,“给予国家级制造业创新中心,自获得认定当年起至2022年每年不高于3000万元的配套研发支持”,“支持企业建设国内领先的智能网联汽车测试场,给予相应测试设备投入金额20%的补助,对单个企业的补助金额不超过2000万元”。
此外,地方政府为了使本地产业在发展过程中获得更多机会,会制定相关产业政策来抢夺资源,极易引发地区间的局部竞争。例如,天津、河北、内蒙古在数据应用产业的竞争。工信部印发的《全国数据中心应用发展指引》旨在引导全国各区域数据中心供需对接。为了承接北京的部分应用需求,周边的天津、河北和内蒙古都在筹划数据中心建设。天津市《促进数字经济发展行动方案(2019—2023年)》,指出将优化数据中心布局,打造区域数据信息枢纽;河北省《关于加强重大项目谋划储备的指导意见》,指出将加速谋划一批数据中心项目,为新技术、新产业发展提供保障;内蒙古自治区发布《内蒙古自治区人民政府关于推进数字经济发展的意见》,指出继续支持大型企业数据中心建设,鼓励开展云计算、边缘计算应用,建设绿色数据中心,降低能耗。在承接热点地区外溢需求时,三个地区各自为政,缺乏协同合作,形成了一定的竞争关系。
福建和江西在承接中国台湾产业转移方面的竞争。《福建省“十二五”建设海峡两岸产业合作基地专项规划》指出,要与中国台湾建立长效的产业合作机制和分工体系,加快承接中国台湾产业转移,全力打造两岸合作基地。《福建省“十四五”制造业高质量发展专项规划》提出主要任务之一就是:实施闽台产业合作行动,积极探索海峡两岸融合发展新思路。然而江西省出台的《海峡两岸产业合作区(江西)建设总体方案》和《江西省人民政府办公厅关于加快推进海峡两岸产业合作区(江西)建设的实施意见》等文件,也提出要加强海峡两岸合作,承接中国台湾产业转移,两省直接形成了竞争关系。
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为了保证本地的税收基础和就业率,各地政府会通过地方保护主义政策避免本地企业受到外部竞争影响,以便推动本地企业和产业发展壮大。
以新能源汽车为例,地方政府在推动生产发展和消费推广方面,都会有意识地“照顾”本地企业。《河南省人民政府办公厅关于加快新能源汽车推广应用及产业化发展的实施意见》在提及推进整车制造快速发展时,指出要推动河南本地企业取得新能源汽车生产资质,形成产能;在做大做强新能源汽车关键零部件产业方面,重点推进省内公司项目发展。湖北省《稳定和扩大汽车消费若干措施》在实施乘用车购置补贴时,指出“购买省内企业生产并在省内销售、省内上牌落户的乘用车,按销售价格(机动车销售统一发票价格)的3%给予补贴”。在其他产业方面也存在此类情况。广东省出台的《2016年工业与信息化发展专项资金企业专项升级方向(机器人发展专题)项目计划》提出:支持省内制造业企业应用省内自主品牌工业机器人进行智能化改造,并按照机器人购置额的10%予以事后补贴。
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中央产业政策的制定大多数是根据发达地区的产业情况进行制定的,一些落后地区其实并不具备发展该产业的基础。迫于地方政府之间的竞争,各地方政府仍然会积极推动中央鼓励但不符合本地要素禀赋的产业,以获得中央政府的优惠政策。贵州省的大数据产业就是典型案例。
贵州在人才和技术缺乏的情况下,却成为全国大数据产业中的佼佼者,主要是通过政策优惠来吸引外部资源。其中《贵州省大数据产业发展应用规划纲要(2014—2020年)》的发展路径就包括吸引国内外知名大数据企业和科研机构入驻贵州,例如“大力引进国家级数据资源库、存储与服务中心、数据灾备中心、超级计算中心”,“加速吸引以大数据服务为核心的电子信息企业入驻和大数据人才汇集”,“大力引进国内外数据存储、分析和应用服务的高端企业”,“吸引更多信息技术产业领域相关软硬件产品企业和服务企业”。表2是贵州省《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》具体实施政策。
工具名称 相关内容 公共服务 对投资超过1000万元的专业化公共研发技术服务平台,由所在市级政府认定后给予投资额10%的一次性奖励,最高不超过1000万元。 核心技术 企业符合税法规定的新技术、新产品、新工艺研究开发费用,未形成无形资产计入当期损益的,在按规定据实扣除的基础上,再按研究开发费用的50%加计扣除;形成无形资产的,按照无形资产成本的150%摊销。 资金投入 整合省、市两级财政资金设立大数据产业发展专项资金,省和贵阳市、贵安新区自2014年起连续3年,每年各安排不少于1亿元用于支持大数据产业发展。 人才培养 对大数据企业员工,在我省工作时间超过1年、年缴纳个人所得税在3万元及以上的,按其个人所得税地方留存部分,第1至5年给予90%的奖励,第6至10年给予60%的奖励。 税收优惠 投资1000万元及以上的大数据企业,从企业投产运营之日起3年内,企业所缴纳的省级以下税收地方财政留存增量部分,由企业所在地市、县政府全额补助给企业,用于支持企业发展。 策略性服务 数据企业自用宽带租赁费由所在市、县政府给予50%的补贴,每户企业每年补贴不超过50万元,补贴期可为3年。 法规伦理 在地方立法权限范围内,探索制定面向政府信息采集和管控、敏感数据管理、数据交换标准和规则、个人隐私等方面的大数据地方性法规和政府规章。 示范企业 对新认定的国家级、省级企业技术中心、检测中心和技术创新示范企业,分别给予一次性100万元、50万元补助。 土地供应 大数据项目用地优先列入城市近期建设规划、土地利用总体规划和年度计划,优先保障土地供应。对数据中心项目实行土地“点供”政策。 特殊政策 经认定的大数据龙头企业,可采取“一企一策”和“一事一议”的方式加大支持力度。 资料来源:作者整理收集。 表 2 贵州省《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》相关措施
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地方政府面临上级考核和经济发展双重压力,在产业发展层面更强调“构建全产业链”的理念,制定产业政策时更强调本区域产业发展“大而全”,试图通过“谋利益”来“显政绩”,进而直接导致区域之间“联而不通”“纵强横弱”现象,即在区域内产业之间的发展可以互通有无,但区域之间则缺少产业联系,难以形成稳固的国内产业链。
表3列出了江西省虚拟产业发展布局、湖北省光谷科技创新大走廊发展布局以及安徽省人工智能产业发展布局。虽然三份政策文件涉及不同的产业,但是均强调在本省内布局全产业链以提高本省的产业竞争力,并未涉及与其他区域进行相关产业合作的内容。
文件 产业布局 具体内容 《江西省虚拟现实产业发展规划(2019—2023年)》 一核心、两体系 以中国(南昌)VR产业基地为核心,在吉安、赣州、九江、上饶、新余、萍乡、赣江新区等地构建VR硬件配套基地体系,在鹰潭、上饶、九江、宜春、抚州、赣州等地发展软件服务平台体系。 湖北省的《光谷科技创新大走廊发展战略规划(2021—2035年)》 一主引领、两翼驱动、全域协同 以武汉市东湖高新区为核心承载区,联动武汉市武昌区、洪山区、江夏区,辐射带动鄂州市、黄石市、黄冈市、咸宁市。 《安徽省新一代人工智能产业发展规划(2018—2030年)》 一核、两地、多点 以中国(合肥)智能语音及人工智能产业基地(中国声谷)为产业发展核心区,在芜湖和马鞍山打造机器人产业集聚区,宿州、淮南、蚌埠等地推广人工智能技术大范围应用落地。 资料来源:作者整理收集。 表 3 部分省份的产业布局
解构与转型:中国产业政策的政治经济学分析
- 网络出版日期: 2022-12-15
摘要: 中国产业政策有其特殊的制度背景,中央和地方的政治经济关系为理解大国治理背景下的中国产业政策提供了独特视角。中国产业政策可以分为“纵向指令”和“横向竞争”两大模式,前者是中央政府制定产业政策,地方政府根据中央政府指令制定相应的配套措施落实中央政策,后者是地方政府为促进本地区产业发展而出台相关政策或对中央产业政策层层加码以制造“政策洼地”,这也使产业政策具有独特的“央地非一致性”以及“地方竞争性”两大特征。新发展格局下,中国产业政策转型方向是中央主导型,即在保证中央政府主导的前提下,高度发挥地方政府的积极性,在充分厘清政府和市场关系的基础上,注重形成地方政府与中央政府间的纵向均衡机制,在产业政策的制定机制、落实和执行机制、导向以及区域体系等方面进行重构。中央主导型产业政策的关键着力点在于:由中央政府选择基础性、战略性产业予以政策性扶持,地方政府以不阻碍全国统一大市场建设为基本行为准则,以先进制造业集群为产业政策的重要依托,以更符合国际通行规则的支持方式来替代财政补贴等传统产业政策手段,成立产业政策协调委员会加强产业政策实施中的协调。
English Abstract
Deconstruction and Transformation: An Analysis of China’s Industrial Policy in Political Economy Perspective
- Available Online: 2022-12-15
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Keywords:
- industrial policy /
- central dominance /
- local competitive
Abstract: China’s industrial policy has its special institutional background. The political and economic relations between the central and local governments provide a unique perspective for understanding China’s industrial policy under the background of great power governance. China’s industrial policy can be divided into two patterns: “vertical administrative instructions” and “horizontal competition and separation”. The former is that the central government formulates industrial policies, and the local governments formulate corresponding supporting measures to implement the central policies according to the instructions of the central government. The latter is that local governments issue relevant policies to promote the development of local industries or strengthen the implementation of central policies and increase the weight at all levels. As a result, industrial policy has two unique characteristics of “central-local inconsistency” and “local competitive separatism”. Under the new development pattern, the direction of China’s industrial policy transformation is central-oriented. That is, under the premise of ensuring the leadership of the central government, the enthusiasm of the local governments should be brought into full play. And on the basis of fully clarifying the relationship between the government and the market, we should pay attention to the formation of a vertical balance mechanism between local and central government, and reconstruct the formulation mechanism, implementation and execution mechanism, orientation and regional system of industrial policy. The key points of the central-led industrial policy are: the central government selects basic and strategic industries for policy support; the basic code of conduct of local governments is not to hinder the construction of a unified national market; taking advanced manufacturing clusters as an important support for industrial policies; replacing traditional industrial policy measures such as financial subsidies with support methods that are more in line with international rules; establishing an Industrial Policy Coordination Committee to strengthen coordination in the implementation of industrial policies.