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本研究采取比较案例分析的方法来呈现转居农民的市民化操作,主要有以下两点考量:第一,以核心概念空间身份权利分析市民化实践,旨在更好地识别转居农民的市民赋权机制和制约性因素,通过多个案例的比较,能够提高案例研究的外部效度,使研究结论更具普适性和稳健性。㊿第二,市民化实践涉及城市具体的市民政策和福利制度安排,并且在不同项目和群体之间存在细微差别,通过比较案例研究的方法能够更好地呈现细节。
案例资料来源于笔者2012-2019年对北市A区、中市B区以及西市C区和D区24个“村改居”社区(涉及75个拆迁村)的田野调查(见表1)。(51)案例的选择主要考虑其典型性和代表性。北市、中市和西市在城市等级、人口规模、城市发展战略和财政能力上存在明显差异,能够较好地呈现城市间市民化制度的差异。同时,案例中涉及的项目类型多样、拆迁村庄特点各异,有利于展现群体间的市民权配置差异。笔者在8年间多次造访这些地区,访谈对象包括转居农民、“村改居”社区干部、拆迁村干部、所在街道、镇、区政府和相关职能部门的工作人员,调研收集的资料包括网络报道、地方档案年鉴、政府文件和个案访谈等。
社区名称 回迁时间 安置村庄数(个) 人口规模(人) 北市A区
(5个)FX小区* 1993—2010 1 9820 SX家园 2008 4 4428 JH社区 2009 4 11000 ZJ家园 2010 1 1540 QL花园 2007 1 2350 中市B区
(13个)FZ社区(A区、B区、C区、D区) 2007—2012 9 18000 HC家园(M园、L园、Z园、J园、T园) 2010—2018 13 16000 JY社区 2012 3 11000 TA社区 2016 4 4000 JL社区 2013 3 12000 SD社区 2015 3 11000 西市
(6个)C区MJ社区 2009 1 1602 C区LJ社区 2009 1 2359 C区QW社区 2009 1 1732 C区ZZ社区 2014 1 2300 D区ZH社区 2012 25** 3000 D区SH家园 2016 1 3584 注:*FX小区实际上包括FX北区、FX南区、FX东区和FX新东区,分批开发,因此回迁时间持续了8年。每个区均有配建商品房,并且都单独成立了居委会,行政上属于独立的4个社区,但是由于都是FX村的回迁安置区,因此在本文中作为一个社区来讨论;**所有村庄均是部分拆迁。 表 1 案例基本概况
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空间身份权利作为一种市民化实践机制,其所包含的身份地位和权利安排是通过城市、项目和村庄三重空间的赋权实现的,因此下文将通过案例比较分析来说明各地转居农民是如何在地方政府、开发项目和村庄实践的多重赋权逻辑中实现市民化的。
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在以地方政府为主导的市民赋权下,城市本身所具有的行政等级、人口规模、城市发展战略、地方财政能力等方面的特征,构成了转居农民市民化的重要社会环境和制度背景,决定了其市民身份属性的认定、权利开放的谱系和福利待遇标准。
在“土地换社保”的农转居过程中,市民化的核心要义是获取市民身份和基本社保。但是本研究案例所涉及的三个城市都没有直接将转居农民认定为一般市民,而是将其分阶段纳入城乡居民一体化待遇,并且三个城市对转居农民的基本养老保险和基本医疗保险的安排又各不相同(见表2)。
城市 养老保险并轨 医疗保险并轨 时间 政策文件 时间 政策文件 北市 2008 《北市城乡居民养老保险办法》(北政发〔2008〕49号) 2017 《北市城乡居民基本医疗保险办法实施细则》(北政发〔2017〕29号) 中市 2011 《中市人民政府关于实施城乡居民社会养老保险制度的意见》(中政〔2011〕61号) 2016 《中市人民政府关于印发中市整合城乡居民基本医疗保险制度工作方案的通知》(中政〔2016〕45号) 西市 2020 《西市改革完善被征地人员基本养老保障的实施意见》(西政办〔2020〕3号) 2009 《C区被征地人员劳动就业和社会保障工作试点办法》
《西市人民政府关于印发X湖湖滨生态建设工作指导意见的通知》(西政发〔2009〕54号)**西市的调研涉及C区和D区,两个区转居农民的养老保险都随着西政办〔2020〕3号文件的发布而与市民接轨,但在医疗保险方面,两个区的被征地人员都是一开始就直接纳入城镇居民医疗保险体系。C区在其试点办法文件中予以说明,D区调查的转居社区主要是由X湖治理的生态工程导致的,因此按照该工程的指导意见实施。 表 2 三地转居农民社会保险待遇并轨时间及政策依据
(1)北市是位于北部地区的直辖市、超大城市,虽然经济发展水平高、财政支付能力较强,但为了限制人口过快增长,通过高标准的积分落户严格限制外来人口流入,并采取分类调控引导郊区分流的方式疏解核心区人口。因此,对转居农民的权利开放持保守态度,长期将转居农民作为农业户籍人群对待。在基本医疗保险上,一直将其纳入新农合的医疗保险管理,直到2017年随着北市城乡居民医疗保险的并轨才提供与城镇居民一致的待遇。(52)不过因为北市有较强的经济实力和财政支付能力,早在2008年就实现了城乡居民养老保险一体化待遇,而调查所涉及的社区大多在2008年之后转居(53),因此转居农民并没有在养老保险中感受到长时间的差异化待遇。
(2)位于中部地区的副省级城市中市,人口规模为北市的一半左右,经济发展虽略逊于北市,但也位居全国前15强。近年来为了吸引更多人才、缓解人口老龄化压力,逐步降低落户门槛,在财政能力范围内积极推动城市存量农业转移人口的市民化。因此,中市是三个城市中第二个实现城乡养老保险并轨的。并且在并轨之前,少数重点工程征地的转居人员也可以在征地之时就直接加入城镇居民基本养老保险。在基本医疗保险方面,虽然没有直接将转居农民纳入城镇居民医保体系,但是给予其自由选择权,允许他们根据自身的支付能力自行选择购买新农合或城镇居民基本医疗保险。
(3)位于西部地区的准副省级城市西市,在人口规模上刚刚迈过特大城市门槛,经济发展水平相对较低。虽然全面取消落户限制、鼓励外来人口流入,但薄弱的政府财政能力限制了其对转居农民开放市民权利的内容和规模。因此西市在积极推进农民转居但财政支付能力有限情况下,一方面,最早给予转居农民与市民一致的医疗保险待遇。2009年C区和D区的6个社区就在转居之后直接加入了城镇居民基本医疗保险,是三个城市中最早实现医疗保险均等化的;另一方面,却长期将被征地人员的基本养老保险区别对待,即使2014年出台了城乡居民养老保险办法,却直到2020年才允许转居农民作为被征地人员加入城乡居民基本养老保险体系,是三地中最晚实现养老保险均等化的城市。
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中国城镇化的推进模式类型多样,包括建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化,其主导力量也涵盖国家、省、市、区县、乡镇和村等多级行政主体。(54)这些城市开发通过各种类型的项目落地到各个城市区域,每个开发项目的开发主体、征地程序、补偿标准、征地补偿费分配、安置办法各异,这些项目构成要件既对失地农民的满意度产生显著影响(55),也决定了农民转居时的安置政策。
本研究所调研的三地四区的24个转居社区涉及多种等级和类型的项目,既有北市为控制城市空间和人口扩张、提升城市质量而进行的旧城改造和基础设施扩建,也有中市为承担国家级重点项目而推动的高新技术产业园区建设,还有以资源节约和环境友好为城市特色的西市推动的环境治理项目和城市新区开发。各个开发项目在地方政府的发展战略中具有的优先级别不同,因此即使同一城市内部,不同项目所能动员的资源和附属条件也相异,由此导致了不同项目所属的转居农民可能获得完全不同的福利待遇安排。下文选取了分别位于三个城市的6个开发项目来呈现项目空间给予转居农民的特殊赋权和福利待遇(见表3)。
城市 拆迁村庄 回迁社区 征地项目 特殊待遇 北市 FX村 FX小区 区级项目:旧村改造 超低价购房 LS村 SX家园 市级重点项目:机场扩建 优先机场就业 中市 PL村 FZ社区(A区) 国家级重点项目:产业园建设 提前实现养老和医疗并轨 JF村 TA社区 国家级重点项目:产业园配套 额外2万元/亩的征地补偿 西市 ZZ村 ZZ社区 市级一般项目:新建学校 优质学位资源 MJ村 MJ社区 市级重点项目:新城开发 延续性住房安置 表 3 三地部分转居村庄的项目待遇
(1)北市A区的FX村从1993年开始以旧村改造的名义进行拆迁建设,虽然仅属于区级项目,但正因如此而采取了灵活的自主开发回迁方式。由于当时区政府没有足够的资金来推动这一项目,因此授权FX村主导对本村的旧村改造。在1993年至2013年的多批次改造中,该村均采取安置房加配建商品房的形式,以商品房的出售为下一批的改造安置提供资金。因此FX村的转居农民在20年的回迁历程中,均可以享受1993年定下的以230元/平方米超低价购买安置房的特惠待遇。(56)
(2)同属于北市A区的LS村2004年因为机场扩建而整村拆迁,属市级重点项目,转居农民获得优先机场就业机会。征地前LS村农民以种植梨、苹果等果树和打零工为主要就业方式,因机场扩建该村1061名村民转居,迁入SX家园。项目承诺该村的劳动力可以优先到机场就业,因此该村661名转居劳动力全部实现了本地再就业,主要在机场从事保洁、地勤等工作,工作稳定,人均年收入约5万元,明显高于当地一般打工收入。
(3)中市B区的FZ社区安置了由于建设国家级重点项目光电产业园而拆迁的9个村,采取了“先保后征”的优先保障方式,即在征地之前先解决待转居农民的基本养老保险待遇问题。PL村是9个拆迁村之一,2011年5月30日之前,该村年满16周岁以上的村民全部都被纳入城市居民养老保险,早于全市范围内城乡居民养老保险并轨的时间。在医疗保险方面,该村也在产业园区的特殊政策安排下,于2015年加入城市居民医疗保险,而全市的医保并轨则是在2016年才开始推行的。
(4)中市B区TA社区所安置的JF村,同样由于国家级重点项目光电产业园建设而拆迁转居,但该村所在片区不是产业园建设的核心区,而是主要为其提供行政服务、商业住宅等用地的配套开发,因此不能享受养老和医疗保险提前并轨的社保优惠待遇,但可获得额外2万元/亩的征地补偿。
(5)西市的ZZ村因建设X大学附属中学、小学和幼儿园的分校而征地拆迁,因而可以享受该片区优质学校的专门入学指标。X大学的附属学校是省内最优质的中小学之一,位于C区新建的分校采取公私合办的形式,社会资本建设硬件,X附中和X附小配备师资,因此在招生指标上分为公费和自费。数量有限的公费指标是C区家长争抢的对象,而ZZ村的村民则可以基于项目征地协议,享有X大学附属中学、小学和幼儿园的专门公费入学指标。
(6)位于西市C区新城的MJ村属于市级重点项目的核心拆迁安置项目,为了促成村民尽快签约拆迁,地方政府对该项目所涉拆迁村提供“以房保障”和“计生不计减”的安置办法。在此项目安置政策下,MJ村每位转居农民可以获得“人均40平方米的住房+40平方米集体周转房(57)+人均15平方米的商铺”的房屋安置,如果是独生子女户,每户再给予20平方米住房和20平方米集体周转房的奖励。并且,村庄户口不冻结,“计生不计减”,只要全部房屋没有安置到位,所有已去世的和新增的村庄人口全都可以享受上述安置优惠政策。
在上述案例中,各项目出于弥补资金不足、动员快速拆迁、重点项目保障、补偿性权利交换等原因,对所涉及的拆迁转居农民打包了形式多样的特殊权利安排和福利待遇。但这些权利显然不属于普遍的市民权范畴,而是基于各征地拆迁项目的特殊性而获得的额外待遇,是一种特殊的群体权益。
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除了基于城市空间的地方政府选择性赋权和项目属性所决定的局部特殊化权利福利待遇外,市民化的主体−转居农民也不是完全被动地接受所有自上而下的市民权益安排。他们对市民身份和权利的规则与制度的认知,以及运用各种行动策略来实现自身权利诉求的实践构成了村庄空间的维度。这一空间性展现了拆迁村是如何根据自身空间位置的重要性所带来的议价权自下而上地参与到市民权利安排的实践中。
以安置房产权为例,大多数转居农民所获得的安置性住房的产权是不完整的。在本研究所调查的三个城市的24个“村改居”社区中,只有5个社区的安置房是有产权的(其中4个北市的“村改居”社区属于二类经济适用房,1个西市的“村改居”社区属于商品房),其余19个社区都没有产权。造成这种状况的原因各不相同,有的是因为安置房建设在预留的农村集体土地上,类似于“小产权房”,不可能获得完整产权(58);有的是因为安置房项目在建设过程中为加快工程进度、保证顺利拆迁,没有完成国有土地的全套征用手续,手续的不齐全导致土地性质的模糊,以致所建房屋产权的不完整。但是拆迁村庄根据自身空间位置的重要性采取的行动及其议价能力也有可能改变转居农民对安置房产权的获取。西市的三个村庄就展示了三种不同的空间特性和行动策略,进而导致不同的赋权结果。
(1)D区的SH村凭借对安置政策的了解和村庄所处的核心空间位置,争取到完整的安置房产权。西市D区的SH村原本是一个以种植蔬菜和花卉为主的农业村。2012年,GD新城被列为省重点文化旅游项目,从而成为西市D区的重点建设工程,而SH村正好位于该项目的核心区。SH村能否快速整村搬迁,成为影响GD新城建设进展的重要因素。村党总支D书记和村委会W主任基于对西市其他拆迁村庄的调研后,向地方政府提出要以完整产权的商品房作为安置住房,并为村庄预留发展性用地的条件。虽然预留发展性用地的请求未获通过,但SH村仍然争取到了在具有完整手续的国有出让土地上建设安置社区的待遇,从而使得其回迁的SH社区成为西市C区和D区唯一拥有完整房屋产权的“村改居”社区。(59)
(2)同属于D区的ZH社区因为安置的拆迁村庄数量众多、人员分散,无法采取有效行动,只能接受不完整产权安排。ZH社区集中安置了受生态建设项目影响而部分拆迁的25个村庄约3000人,因为建设安置房的土地征收使用的程序不完备,迟迟不能获得房产证。但是由于所有村庄都是部分拆迁,任何一个村庄的拆迁面积都不足以构成议价的筹码。而且来自不同村庄的拆迁村民回迁后户籍也转入当地社区,他们一方面远离村庄难以获得原村集体的支持,另一方面由于来源过于分散而难以形成有效的行动合力。因此,他们即使对无法获得房屋产权有所不满,也只能接受现状。
(3)西市C区的MJ村转居农民在无力改变房屋产权状况的前提下,积极利用现有安置政策争取房屋使用权益的最大化。MJ社区因为征收、转用和供地的程序不完善而无法获得房屋产权,但是如上文所述,由于MJ村享有户口不冻结、新增人口延续住房安置的政策,该村转居农民不再纠结于获取房屋完整产权,而是通过快速增加家庭人口的方式获得更多的安置性住房使用权益:“我不到30岁就有两个孩子了,没有办法,现在村里都是这种风气,房子什么的都是按人头分么,你是不是人多点才划得着?” (60)
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基于上述案例的比较分析可以看出,作为转居农民的市民化实践,空间身份权利是经由城市、项目和村庄三重空间的多重赋权逻辑建构起来的一系列复杂权利和福利待遇的集合。
首先,城市背景所决定的城市空间影响了对转居农民的市民身份属性认定和基本社保等权利制度安排。转居农民即使获得户籍身份也不能自动享有和普通市民一致的权利和待遇,各个城市基本上都将转居农民作为一个特殊的市民群体,给予特殊的基本养老保险和基本医疗保险参保政策和待遇。这种地方性“市民待遇”体现了典型的“行政赋权”特征:在何种范围、何时向转居农民开放市民权,由各个城市根据自身发展战略以及所拥有的资源空间和财政支付能力决定。除了在城市之间存在显著差异,城市内部也会采取“开口子”“重点项目特殊待遇”的方式,将转居农民群体进一步分类,制订不同的待遇细则。因此,转居农民是否、何时以及获得怎样的市民待遇首先取决于所在城市的相关政策安排,城市空间是决定他们市民权益获取的首要因素。
其次,项目属性所确定的项目空间打包了对征地拆迁人群的各种特殊福利待遇,导致了转居农民的局部特殊化赋权。基于城市的地方性市民赋权实际上在操作中被进一步切割为多个局部的项目赋权,即使是在同一城市同一区域内的农民转居,也可能由于所属开发项目的不同而获得不同的市民权益安排和福利待遇。这些权利和待遇并非基于一般性的市民身份,而是带有强烈的群体性福利的特点,是各个转居农民群体由于分属于特定项目开发的空间而获得的特殊赋权。这种碎片化的赋权不仅破坏了市民身份所应具有的充分而平等的权利,而且在“行政赋权”之外引入了项目的逻辑,“项目赋权”进一步加剧了空间身份权利多重赋权逻辑的复杂性。
最后,基于村庄地理位置的价值以及转居农民集体行动和议价能力的村庄空间,决定了地方政府是否对转居农民开放某些稀缺权利。市民权的规范性内容一直处于发展变化之中,哪些内容应当被纳入转居农民市民化赋权的必选项尚无定论,基于村庄空间的转居农民行动实践于是成为一个重要变量。例如安置性住房的产权在市民权谱系中既不是一个必选项,也不是一个必然排除项。从案例实践来看,对于这类市民权利的稀缺选项,不同的行动策略会带来不同的赋权结果:获得完全产权、接受不完全产权,以变通的方式获取更多的房屋使用权。可见,在城市空间决定的基础性赋权、项目空间决定的特殊性赋权之外,村庄空间影响的是转居农民对于市民权体系中稀缺选项的获取状态。
空间身份权利:转居农民的市民化实践
- 网络出版日期: 2021-10-20
摘要: 转居农民的市民化是我国推进农业转移人口市民化的重要实践内容。现有关于转居农民市民化困境的研究将其界定为“一种社会文化问题”,集中于文化适应和认同转型的讨论,但这种预设身份和权利一体化的讨论是不充分的。准确地说,转居农民的市民化是“空间身份权利”的实践,从城市、项目和村庄三重空间对转居农民进行赋权,其获得的并非基于一般市民身份而拥有的“市民权”,而是基于多重空间赋权逻辑获得的一组包括基础权利、特殊福利待遇和稀缺权利的复杂权利集合。“空间身份权利”的解释框架可以从权利来源和赋权逻辑的角度厘清转居农民市民权利缺损的原因,丰富关于市民赋权多重逻辑的讨论,也为市民权的建构引入行动的维度。
English Abstract
The Spatial Identity Right: The Citizenization of Peasant-turned-citizen
- Available Online: 2021-10-20
Abstract: The citizenization of peasant-turned-citizens is the important content of promoting the urbanization in China. Considering the separation of identity and rights in the practice of citizenization, the existing research that mainly focusing on cultural adaptation and identity transformation of peasant-turned-citizens, is insufficient. The citizenization of peasant-turned-citizens based on “spatial identity right” empowers the peasant-turned-citizen based on the urban space, project space and village space. What they get is not the “citizen rights” based on the general identity, but a complex set of rights based on the multiple empowerment logic of spatial identity, including a group of basic rights, special welfare and scarce benefits. The framework of “spatial identity right” clarifies the reasons for the right defect of peasant-turned-citizens from the perspective of right source and empowerment logic, enriches the discussion on multiple logics of citizen empowerment, and introduces the dimension of action for the construction of civil rights.