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从理论逻辑而言,技术是区别于价值和形式的分析维度,行政的内部治理结构是技术、价值和形式各个理性维度构成的复合体系,在空间格局上是交互作用的,在时间格局上是发展演变的。就实践逻辑而言,技术不仅是管理的工具和过程,而且是价值和形式连接的实践途径。按照罗森布罗姆公共行政的管理、政治和法律的三途径区分㉓,治理结构可以分为管理、政治和制度三个层面。管理实践是以技术性为主导,政治实践是以价值为主导,制度实践是以形式理性为主导。技术在不同类型的行政实践中有不同的意义空间和作用方式。
但凡公共事务,只要不是主观建构的单纯价值性概念和类型学的分析维度,都有相应的技术配置过程和结构以及方法工具方面的内容。诸如行政的基本范畴如公共性、统治、政治和公共服务以及民主行政等范畴,尽管是以价值为主,但同样都有相应的技术途径,否则这些价值的理念就成为了无源之水,空中楼阁。只有将价值与技术相连,价值才有实现或者前行的基础,才能与现实的嵌合,而不是停留于想象的理念或者政治的方案,才不是单纯的价值规范。正是由于公共管理后期民主行政和公共性以及治理理论缺乏技术途径的叙事,造成了不能彰显于实践的局面。同样,形式的制度、责任、秩序和治理方式也是一个技术建构的过程,其本身也是对技术文明的积淀,其运转和发展也需要技术体系作为支撑。我们要看到,利益从分配到配置,价值从政治决策到行政实践,责任从设定到执行,制度从的建立到实践,正是行政的技术将价值、利益、责任和制度配置到实践的过程和途径。通过技术,也只有技术,勾连了行政理念和行政实践,勾连了政治、行政和社会,勾连了内外生态的空间。没有技术彰于实践,价值和制度文明不过是虚幻的表象。
一.
作为管理实践的技术体系:行政管理
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国家事务管理和公共事务管理构成了行政的管理实践。两类行政事务的管理实践的基本面呈现为技术的过程和结构,但不意味着行政的管理实践是技术的纯粹空间。不论公共事务管理和国家事务管理,管理的技术面都受到了国家属性和社会属性的影响,皆为政治的过程。
公共事务管理不是想当然地单纯按照社会和民众的公共意志逻辑进行,其结构和过程往往体现了政治逻辑和权力意志,都是国家社会价值博弈的政治过程和利益妥协的政治结果,要受到制度框架的约束,更何况还有技术方式的选择和能力的水平问题。同样,而国家事务管理也不是一个单纯的技术或者政治逻辑,必须考虑社会共同体的利益和意见,同样有国家和社会的博弈,同样有政治统治和公共性的矛盾,也有技术策略和制度路径问题。行政管理作为以技术为基本面的管理实践受外部的国家社会格局和内部的技术、政治和制度治理结构的制约影响,不存在完全脱离制度、价值、社会和政治的纯粹技术事务。
就行政的单纯技术层面和行政作为管理实践而言,公共管理需要突破管理工具的理解和应用框架的拘囿,在行政资源或者要素配置的格局中重构行政的技术基础。行政管理是行政各种要素配置方式的集合体。行政在技术上是国家的政治统治能力也是社会协作的能力,首先是对国家和社会资源的整合能力。行政管理是一项特殊的管理实践的系统工程。不论是国家事务管理还是公共事务管理,构成行政的诸多要素,如主体、客体、资源、制度、责任、利益、目标和权力属性以及管理方式,都是显著而系统地区别于私人领域的一般管理属性。行政的技术性体现为行政诸般要素如何配置的方式,而行政要素的配置就构成了行政的管理实践。
构成行政管理的诸要素兼具公共性和国家性的多重属性,而远远不止于管理工具意义的技术属性。而行政管理实践更多地按照政治的原则而非经济原则运转。就主体逻辑而言,其行为依照政治的权力逻辑和行政的科层逻辑。行政的权力体系受国家社会的格局特别是政治格局决定,不是直接按照市场和效率原则架构,行政权力的配置也不是按照经济的原则配置,公权力和私权力的配置逻辑是绝然不同的。从利益角度讲,行政管理的复杂性和系统性体现为有各种利益诉求需要平衡和协调,不仅仅是基于管理的单一考虑,政治利益的结构会无处不在无时不在影响行政的决策和执行,不是经济效能的模式所能担当,是利益决定管理而非管理决定利益。又如责任的体系,行政的责任并不简单是一般管理上的责任,还有政治责任、制度责任、社会责任以及道义责任,实际的行政责任总是在各种责任集合中决策和执行。从行政的物质资源角度看,行政不仅要配置组织的内部资源,也要配置公共资源,资源的配置结构和过程不是按照效率优先原则,这是由政治决定的,是利益再分配的过程。从历史看,行政对国家社会的整体资源配置的效率、公平以及协作水平也负有一定责任,这也决定了国家治理体系和能力的基本水平。
简而言之,行政管理作为管理实践,既不是私人管理,也不是公共管理,更不是技术治理,本质是一种国家管理,是一般管理、公共事务管理和国家事务管理的结合体。在行政资源的运动过程中,行政的技术空间主要体现在行政资源如何配置环节而非如何分配环节。行政资源的分配首先是一个政治的过程,通过正式和非正式制度方式形成政治的指令和方案,而后交由行政体系执行,行政按照资源分配的政治方案负责资源的具体配置。
二.
作为政治实践的技术场景:政治作为和社会协作
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技术之于价值,技术是价值实现的途径。技术构成了价值从主观到客观的关键质料因。行政技术是行政价值的实践途径,是价值格局的实践建构方式,是价值和实践的连接方式。技术和价值以及形式的结合构成了事物的基础,价值是结合的意义,技术是结合的方式,形式则是结合的结构。价值由思想理念和规范机制变为行政实践事物,由虚拟的质料变为物化的内容,从主观建构到客观实践,需要技术作为基础,形式作为结构。一般而言,价值和制度不彰于实践,归因是技术途径的欠缺;而技术不彰于实践,归因是价值和制度的保守。
技术体现在价值实践空间,具体包括政治作为、统治技术和社会协作。只有在实践而非停留在价值理念和理论的层面,通过实践建立价值和技术的连接才能充分展示技术的空间,而价值通过技术连接实践才能落地。公共性、民主治理和政治统治等价值性范畴若是没有技术空间只能停留在理念的层次或者规范的机制。
政治实践的技术层面是政治化、政治作为和统治手段。加里·L. 万斯莱(Gary L. Wamsley)等认为公共行政学不能在政治与行政两分法的基础上亦步亦趋。㉔行政不是一般的管理,是一种有政治属性受政治影响的管理行为,也是通过管理途径实现政治作为的实践。同时,行政是实现统治的技术途径,行政的技术包含了统治的方式,技术的路径也脱离不了统治的轨道。政治统治的实现过程是一个价值实现的过程,也是一个技术的实践过程,更是一个政治化的技术过程。行政的政治性代表了国家治理的综合治理能力和水平。从积极意义上说,政治途径的公共管理是以共同体为目标,“将个人聚合成为一个广泛的社会、经济和政治团体”。㉕从消极意义而言,政治途径也可能支配或者压制了技术的发展或者使技术沦为政治的工具。行政作为连接政治和社会的中间环节,行政技术的政治空间体现在诸多方面。行政本是政治的执行,是平衡者,是利益博弈的协调者,是政治统治秩序的创造者,技术体现为行政对政治的一种责任能力,行政的技术水平也关乎政治统治的合法性,关乎治理体系的共同体建设。政治性作为也是行政的技术作为,综合反映了行政治理能力的高低。不仅如此,行政还需要有治理的智慧和足够的技术能力协调各种行政价值的博弈,协调国家社会的利益格局和资源配置,通过行政的政治作为和政治功能,从而塑造相应的政治格局、体制和秩序,实现国家的政治诉求。“国家治理不是被动应付新兴公共事务的‘救火队员’,而是‘体系化’的社会公共事务管理和政治建设。”㉖作为政治实践的行政在技术层面体现为宏观格局的政治国家的建构、中观层次的政治建设,微观层次的政治作为。技术和价值交互影响,技术到实践受价值的制约,此为行政技术的消极受动空间;价值到实践需要技术的途径,此为行政技术的积极作为空间。
公共事务实践的技术层面是社会协作。公共性是个复合的概念而非单纯的价值范畴,公共性的价值层面是指公共福祉、公共利益和公共价值等层面,公共性的形式是指公共性的组织、制度、秩序和责任等层面,公共性的技术是公共性的实现手段。公共性从价值到实践的实现也是一个技术建构的过程。公共性的技术决定了公共价值的实现程度和实现方式。行政公共性从宏观层面而言指向社会大协作,促进社会协作的能力和程度反映了行政公共性的技术能力,也是整合国家社会格局的组织能力。社会协作水平体现了行政建设美好社会的初心,也是衡量行政技术性的基本标准之一,关系社会和国家的融合,是衡量共同体对社会大系统的组织和协调能力,是核心的治理能力。从中观层面而言行政公共性的技术是公共事务的管理、公共秩序的建构和公共资源分配的制度实践。从微观层面而言是具体的公共事务、公共性的创造、公共福祉的增长、社会协作的能力、公共事务管理能力的发展。
公共管理对技术的理解框架不能再继续按照既往的技术不涉价值的思路与政治和行政二分的路径架构,技术从选择到执行到最后的结果无不是价值作用的结果,价值的形成和实践化也需要技术的基础。技术和价值相互匹配才能使得技术和价值实现,不匹配只会是技术和价值同时不彰于实践。技术和价值之间的矛盾构成了科学和民主的基本矛盾。对于国家治理结构和国家治理能力治理体系而言,价值和技术的妥协、匹配和融合是基本面。技术要被价值认可,而价值的追求也应建立在可信的技术基础上。不被价值认可的技术,没有技术基础的价值,对人类文明来说都是不必要的代价。
三.
作为形式建构和实践的技术逻辑:文明基础和实践途径
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技术是行政的内容,而内容是形式建构和实践的基础。形式的制度文明,良好的公共秩序,负责任的政府,合理的治理方式,这些形式范畴或者事物是技术文明和政治(价值)文明的产物。公共管理切不可舍本逐末,忘却了制度文明是技术文明的结果、形式是内容的结果这一基本规律。停留于制度本身,幻想依靠制度来解决制度问题,这不符合历史发展规律,也不符合内容决定形式的基本原理。技术文明是制度文明的内容基础,同时制度实践需要技术过程和空间。再好的制度需要以相应的技术文明的积累和技术能力作为基础。过往公共管理在科层和制度主义的基础上形成了制度路径依赖,已经无法应对技术革命、公共事业发展、行政改革议题和公共领域的新挑战。技术效用真切地体现在科学管理、专业知识、资源调配和人员动员等核心能力基础上,国家治理体系仅仅依靠价值的理念、权力的意志、刻板的组织或者静态的制度不足以面对变化中行政的复杂复合情况。洗净制度的奢华,褪去价值的新衣,我们更应该看到技术基础和技术能力才是国家治理的根本和决定力量。制度只有适应技术文明的要求和发展才能获得恰当的空间,而不是反过来吞噬价值的合理诉求,阻碍技术文明的脚步,阻碍共同体的进步和共同体协作的发展。责任秩序和治理方式也是同样的道理,作为形式的理性,是对以往技术文明和政治文明的积淀,是对既定治理格局和国家价值的确认、总结、共识和维护。
工业化现代化形成了法治化的基本治理格局和制度化国家治理体系。然而,制度下一步的发展不应该仅仅停留在制度化层面,而是制度的创造力的问题。制度的创造力包括以下方面,行政制度和规则如何跟上文明的步伐,如何解决社会发展的新问题,如何创造社会共同体的更大利益和更公平分配,如何克服民主和科学之间的张力,行政的决策执行如何克服程序规则和效率效能之间的矛盾,如何防止制度化的逻辑在科层、资本、政治、官僚主义、保守主义、形式主义等诸多因素支配下的异化膨胀成为文明的障碍。
在形式建构和实践中,技术是文明基础和实践途径。具体来说包括了以下方面:(1)技术是制度构建和实践的支撑。制度受技术水平支配,反映技术发展的要求,合理的制度体现合理的技术设计和合理运用方式,不合理的制度才约束禁锢行政技术的发展。制度文明积累技术的规范流程,是社会关系成熟形成的共识规则。随着技术成熟度提高,价值共识增大,技术流程固定下来就形成了制度。技术是制度主体内容和实践手段。制度文明进步首先是技术文明的进步,没有抽象的超越技术的制度,制度建构是个技术的内在过程,制度的建设也不能跨越既有技术文明的制约,制度的实践需要技术的条件、过程和基础,制度的创新也需要依托在技术创新的基础上,而不是仅依靠制度本身的力量或者价值的理念驱动。(2)行政是责任的有效配置的技术过程和体系。责任是行政的本位。行政是责任资源配置的过程,责任资源是行政的纯粹形式。责任配置体现了技术的途径,行政是责任落实的技术过程和实践途径。行政是一种责任行政,行政组织体系是责任政府体系,行政的能力体现为责任能力。行政体系技术的有效性主要体现在责任性资源的配置的方式和效果上,有效的行政体系对整个社会的公序良德和发展进步负有责任,行政的责任是维护好国家和社会的有序有效运转。行政的技术和方法为责任提供支撑,责任实现有赖于技术的支持。责任的设定是政治形成的形式化体系,责任的配置和实现是技术过程。(3)秩序建构是行政的技术目标。秩序本质上是固化了的社会关系、广泛共识的制度形态、共同的价值取向、资源配置的格局和成熟的技术流程。秩序是行政技术的治理结果,同时也是技术的建构过程。实现行政的有序目标需要技术手段的支持,秩序是技术的建构结果,秩序需要技术的维护。行政秩序的技术过程首先表现为秩序的建构能力,其次是秩序的维护能力,再次是秩序的创新能力,即行政因势调整秩序。
四.
行政技术的内部治理空间
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行政技术的内部治理空间包括了四个方面内容:其一,作为管理实践,技术是行政工具运用和资源配置的方式。行政技术是将行政资源分配的政治方案在国家治理实践中的执行方式。其二,作为政治实践,行政技术是行政价值的实现方式。行政的技术性体现为相应的行政能力,而价值则构成了行政理念,技术是将理念转变为实践的能力;其三,作为制度实践,行政技术是制度建构的文明基础和制度实践的途径。行政技术是制度的来源,技术也是制度得以实施的实践方式。其四,行政的技术是内部治理结构的协调。技术体现在行政的交汇格局中如何协调和平衡理性维度之间的相互作用和冲突,如行政价值和技术的博弈,对目标因动力因的设定,对治理方式的选择。后三者场景是技术的内部延伸空间,即作为行政的理性复合结构如何在实践落地的途径,技术充当了其他理性范畴连接实践的中间环节。技术的延伸空间就是非技术理性的其他范畴如何实现连接实践的途径,只有在行政实践中才能全方位准确把握技术的完整空间。概括而言,技术是行政的空间结构中非价值内容,是行政价值和形式与实践的基本连接方式。行政技术的内部场景见图3。