学术月刊

作为国家能力研究的逻辑起点，国家能力的概念实际上具有“主体−中介−对象”三位一体的内在结构，即国家能力是国家与社会互动关系的连接点，它体现为国家作用于社会的特定力量。虽然中西学界的研究者基于不同的研究指向和视角提出了众多国家能力定义，但就其本质而言，这些定义均围绕两个维度的类型学差异而产生分野：其一，在研究范式上表现为强调国家中心地位的“国家主义”与主张国家−社会互动模式的“新国家主义”之间的对峙^④；其二，在国家与社会关系的确定上，将其化约为“对抗”与“合作”两种基本模式。

与此相应，学者对国家能力的概念界定路径存在四种可能的组合方式：“国家主义−对抗”型、“国家主义−合作”型、“新国家主义−对抗”型和“新国家主义−合作”型。以此框架对现实理论中的诸种国家能力概念进行检视，可以发现，除“国家主义−合作”型较为罕见之外，其他三种定义进路都与既有的概念谱系相契合。

“国家主义−对抗”型定义路径着眼于国家与社会关系的冲突和对立方面，形成了国家能力依托于国家−社会对抗性的逻辑预设。例如斯考切波认为，“国家能力就是国家在遭遇强势社会集团现实或潜在的反对或者是面临不利的社会经济环境的情况下实施官方目标的能力”。^⑤克拉斯纳所理解的国家能力，则呈现一定的层次性，从抵制社会压力的被动防御到主动塑造社会结构，渐次递进。^⑥福山的国家能力概念立足于国家职能范围和国家力量强度的二分基础，前者意指政府承担的各种职能和追求的目标，后者就是国家能力，即“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力”。^⑦

“新国家主义−对抗”型定义路径的代表诺德林格认为，所谓国家能力就是在国家与社会偏好不一致的情况下，国家压制社会私人诉求的能力，通常表现为在社会和经济领域采取行动的广泛性以及巨大的管制、分配和再分配的能力。^⑧米格代尔对“国家能力”概念本身进行了系统阐释，他认为，“国家能力”就是“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”，它包括四个方面：“渗入社会、调节社会关系、提取资源、以特定方式配置或运用资源。”^⑨迈克尔·曼虽未使用“国家能力”一词，但他对国家专制权力和基础权力的划分却具有明确的指向性，“专制权力即针对市民社会的国家的个别权力，它源自精英的一系列运作，而这些运作不需要与市民社会群体作例行公事式的协商”^⑩，“基础性权力即一个中央集权国家的制度能力，它或是专制的，或是非专制的，而制度性能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯穿其命令”^⑪，前者关涉国家自主性范畴，而后者则指代国家能力问题。

国内学界较早研究国家能力问题的学者王绍光和胡鞍钢认为，国家能力就是国家实现自己的意志和目标的能力，包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力，它典型表现为政府在实现发展目标时从社会提取的份额，即税收能力。^⑫但是，如同有学者所指出的那样，税收能力的悖论之处在于，税收份额与国家能力并非成正比，过高的税收虽然短期内增强国家能力，但往往会影响经济的长期发展，进而影响政权的稳定。^⑬

以上两种模式所隐含的国家能力强度，只有在国家与社会尖锐对立的极端情境下才会彻底彰显其形态。与这样的逻辑预设不同，“新国家主义−合作”模式的主张者拒斥这种对抗型国家能力概念的合理性和适用性，在他们看来，国家与社会的正和博弈才是国家能力的关键要素。琳达·维斯和约翰·霍布森发展了迈克尔·曼的国家能力理论，他们认为，与通常对强国家形象的理解不同，基础性权力而非专制性权力才是国家力量的来源，而后者则恰恰会导致国家力量的减损。这种强国家所依凭的基础性权力包含三重维度，即渗透力、汲取力和协商力。比起前工业国家来，现代工业国所具备的特质在于：其一，扭转了悬浮于社会之上的不利态势，依托于完善的层级体系而深入社会，也因此提升了对社会资源的调度和利用能力；其二，发展形成了与社会和经济领域的其他权力主体之间稳定的合作关系，因此产生了“协商力量”，它体现为国家协调工业经济的能力。这些学者由此发现，强国家与强社会之间往往存在一种相互强化的正向关系，当国家嵌入社会组织并与之达成一种制度化的合作形式时，国家能力就会增强；反之，当国家与社会相隔离并过于依赖专断权威的施展和强制力的支撑时，国家力量就会弱化。概而言之，维斯和霍布森所理解的国家能力就是国家通过与社会合作、协商以调动和运作社会资源以促进经济发展的能力。^⑭⑮

事实上，“国家能力”概念的本质规定性在于国家贯彻实施其目标的能力，由国家与社会关系演绎而来的合作或冲突本身其实并不构成这一概念的核心要件。因此，本文试图对“国家能力”进行还原主义和功能主义的阐释，即排除既往研究中添附的各种多余成分，强调这一概念中的“力量”和“目标指向性”两重本质特征，使之成为一个纯粹工具主义的客观性概念^⑯，从而弥补概念过载的研究局限性，洞悉和揭示国家能力的深层机理。因此，本文将国家能力界定为国家在国内、国际两个层面通过与其他行为主体的互动关系而实现自身目标的能力。进而言之，国家治理能力指的是国家能力在治理议题中的具体体现，它集中表现为国家创造治理绩效，实现国家特定治理目标的能力（见表1）。

国家治理能力作为国家实现治理目标的一种特定力量，就其本质而言是国家对各种资源进行整合、调配和综合使用所达成的整体结果和效能。因此，要深刻地理解和把握国家治理能力的基本轮廓和内在原理，就要着眼于国家治理能力的逻辑起点，即国家治理能力所依凭的各种资源要素。这种过程导向的研究路径，以探索国家治理能力的来源为核心关切。本文认为，国家治理能力的来源根据其主体和性质的不同，可被界分为组织、价值和物质三种类型。

迈克尔·曼从经典的韦伯式国家定义之中探寻国家权力起源的线索。在韦伯看来，“国家者，就是一个在某固定疆域内−注意：‘疆域’乃是国家的特色之一−（在事实上）肯定了自身对武力之正当使用的垄断权力的人类共同体”。^⑰在另一处，他则补充说，现代国家的主要特征在于拥有一套以“共同的行政与法律秩序”为取向的行政班子^⑱，亦即理性化的官僚体系。

迈克尔·曼认为，韦伯主义国家包含四种结构要素：分化的制度与人事；集权性；领土；对暴力的合法垄断。他进一步将其概述为两个维度：制度性的与功能性的，其中，前者意味着国家是“由其分支机构所形成的集中场所”，后者则宣示出国家对具有约束力的政策制定权的垄断。^⑲事实上，迈克尔·曼采取了一种功能主义的视角分析国家权力的起源，即他关注的是使国家区别于社会权力的根本特征。他认为，国家权力内生于国家的必然性、功能多样性、领土集权性等三个层面，换言之，正是国家具有其他社会权力主体所不具备且无法予以替代的特定功能，才使国家成为“国家”。所以，在迈克尔·曼的论证理路中，“需求−供给”的一般规律为理解国家权力的生产与再生产提供了适当基准。但是，功能主义的视角并不能实现充分的逻辑自洽，在广大第三世界的经验案例中，能力匮乏和能力缺失的软弱或失败国家比比皆是，因此，国家的功能虽然可以解释国家自身的起源，却无助于解决国家能力起源的问题。有鉴于此，本文以制度主义的阐释路径为框架，认为国家能力的根基在于国家自身的制度结构−官僚体系的有效运转，在于它通过稳定的“命令−服从”关系而实现的对军事组织的稳定掌控。

无独有偶，斯考切波同样根据对韦伯式国家概念的解读而认为国家能力的来源或基础在于四个方面：“主权完整与国家对特定领土稳定的行政−军事控制、忠诚且有技能的官员与丰富的财政资源。”^⑳除了财政资源以外，其他几项要素都是国家自身的组织构件。主权完整和稳定的行政−军事控制意味着国家统治机器的健全、完善和有效。忠诚且有技能的官员一方面与国家机构一起成为理性化的官僚体系所必不可缺的成分，另一方面，它也构成了国家能力来源的人力资源基础。斯考切波从历史制度主义的视角出发，认为这种类型的人力资源很大程度上孕育于一国制度变迁的缓慢过程之中，如果建构出一套合理稳定的政府组成人员流动、吸纳机制，就能在政府机关和私人行业间形成良性的人力资源循环机制。但如果这种稳定、合理的精英循环系统没有能够在工业化早期建立起来，从而受制于路径依赖的弊害，它们也很难在后期通过改革的方式加以重构。^㉑

通过对学者相关论述的梳理，本文将国家自身组织机构条件概括为国家能力来源的“组织”维度。它基于国家领土集权性的政治事实，包括国家机构和人员、军事组织等三个层面。科层制为国家行动提供了高效的组织形式，“一个国家政权采取科层制组织形式就更有能力去获取资源、动员资源”。^㉒同时，国家机构及其人员虽然是国家能力的主要资源要素，但是，它通常以一种“潜能”的形式存在，即必须经过一定组织动员才能实现由“潜能”向“显能”的现实转化。而国家的军事力量，它所具有的等级性、纪律性和封闭性使之成为国家最直接最有力的行动抓手，它是受社会影响较小且能帮助国家充分贯彻目标的唯一执行手段

韦伯主义的国家概念，标识了国家能力来源的组织维度，而米格代尔对韦伯式国家形象的反思与重构则为本文解读“观念”因素在国家能力来源中扮演的关键角色提供了重要启示。为了解释现实政治生活中的弱国家与文献中的强国家形象之间的矛盾性，米格代尔指出：“国家是一个权力的场域，其标志是使用暴力和威胁使用暴力，并为以下两个方面所形塑：（1）一个领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的观念；（2）国家各个组成部分的实际实践。”^㉓相较于韦伯主义国家概念，这个定义的创新之处在于它区分出了“观念”层面的国家和“实践”层面的国家。某种意义上来说，这二者其实指代的是国家的“应然”和“实然”两个维度：所谓“应然”就是国家形象在国家的管理者、被管理者甚至他国人民观念中的呈现，并为国家公开的相关文本所宣示。这种观念为15世纪以来全球范围内日趋统一的现代国家想象所强化，即以发轫于西欧历史经验的民族国家为素材的现代国家理论塑造了流行的国家观念。观念中的“国家”被理解为内部统一的实体，在一国范围内拥有制定规则、支配民众等至上的能力。它实际上进行了两种界线划分：首先是通过划分疆界而自然而然地成为一国民众的合法代表，也经由这种代表关系而凸显出本国与他国的区别与差异，从而为国家作为政治共同体的身份认同奠定了基础；其次是在国家内部，区分出国家组织与其他社会群体的界线，彰显了国家作为公权力的化身与社会私人领域的分殊。

观念上的国家在本质上就是国家形象在民众心理层面的直接投射，而主流国家理论的传播与反复灌输，则强化了民众对“强国家”的认知与认同。这种有效性意义上的“强国家”作为政治共同体的代表，一方面对外捍卫国家和民众的利益，发挥军事防御的功能；另一方面则作为超脱于各种社会势力利益纠葛之外的仲裁者，负责共同体内部秩序的维持、公共服务和基础设施的供给以及经济资源的再分配。^㉔换言之，民众对国家发挥特定功能的需要与预期，以及由此形成的普遍性社会心理氛围，使得国家能力的建构与强化获得了充分的合法性基础。与此同时，国家自身也需要通过政治动员的方式，主动建构与社会成员共享的行动目标，并在予以落实的过程中不断巩固和强化民众的心理认同^㉕，而由此生发出的基于客观绩效和主观期待的复合式合法性也就构成了国家能力来源的“价值”维度。

“新国家主义”理论将国家作为研究的核心范畴，并因此侧重于从国家的角度考察国家能力问题，尽管如此，“社会”始终存在于新国家主义的视域之中。与此相应，在分析国家的主体特征所构成的国家能力来源之外，新国家主义的学者同样有意识地从“国家−社会”互动的过程中寻找国家能力的源泉。在米格代尔看来，一国之人口规模、人力资源、物质资源等虽然存在于社会之中，但却经由国家行动而被提取出来，成为国家能力的重要保障。因此，有学者认为欧洲现代国家最初建基于“一支标准化军队、一个高效率的征税机构和辐射范围大大扩张的法院体系”^㉖，它们恰好构成构成了国家能力的主要抓手和施力点。这三者之间也形成了紧密的依存关系：征税机关为暴力机关和司法机关的扩张提供物质资源；全国性的司法体系有助于打破封建格局，促进全国范围内的统一；而暴力机关又为其他两者提供支持。^㉗如前文所言，斯考切波所确认的国家治理能力来源的一个重要方面就是财政资源，它主要表现为政府岁入和公债的规模。事实上，无论是哪一种财政资源，本质上都是国家从社会所获资源的货币形式。

政治生活中的一个基本常识是，任何一个政治共同体−从政治社群到超国家联盟，其存续都依赖于一定的物质资源，包括人力、物力、财力等。国家本身并不生产这些资源要素，因此，它必须取之于社会。也正是从这个意义上，可以称之为国家治理能力的物质来源。

国家治理能力来源的存在标志着国家具有行使其能力、实施其目标的资源条件，这是国家能力的基本前提，然而，拥有这样的潜能并不意味着其效力的现实发挥或者充分施展。国家能力的资源要素只有经过特定机制的加工和转化，才能被整合、形构为国家治理能力本身。因此，如果说国家治理能力的来源是其基础所在，国家治理能力的生产机制则是决定国家力量强弱和治理绩效优劣的关键环节，其个性化之差异是国家之间产生分野的根本指标（见表2）。

国家能力研究的早期文献通常将国家能力与国家自主性联系起来，并倾向于认为二者成正相关关系，即国家自主性越强，国家能力就越强。但随着对更多现实案例的挖掘和解读，这种简单化的结论和处理方式逐渐失去理论上的解释力。学者发现，在不同的国家，不同的时空背景下，国家能力与国家自主性之间存在复杂的辩证关系，这也使得学者以依据具体情境探究二者之间更为微观的因果机制的研究路径，替代了在二者之间建立普遍性和统一性联系的尝试。

对早期研究国家能力问题的学者而言，国家自主性就是国家机构及其组成人员或者统治精英相对于社会的“隔离”程度，这种“隔离”状态使得他们能够有效抵御来自社会势力的各种压力、渗透和干预，独立自主地制定和执行政策，追求自身相对于社会的特殊利益，这种自主行动的状态往往赋予国家以更强的应对挑战的能力。例如斯考切波在比较中法俄与日本、普鲁士等国革命运动的不同结局时发现，政治精英与社会群体的利益交织和勾连，大大削弱了由其所组成的国家机构的自主性，这使得在面对革命危机时，深受社会势力裹挟的国家在资源的获取和使用上都遭遇失败，也导致了国家本身的崩溃。而日本和普鲁士由于在历史上诸多因素的综合作用下形成了一套封闭的、理性化的官僚组织，因此成功地实施了社会改革而没有引起叛乱和革命。^㉘很显然，这种研究国家能力的路径和视角建立在对“国家自主性”问题综合把握的基础之上，然而，“国家自主性”本身并不是一个理想的分析单位。所谓“国家自主性”，其逻辑预设就是将国家视作一元化整体，但这种铁板一块的国家结构只是一种思维“幻象”，实际上，国家是由不同层级、不同部门拼合而成的“机构混杂物”。

斯考切波本人后来也意识到这种视角的困境，在对瑞典、英国和美国国家结构与应对“大萧条”能力的比较研究中，斯考切波将观察视角深入到国家构造的微观层面，在一定程度上调整了对“国家”形象的理解方式。在对美国全国复兴总署和农业调整署于各自政策领域的不同表现的分析中，她认识到，国家是由不同机构组成的，这些机构彼此之间的相互关系，会影响国家能力的发挥。同时，在对英国财政部的研究中，斯考切波也明确指出，国家机构的自主性与国家能力之间存在更加复杂的关系，权力极大的财政部由于具备较高程度的自主性，反而阻碍了英国政府促进经济发展的能力。^㉙在这里，斯考切波无意中已经指出了“国家自主性”概念的一个重大缺陷，即它在表达上暧昧不清，对国家的一元化理解，掩盖了国家自主性和国家组成机构的自主性之间的根本性差异。

本文摒弃对国家形象的一元化理解，将国家看作不同机构和人员组成的复合结构。作为其逻辑的自然延伸，国家治理能力的生产机制由传统的国家自主性置换为国家结构的聚合性。无论是所谓的国家自主性，还是国家相对于社会的“隔离”，本质上都可还原为国家机构内部的凝聚力与向心力。有学者认为，国家能力本质上是纵向的中央和地方国家机关以及横向的国家权力机关、国家行政机关、司法机关和军事机关能力的合力。^㉚这种分类虽然较为笼统，但已经触及国家能力的聚合机制问题。当国家能力来源的“制度”维度与国家结构的聚合机制相结合，就会激发出韦伯式现代官僚体系的巨大能量，“一套有效的官僚机器是解开国家干涉能力之谜的钥匙”。^㉛鲁施迈耶和埃文斯明确表达了塑造官僚体系内聚力的困难：一方面，文化和制度上的凝聚力是个长期建构的过程；另一方面，国家机器为了深入社会则不得不在庞大的官僚体系内部进行分权，这种行为既会导致国家组织各部分自主性的提升，也会因刺激社会强度的增强而使招致社会势力更为激烈的回应，其典型表现就是社会极力试图影响、阻碍和俘获基层政府组织，从而瓦解其内部的团结。因应于此，他们也试图提出一种有助于强化国家结构内聚力的可行方案，即在官僚机器内部通过职位所带来的理性化和专业化行为规范，培育起公职人员共享的集体主义精神，抑制部门主义的冲动，提升共同的行动意志。

如前所述，以民众对强势国家的心理倾向和对国家合法性的心理认同为基底的价值资源，是国家能力来源的重要维度之一，然而，这种对国家功能的需求本身并不能为国家合法性的生成提供稳定持久的驱动力，而仅仅是它的心理前提。只有国家将其宣称的职能和权能以具体行动的方式予以落实，才能将民众对观念中国家的认同转化为对现实中国家的信任与支持。由此可见，国家合法性与国家能力之间是一种双向强化的关系，它贯穿于国家行动的过程之中。从合法性的角度出发，国家能力的强弱在本质上就是国家行动所遇社会阻力的大小。迈克尔·曼对国家权力的二元划分清晰揭示出专制国家与民主国家之间的能力差异之所在。专制国家悬浮于社会之上，不需要遵守例行程序，也不需要与社会进行制度化的协商谈判，就能采取行动，因此，它习惯于使用强力手段实施其目标。显然，迈克尔·曼将专制权力等同于国家自主性，并将其与国家能力对立起来。与他的看法不同，本文认为，专制权力所依托的官僚机器与军队等暴力机器同样是国家治理能力的重要来源，但是，片面依赖暴力和强制力就会因社会力量的反对和抗拒而付出极大的实施成本，从“投入−产出”的角度加以衡量，这也意味着国家治理能力的有限性。琳达·维斯和约翰·霍布森对现代有机强国家的研究，正是强调了它与社会权力主体的协商能力^㉜，即合法性对强化国家能力的支撑作用。

由于合法性本身并不是先验存在的，所以，必须通过行之有效的生产机制才能加以建构。事实上，对于国家而言，通常有四种获得政治合法性或合法化的路径，即灌输意识形态、建设政治制度、发展经济绩效以及拓展民主参与，这四者之间相互交织与缠绕，共同决定了合法性的实际强度。首先，国家必须自我证成其统治的正当性，它主要表现为国家对某种理想社会的承诺，这种理想社会往往是特定的风俗传统、伦理道德以及价值规范的物质载体，当民众基于信仰而认可国家的正当性时，意识形态合法性就得以生成；其次，在现代国家，要实现和维持政治制度本身的合法性，就必须将其设置于程序正义的基础之上，即通过民众广为接受的特定民主形式，实现政治制度的运行和公职人员的流动；再次，就是通过政府治理、公共物品和服务的供给，满足民众的日常生活需要和促进经济增长，从而获得后者基于实际利益考虑而给予的认同和支持。^㉝最后，对于民主参与而言，它贯穿于决策、执行、监督、评估等政策过程的各个环节，是民众自我权利实现的重要形式。无论是迈克尔·曼的基础性权力概念，还是琳达·维斯和约翰·霍布森的协商能力，抑或是休·杰克曼所说的“不需暴力的权力”^㉞，斯耐德基于制度稳定性提出的“可信承诺”^㉟，所指向的都是以国家与社会之间的互动关系对国家权力的扩张性进行规制，具备这一特征的政治体制就是所谓的“包容性制度”。^㊱当一项公共政策在决策阶段就通过国家与社会力量的协商与博弈而获得后者的充分认可与自觉配合，从而将政策安置于坚实的合法性基础之上时，则一方面其执行过程所面临的阻力和压力将得到有效缓和，降低执行成本；另一方面也有利于将社会力量转化为政策推行的建设性因素，形成国家与社会双向联动、通力合作的治理格局，通过国家牵引与社会推动，在整体上强化国家贯彻其目标的实质性能力。

如前所述，国家治理能力本质上是国家对各种资源进行整合、调配和使用所释放的综合效能，而这一过程高度依赖于完善的资源传输渠道。在国家治理领域，这一传输渠道表现为国家体系纵向和横向延伸所结成的严密的组织网络。通过层级组织，国家的触角实现了对基层社会的深度嵌入和有效渗透，显著提升了对社会的控制能力和秩序供给能力。

迈克尔·曼所提出的“基础性权力”概念，准确揭示了国家组织的延展机制在传统国家与现代国家的国家能力之间造成的深度差距。基础性权力意指中央集权性国家“贯穿”社会的“权力”，古代的国家由于受制于落后的技术条件，无力建构辐射整个国家的组织体系，只能悬浮于社会之上，这使之很难从社会汲取足够的物质资源。而现代国家依托通讯技术、交通技术以及组织技术的进步，实现了组织末梢的充分下沉并将治理要素推进至治理前沿，由此获得了将个体直接纳入国家政治生活轨道的组织和动员能力。而这也正是国家治理能力提升所依托的重要支点。另一方面，如迈克尔·曼所认为的那样，基础权力本身是一个双向车道^㊲，随着国家组织的纵向延伸与横向扩展，不仅实现了国家对社会的充分渗透，也为社会提供了通过国家组织自身的传导媒介向国家施加影响力的机会。在有效预防国家被社会势力俘获的极端现象的前提下，保持国家与社会之间的适度平衡有利于发挥社会在决策制定与政策实施各环节中的发言权，这不仅是国家合法性的来源，也是国家顺利推行政策目标的重要前提和外力保障。

本文认为，国家治理能力可以被还原为治理的资源要素经过特定机制的合成和转化所产生的国家治理效能。因此，立足于资源、生产机制两个关键支点，我们能够建立起一个关于国家治理能力的关系函数，即SCA＝f（I×A，N×L，M×E）。其中，SCA代表国家治理能力，I、N、M分别代表国家能力来源的制度、观念和物质维度，A、L、E分别代表国家结构的聚合机制、国家行动的合法化机制、国家组织的延展机制，f表示以上各项指标与国家治理能力因果联系的关系函数，即国家治理能力取决于各项要素的综合作用。

考察国家治理能力运作的整体进程可以看出，其本身的生成和强化是一项极其复杂的政治工程，它以国家与社会的互动关系为基础，涉及多种权力主体的博弈，贯穿于政策过程的始终。一个现代意义上的强国家，必定是权力意义上的“有限国家”和能力意义上的“超级国家”的复合体，即一方面国家具有高度的行动自主性，通过自身的组织架构施展权能，实现治理资源的汲取、传输与使用；另一方面，国家必须嵌入社会，实现国家与社会的双向赋权：国家通过社会来行使权力，而非对社会行使权力。^㊳其中，社会相应地扮演着权力制衡、能力助益的主体性角色，从而将二者之间的紧张关系转化为正向强化的合作模式。这既是发展现代民主政治的必由之路，也是国家治理能力提升的长效机制。