学术月刊

实现国家治理体系和治理能力现代化是我国今后相当长一段时期的重大战略任务。目前，在某些专项治理领域、重大灾难和突发公共性危机治理等方面，国家治理体系内部的结构关系、资源配置、运行机制和治理机制等经过不断的探索实践和反思调整，业已初步适配新时代的经济社会发展，并取得显著的治理效能。脱贫攻坚便是其中的典型案例。当下，贫困治理的中国道路和中国方案迫切需要学界进行系统的理论省思，上升为具有一定学理性的理论。贫困治理的中国模式有必要从贡献方案到贡献理论，即基于丰富的治理实践和鲜活经验对更一般的治理理论作出贡献。

消除贫困是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，中央高层反复强调了这一思想^①，并根据贫困的治理目标和治理情景的变化，与时俱进改革完善贫困治理的体制机制体系。特别是党的十八大以来，国家通过脱贫攻坚实施了针对绝对贫困的专项治理行动，以精准扶贫新方略与片区开发新举措相融合的方式推进贫困治理，加速消除了绝对贫困现象，农村扶贫开发取得瞩目成就。脱贫攻坚的八年间，党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，将其作为全面建成小康社会的底线任务，创造了减贫治理的中国样本，为全球减贫事业做出了重要贡献。^②从某种意义上而言，脱贫攻坚凸显的治理效能集中体现了国家制度和治理体系在“党的集中统一领导”“以人民为中心，走共同富裕道路”“全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”等多方面的显著优势。治理上的这些制度优势归纳起来主要表现在集中性、协调性、连续性和高效性等方面。^③不过，虽然国家治理体系一直具有若干制度优势，但脱贫攻坚之所以能够取得远高于以往任何时期的贫困治理效能，关键在于国家通过脱贫攻坚的多重动员机制再造了贫困的治理体系和治理模式。^④

面对脱贫攻坚带来的巨大治理效能，中国的贫困治理实践已经向我们提出了一个重要的理论问题：这种贫困治理模式究竟在理论上意味着一种具备何种特征和运作逻辑的治理理论，从而借此能让国家治理体系所蕴含的制度优势在提升贫困治理效能上最大程度地发挥作用？在国家层面，制度优势、经济成就等前置性要素要转化为治理效能，需要依赖能从根本上激发国家治理体系活力和潜力的治理模式创新。在中国共产党领导下实施的发展式扶贫政策，致力于带动贫困人口实现共同致富，不仅提供了普遍的人民福利，而且拓展了福利分配的内涵。^⑤由此形成的贫困治理体系既不同于西方社会的社会保障式扶贫模式，也不同于其他发展中国家的碎片化或局部性的扶贫模式。但贫困治理的脱贫攻坚模式在理论上究竟属于一种怎样的治理理论范畴？与既有的治理理论是何种关系？在实践中又有着怎样的具体展现？学界对上述问题的探讨仍然比较缺乏，对此本文试图回到治理理论谱系中提出脱贫攻坚作为一种引领型融合治理的理论观点，最后以一个扶贫产业为案例说明引领型融合治理理论的应用意义。

脱贫攻坚是一个动员各方力量共同参与、共同助力贫困人口脱贫的过程。在实践中，通过广泛动员社会力量，建设社会扶贫网，动员社会组织、公民个人积极参与，形成了脱贫攻坚合力。^⑥这使脱贫攻坚期间的贫困治理在实际运作和表现形态上体现出如下三个方面的重要特点：一是贫困治理的主体包括各级党委和政府、市场组织、社会力量和人民群众等多元主体；二是在行动机制上呈现出多主体协同合作的模式，通过各种形式的互动关系和利益联结机制促进多主体共同致力于治理目标的实现；三是贫困治理的举措和路径注重需求导向，采取多样化的手段和策略，在帮助贫困户建立起稳固且可持续的生计系统的过程中推进贫困治理体系与治理能力的现代化。然而，其不同于既有治理理论和治理模式的鲜明特色及意义体现在哪些方面？这仍是有待探索的问题，而对此的回应需要我们回到治理及治理理论本身。

治理的原初含义主要指与国家公共事务相关的管理活动和政治活动^⑦，关乎的是公共权力的配置和运用，是以国家为中心且在国家与社会的权力关系之中得到界定的。基于此产生的科层治理（或科层制）即是经典的治理理论视角。^⑧在韦伯看来，科层制是国家自上而下、遵循一套特定规则与程序的治理机制，其特点是依托高度结构化、理性化、非人格化和有着明确权威等级的科层体系。^⑨自上而下的权责体系更是科层制实现组织动员和政策执行的有效保障，理所当然成为国家治理的重要手段。然而，现实中的科层治理由于非但无法实现彻底的“理性”，还经常表现出包括僵化、刚性和低效等各种治理缺陷，导致政府很难与市场和其他社会主体进行合作^⑩，从而备受诟病。

19世纪以降，对“自律市场”的推崇助推了市场社会的兴起，产生了基于“自由市场观”的治理观念和实践。尽管自律市场、市场社会的创造和再生产也需国家扮演更积极的干预角色^⑪，但与科层治理相抵牾的市场治理学说仍一度甚嚣尘上。20世纪80年代到90年代，新自由主义在欧美发达国家盛行。作为一种亲市场的意识形态，新自由主义不仅将市场视作一种有效率的极佳的经济机制，还认为其是解决社会问题的最佳方式。美国时任总统里根对此学说极为推崇。他大力主张政府去管制化以释放市场的魔力，认为“对于生活在一个自由市场社会中的我们来说，增长、繁荣和最终的人类成就，是自下而上而不是由政府自上而下创造出来的”。^⑫在政界和学界的共同推动下，新自由主义的市场治理理念极大地塑造了西方主要发达国家整个20世纪80年代的治理模式，基于这样的理念解决经济问题、社会问题乃至政治问题成为该时期的显著特色。

就理论本身而言，无论是科层治理还是市场治理，本质上都是以一元治理为逻辑起点，并预设了政府与市场的对立冲突和此消彼长的关系，即使涉及两者的互动，也强调“谁主谁次”和“谁强谁弱”的区分。造成这种情形的关键在于两者治理权力的生成逻辑截然不同，前者来自非对称的科层权力和指令行为，后者来自对称性的交易逻辑和契约行为。

进入20世纪90年代后，世界范围内诸多领域的治理实践反映出政治、经济与社会相互依赖增强的趋势^⑬，并萌发出多种新兴治理模式。特别是在复杂的社会治理领域，非政府组织和其他社会主体的话语权逐渐增强，呈现出治理主体的多元化。层出不穷的治理实践推动了治理理论视角的反思和发展。治理理论不断被赋予新的含义，合作治理、协同治理、互动治理、网络治理、多中心治理等新概念提出后不仅在学术研究中得到广泛运用^⑭，甚至应用于指导实践。我们将以上不同概念统称为新治理理论。新治理理论的视角呈现出如下特点：首先，新治理理论旨在回应过去的政府失灵和新出现的市场失灵（包括公司治理危机）^⑮，而将治理视为一种危机反应或者增进公共利益的手段没有变化；其次，强调治理主体的多元性与分散性，突出治理的去中心化和去管制化，认为包括市场组织和非政府组织在内的社会力量在现代社会治理中的角色与国家同等甚至更加重要；再次，在治理结构上，主张从以国家或政府为中心的治理转向国家、市场和社会关系的组合重构^⑯，不同治理模式的制度性混合（institutional mix）构成了近20多年来新治理理论视角的显著特点。^⑰最后，新的治理视角都突出行动者之间的相互依赖性，既不同于强调行动者依附性特征的科层视角，也有别于从原子化的独立行动者假定出发的市场视角。以上变化意味着治理理论视角的重要转换。

从科学社会学视角来说，导致理论范式更迭的重要因素是旧范式在理解真相、解释现象上的局促。治理理论的视角转换在很大程度上是因为旧有的治理学说无力回应从地方治理到全球治理的新趋向，面对治理实践的新经验捉襟见肘。尽管新治理理论回应了经济社会变迁，但也有明显不足，主要体现在：其一，存在不同程度的“价值优先”“立场优先”色彩，侧重于理论演绎、应然论证政府放权和让渡的必要性和合法性，片面强调对其他主体的赋权，缺乏依据地假定只要政府放权，治理绩效就会自动提升，国家涉入经济社会治理只会降低治理绩效。^⑱这实际上也选择性地忽视了新治理理论中由于治理权力弥散而导致治理过程中的磋商、谈判、协调等可能会损耗治理效能的因素；其二，稀释了科层治理理论中治理权力的集中度，但对治理权力的分配和形成机制也语焉不详，并在理论上刻意回避了保持多主体合作和治理权力集中的可能性问题，同时在某种程度上也对在非西方社会出现的这种治理实践及其治理效能熟视无睹；其三，虽然从规范性理论角度强调了多主体合作和参与治理的重要性^⑲，但也因过度专注新治理结构的合法性论证而忽视了作为前提条件的新治理结构如何形成这一关键问题，对治理结果缺乏以社会机制为中心的因果解释，对连接新治理模式和治理结果的中微观机制甚少进行系统分析。基于此，立足治理的实践经验，充分揭示特定治理模式得以生成的中微观过程及其机制显得尤为重要。

治理主体是治理结构和治理机制的基础。从治理结构上来看，新治理理论都强调多元治理主体在治理中的作用。其根本原因在于，没有任何单独的治理主体“拥有解决复杂问题所需的所有知识和信息”。^⑳在这种背景下，基于多元治理主体共同参与和有效互动的“融合治理”概念呼之欲出。我们可以将新治理理论中诸如合作治理、协同治理、互动治理、网络治理、多中心治理等治理模式统称为融合治理，以区别于传统的科层治理和市场治理。融合治理作为新治理理论的抽象概念，并不是一些学者所称的不同治理模式的排列组合或制度性混合^㉑，而是产生了若干新的治理结构和新的治理机制，主要体现为原属于以往特定治理模式中的独特元素之间有着彼此交融的复杂关系。虽然治理模式中存在的多元主体并不一定构成融合治理，但融合治理一定存在多元治理主体。

科层治理面对的通常是常规性的公共治理和公共品供给问题，市场治理面对的主要是经济领域社会需求和供给满足的规则秩序问题，强调去中心化的融合治理则主要面向复杂度高的综合性重大问题。在治理诸如绝对贫困、环境污染、瘟疫灾难等复杂度高的重大问题时，单纯的科层治理、市场治理以及去中心化的治理模式往往都收效甚微。换言之，面对特别复杂且牵涉面广的国计民生问题，影响范围大且持续时间长的自然—社会关系问题，行之有效的治理模式往往体现出国家主导和组织、多元主体参与和协同的特征。对于复杂的重大治理问题，在治理过程中突出政党权力、政府权力等组织权力的指引统筹，通过科层治理对治理行动组织化的精细制度安排与多元主体协作行为的充分结合来实现难度极大的治理目标，具备这种特征的治理模式可以称之为引领型融合治理。引领型融合治理概念的提出，在某种意义上意味着新治理理论视角的再转换。

基于治理权力集中度和多主体合作度的维度来勾勒当前各种治理理论在理论谱系中的地位和关系，我们可以得到如图1所示的治理理论谱系图。可见，在右上象限也存在一种作为韦伯意义上的理想类型的治理模式，且其尚未被当前的治理理论覆盖到。而无论是理论逻辑的演绎还是对治理实践的现实考量，似乎都不应漠视处于右上象限的引领型融合治理的存在。近二十年来，西方学界由于在价值理念层面片面强调治理权力的分割分享，倡导国家的退场并过度宣扬国家缺席背景下市场和社会在治理中的作用，实际上也就有意无意地忽视了引领型融合治理在现实和理论中的意义。

图  1  治理理论的谱系与引领型融合治理的理论位置

引领型融合治理相对集中了治理权力，同时也保证了多主体合作度，这使其明显有别于传统的经典治理模式和新治理理论的治理模式。既有的新治理理论在治理结构上强调多中心或去中心、去规制化和去国家化，在治理机制上强调多主体对治理权力的分享和制衡机制。而引领型融合治理则突出了治理模式的多元一体，既凸显治理权力的集中，也强调由多元治理主体构成的新型治理结构的重要性。从这个意义上来说，引领型融合治理既是一种新的治理结构，也是一种新的治理机制。引领型融合治理既不同于科层治理所强调的完全的国家主导模式，也区别于新自由主义所倡导的市场治理模式和新治理理论去中心化的融合治理模式，而是期望通过“第三条道路”来解决国家和社会治理过程所面临的重大复杂问题。可以说，其是对国家—市场、国家—社会、市场—社会这种二元对立思维的否弃。

在宏观层面，在引领型融合治理中充当引领角色的主体是国家。而作为引领者和治理主体的国家是以政府为核心，但不限于政府的国家权力体系。^㉒即便在西方主流新治理理论突出去国家化的背景下，也已有少数学者呼吁并充分说明了新治理理论中“国家回归”的学术正当性和理论发展的必要性。^㉓引领型融合治理则旨在将国家带回新治理理论，更具体地说，突出国家组织权力的运用及其与多元行动者之间的互动，强调通过国家以创新方式动员多元主体共同解决问题、创造新秩序。在经验研究中需要考察国家或其代理者政府如何在引领型融合治理中扮演引领者的角色，特别是为了有效的治理运用了怎样的制度及何种策略来撬动包括其自身在内的各种资源和力量。在脱贫攻坚的贫困治理实践中，各级党组织和政府为代表的组织权力围绕治理目标和治理对象起到整合机制的作用，既塑造了科层内部的层级关系和政府行为，同时也引导市场契约关系和经济行为、引领社会互助关系和合作行为。无疑，这鲜明地体现出其是一种典型的引领型融合治理。

引领型融合治理提供了一种非西方的治理实践和治理理论视角。事实上，充满活力和创新的中国治理实践溢出了西方传统治理理论和既有新治理理论的范式，本身也为发展和革新治理理论提供了难得的启示。脱贫攻坚作为引领型融合治理的典型案例，因其突出的治理效能而彰显出这种治理模式的理论价值和现实意义。在特定目标的牵引下，脱贫攻坚通过组织动员的权力运作促使多元主体超越各自的原初职能或属性达成功能上的再组合，通过制度化策略保障其独特的治理模式在运作中以治理目标为导向打破条块结构和部门界限，促成治理主体的结构性整合向功能性整合转变，从而为治理效能的提升奠定了制度基础。^㉔从世界范围来看，1990年至2015年间全球生活在极端贫困中的人口数量下降约10.64亿^㉕，其中中国对全球减贫贡献率超过了70%。^㉖脱贫攻坚期间，中央和地方在贫困治理领域的指导思想、组织机构、体制机制、政策举措、制度安排、工作方式等要素构成了一整套紧密相连、相互协调的治理体系，缔造的引领型融合治理模式为激活国家治理体系的优势并将之转化为贫困治理效能提供了必不可少的条件和机制。应该说，引领型融合治理模式构成了党的十八大以来脱贫攻坚取得显著治理效能的基础。

产业扶贫是国家精准扶贫战略引入市场力量参与贫困治理的重大举措。中央明确提出，要强化到村到户到人精准帮扶举措，加大产业扶贫力度，引导各地发展长期稳定脱贫产业项目。^㉗农业农村部也联合九部门要求，到2020年，每个贫困县通过发展生产形成2至3个特色鲜明、带贫面广、有竞争力的扶贫主导产业。^㉘从基层实践来看，脱贫攻坚期间的扶贫举措多数也与产业扶贫有关联。据统计，建档立卡贫困人口中90%以上得到了产业扶贫和就业扶贫支持，生产经营性收入占比上升，转移性收入占比逐年下降，自主脱贫能力稳步提高。^㉙当然，不同地区在产业扶贫的方向、路径、模式、水平和效益上呈现出差异，也存在着一些不同程度的问题。比如，有的地方的产业扶贫存在“扶富不扶穷”“带富不带贫”“助企不助农”现象，以扶贫为目的的产业发展与解决贫困人口就业的结合不够；有的地方政府扶持企业的力度大，但贫困户的受益度和参与度并不高。

尽管如此，基层“公司+农户”“公司+合作社+农户”“公司+基地+农户”、反租倒包、股权量化、入社分红、订单农业、庭院经济等产业扶贫的创新探索亦不容忽视。可以说，各地的产业扶贫原创性创新与模仿性创新、效益显著与效益甚微并存。在基层社会，脱贫攻坚的贫困治理创新受自上而下与自下而上两股力量的共同驱动，既有来自顶层设计的方向指引，也有地方基于自身区域条件和资源禀赋因地制宜的自主探索实践。处于西南的某瑶族自治县（以下简称D县）的“贷牛还牛”产业发展模式便在贫困治理的制度设计上有较大创新，属于引领型融合治理的典型案例，也充分展现了由体制机制创新带来的治理红利。

D县位于广西中部偏西、河池市南部，下辖19个乡镇253个行政村（社区）7201个村民小组，总面积4095平方公里，总人口72.6万人。D县属老、少、山、穷、特的石漠化地区，有壮、汉、瑶、苗、仫佬、毛南等12个民族，少数民族人口占96.34%，其中瑶族人口占23%；石山面积占总面积的89%，人均耕地不足0.7亩，素有“九分石头一分土”之称。该县是全国扶贫开发重点县、全国深度贫困县、广西极度贫困县，“十三五”时期需脱贫摘帽147个贫困村13.84万人、易地扶贫搬迁4.68万人，是广西贫困人口和易地扶贫搬迁人口最多、贫困面最广、贫困程度最深、脱贫任务最重的县。2020年11月，D县退出贫困县序列，属全国最后一批脱贫摘帽的贫困县之一。

脱贫攻坚期间，D县创造性地谋划了“贷牛还牛”的产业发展模式。“贷牛还牛”在当地是一种通过扶贫产业发展的体制机制创新来促进农民脱贫的制度，本质上是引领型融合治理在经济领域的一种典型实践模式。因此，这种模式并非只是针对特定的牛产业，事实上当地的羊产业也在相同模式下获得快速的高质量发展。按照当地的说法，“贷牛还牛”的要义是“小牛（羊）贷出去、大牛（羊）还回来”。“贷牛还牛”模式由地方党委和政府主导，其具体过程是，贫困户与政府、企业签订三方协议，每户贫困户可从企业“贷”得1头牛犊或10只羊羔，养殖10至12个月出栏后将牛（羊）“还”给企业，企业扣除成本后收益归贫困户。牛羊达到出栏标准后，由企业按市场价回购。如市场价牛低于10元/斤（羊低于15元/斤），企业按保底牛10元/斤（羊15元/斤）收购，政府财政再提供差价补贴。贫困户“还”完大牛（羊）后，可再从企业“贷”新的牛犊或羊羔继续养殖。

农户“贷”的牛犊或羊羔，虽然地方政府的说法是“免费”，其实是来自国家政策的有效利用产生的“资本增值”。根据国家政策，每个贫困户可以享受5万元的小额信贷，但农户由于各种原因对小额信贷的利用率非常低。于是，这个信贷机会在当地政府的居间下转让给企业管理，创设了“户贷企管、户企共营、户企共享、户贷户还”的模式，即引导龙头企业、合作社等经营主体在政策允许范围内灵活采取合作、参与、抱团等方式与贫困户建立互利的稳定利益联结关系。在这种模式下，农户可以从拥有农户信贷资金支配权的企业那里获得一头“免费”牛犊来饲养，并通过家户的扩大再生产来实现脱贫致富。D县主要负责人在访谈中表示：

　　由于D县属于少数民族地区，农户对于小额信贷不理解，也不敢使用、也不会使用。针对这个问题，我们采取了“贷牛还牛”的政策。我们引进龙头企业，每户将自己小额信贷的5万元投入到企业中，由龙头企业按照8%的利息给农户分红，一年每户贫困户可分得4000元的收益金。但这有一些问题，农户收到每年分红的4000元钱，可能在很短的时间内就迅速花完了，没有可持续发展的潜力，农户依旧贫困。针对这一问题，我们将这4000元钱买牛犊给农户养，并且牛与鸡、猪、羊等动物相比，农户不会轻易杀掉自用。……现在一头肉牛，年底可卖到2万到3万元。（D县县委书记CJY-访谈201104）

农户参加“贷牛还牛”模式的具体途径有自养自营和联养联营两种方式。^㉚其中，自养自营是主要方式。农户在建有标准牛羊舍、具备充足饲草料等养殖条件的前提下，政府通过小额扶贫贷款、奖补资金等扶持贫困户养殖牛羊，贫困户“免费”从养殖龙头企业“贷牛（羊）”，牛羊养大后企业按不低于市场价回购，贫困户还牛（羊）后再贷。联养联营是次要方式，分两种类别。一是政府奖补资金直接给贫困户，贫困户以此作为发展本金购买牛犊或羊羔，由贫困户以合作社、集中养殖场等方式联合发展，联建牛（羊）舍、饲草料、防疫等费用由农户自行筹资解决。两户及以上就可以自发联合起来建设牛（羊）栏、共同养殖，再由专人负责或轮流看护来统一饲养和管理，成品牛（羊）出栏后的利润由贫困户分成。这是一种农户之间责任共担、利益共享的生产方式。二是贫困户以奖补资金作为发展本金购买牛犊，以乡镇为单位租用中心示范场或县级养殖基地养殖，由贫困户轮流管养或由专业人员承包经营。贫困户轮流管养的饲料由贫困户自行筹资采购，水、电、场地、防疫等养殖成本在成品牛羊出栏后，按标准支付给中心牛（羊）场或养殖基地管理者，利润则由贫困户分成。如果是由专业人员或企业承包经营的，贫困户要与承包人签订相关协议，养殖饲料、水、电、场地、防疫等养殖成本均由承包人负责，养殖周期满后，不论重量大小，承包人按既定标准（比如每头牛1500元）将承包费支付给贫困户，承包经营期限到期后再如数退还贫困户的发展本金。

“贷牛还牛”产业对贫困户的脱贫和该县退出贫困县序列起到了重要的促进作用。D县瑶山牛存栏从2016年8万头，增长到2020年底达16万余头，澳寒羊则从零起步发展到10万只。该县的优质肉牛肉羊现代农业产业园被评为国家现代农业产业园。“贷牛还牛”扶贫产业成为全国产业扶贫典型范例进行推广，当地的澳寒羊肉被列入首批《全国扶贫产品目录》。参与贷牛（羊）还牛（羊）扶贫产业的农户经营性、财产性收入稳定增加，贫困户从中受益更是十分明显。以该县地苏镇贫困户SJK为例。40多岁的户主SJK一家有6口人。他和妻子都只有初中文化程度，上有80多岁的父亲，下有分别念小学、初中和高中的三个孩子。SJK家在2015年被认定为贫困户，于2017年脱贫。从2016年开始，SJK开始参与“贷牛还牛”扶贫产业项目，家庭经济状况逐年显著改善。这从SJK家近5年养殖的牛的数量增长中便可看出：2016年，养殖牛犊3头，其中贷牛还牛1头，自购2头；2017年，养殖4头牛，其中贷牛还牛1头，寄养1头，自购2头；2018年，养殖10头牛，其中政府贷牛还牛1头，奖补1头，代养5头，寄养1头，自购2头；2019年，养殖20头牛，其中贷牛还牛1头，政府奖补1头，代养15头，寄养2头，自繁生下牛犊1头；2020年，养殖26头牛，其中自养12头（母牛4头），代养10头，自繁生下牛犊4头。在此类成功案例的示范之下，当地一些原本在外打工的青壮年也开始返乡从事牛羊的饲养。

中国之所以能够创造人类减贫史上的奇迹，离不开从中央到地方充分发挥国家的政治优势和制度优势，特别是基于贫困治理实践的不断探索创新。基层治理体系是国家治理能力得以展现的重要平台，其创新能力成长也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。D县“贷牛还牛”产业扶贫的案例是引领型融合治理在基层脱贫攻坚中治理体制机制创新的生动体现。基于对该案例的考察，可以看出这一治理模式在实践中具有如下三个重要特征：其一，基层党组织和政府在治理的实践中起到龙头作用，充当轴心角色；其二，在治理的具体行动、策略和技术上，通过“政治”和“行政”的融合以及国家与市场、社会的融合来促进治理目标的实现；其三，治理主体是多元的，包括企业、金融、专业技术人员等诸多社会力量以及被治理对象贫困户普遍参与其中。

尽管“政治”与“行政”是执政党领导人民治理国家的不同途径，但执政党根据国家治理战略性、系统性与协同性的实际需求，在二者之间灵活切换，以聚合和发挥制度优势，促成治理绩效最大化。^㉛引领型融合治理高度整合了“政治”和“行政”的双重维度。其中，中国共产党作为执政党起到领导和掌握治理权力的中枢作用，政府的“行政”则扮演着落实和执行党组织对治理的要求和意志的角色。D县启动实施贷牛还牛产业时便提出，到2019年底全县要实现户均饲养1头瑶山牛的目标。为此，D县党委和政府在2017年成立扶贫产业贷牛还牛项目工作领导小组，在组织机制上实施一把手负责制，提出“实行一把手责任制，签订目标责任状，一级抓一级，层层抓落实。主要领导负总责，分管领导具体负责……县乡领导要以身作则，带动全社会积极参与瑶山牛产业发展工作。”^㉜同时，将贷牛还牛产业发展纳入年度绩效考评范围，对各乡镇及有关县直部门和各村挂钩单位、各户挂钩人员进行考评。2018年，D县再次专门下文扩大了参与范围，明确本县辖区内农户均可申请参加“贷牛（羊）还牛（羊）”产业，提出了更详细的扶持方式，并鼓励和动员社会力量参与和支持当地牛羊产业的发展。^㉝2019年，D县提升了组织机构的规格，由县级党委和政府的主要负责人同时担任领导小组组长，就进一步完善牛羊产业的基础设施建设、技术支撑、资金投入、扶持办法、饲养模式、交易市场建设等作出了更周密的制度安排。^㉞2020年，则成立了由县级政府主要负责人任组长的专项工作领导小组来完善“贷牛（羊）还牛（羊）”产业的利益联结机制^㉟，目的是加强产业的利益联结机制建设，提高利益联结的组织化程度。

总的来看，D县党委和政府作为县域层面的引领型治理主体，主要在五个方面起到作用；其一是设立服务产业的专门组织机构，成立“贷牛还牛”项目工作领导小组和牛羊产业服务中心；其二是制定产业政策和实施方案，同时通过“以奖代补”方式大力发展当地的“粮改饲”^㊱，既增加群众收入，又解决肉牛养殖产业快速发展面临饲料不足的问题；其三是通过优惠的招商政策引入市场主体，比如引进农业龙头企业入驻D县，建设4个万头种牛繁育基地，保障了充足的种牛供应；其四是资金扶持，筹措产业发展资金3.5亿元支持农户和企业，免去贫困户的投入成本，使其可以几乎“零门槛”参与养殖，同时也缓解了企业发展资金难的问题；其五是技术支持，D县政府聘请广西大学和广西农科院专家作为养殖基地的长期技术指导员，引进“微生物+”等先进技术、理念和管理方法以实现生态养殖繁育。

在脱贫攻坚的贫困治理体系中，治理主体除了国家及其代理人政府以外，经济组织也成为了重要力量。在D县扶贫产业的发展过程中，企业同样是举足轻重的治理主体之一。龙头企业对发放给贫困户的牛（羊）犊“进出销”全程包揽。在“进”的渠道上，龙头企业从外地引进优良品种，待适应本地环境后植入可追溯芯片，及时发放给贷牛（羊）贫困户饲养并提供日常技术指导及防病治病服务。在“出”的渠道上，一方面龙头企业按市场定价从贫困户手中回购达到出栏标准的成品牛（羊）；另一方面，作为扶贫产业链的重要配套设施，D县还建有大型肉牛肉羊屠宰深加工厂，年可屠宰肉牛10万头、肉羊30万头，年产出牛肉3万吨、羊肉1万吨以上。在“销”的渠道上，D县建成了西南冷链仓储物流中心，尤其是在肉类的年产业方面实现了冷链物流的“供、储、展、运、销、配”。按照当地企业家的说法是“牛在D县养，肉在全国卖”。

农业企业究竟能否在助农扶贫中真正起到作用，紧密的政企互动和合作关系是重要的前提条件。D县政府对企业的扶持无疑也是当地牛羊产业全产业链发展的重要条件。在某龙头企业园区悬挂的宣传横幅“用牛劲 谋牛事 持续推进贷牛还牛扶贫产业 全面建成中国南方牛都和现代农业产业园”，实际上表明了政府和企业共同的意志和愿景。基层党委和政府对龙头企业扶持和奖励企业的举措很多，主要包括帮助企业享受到国家和地方的有关帮扶政策、帮助企业协调建设用地的征收、产业发展的动员和实施等，帮助企业协调与村民合作社合作经营、参与社会帮扶等活动，帮助企业协调解决生产发展中遇到的矛盾纠纷、治安维稳及其他困难和问题。为鼓励龙头企业积极面向农户发放牛犊，D县政府还对每发放1万头牛犊的龙头企业奖励500万元用于基础设施建设。

金融主体在提供进入产业的启动资本和参与产业项目实施过程中的保险保障方面起到重要作用。一方面，建档立卡贫困户可获得5 万元（含）以下3 年期（含）以内、免担保免抵押、按人民银行基准利率放贷、财政全额贴息的扶贫小额信贷；另一方面，人保财险公司与饲养牛羊的农户签署保险协议，县政府整合资金为所有建档立卡贫困户参与贷牛（羊）还牛（羊）扶贫产业领取的牛羊购买养殖保费，其中牛是400元每头、羊是50至75元每头。如果牛羊出现符合保险责任范围的意外死亡，农户经理赔后可获得保险赔偿（牛为8000元/头、本地山羊为1000元/只、澳寒羊为1200元/只、基础母羊为1500元/只），也可以免费再领牛羊犊。

因为发展扶贫产业是以农户为中心的，因此政府与农户的关系尤为密切。除了实施“粮改饲”工程以解决农户饲养牛羊出现的优质牧草紧缺问题，D县政府还在一些乡镇探索创立了集“牧草种植、牧草收购、加工、存贮、销售”为一体的“牧草银行”，将牧草变成一种流通产品。农户通过存储牧草，可以在“牧草银行”存草取草、存草取钱、存钱取草、贷草还草、贷草还钱，在解决剩余牧草的储存和销售问题的同时，还可以把多余的青贮料对外销售。这一创新举措不仅保障了农户有草饲养，更是促进了产业发展，增加了农户收入。

D县推动当地贷牛还牛扶贫产业的上述系列举措打造了一种典型的引领型融合治理模式。贷牛还牛扶贫产业的多元行动者建构了一个以党政权力为核心的多主体共同治理体系，并通过制度体系的创新强化了政策执行体系、投入体系和责任体系。企业、金融和农户等都参与到产业发展过程中，诸多主体的相互配合和协作充分发挥出了引领型融合治理的优势。在这种治理模式下形成的市场体制是一种“引领型市场体制”，即地方政府深度参与其中，根据产业发展需要主动改变体制机制、积极扩大职能和服务范畴，与其他行动者形成了紧密合作的关系。^㊲引领型融合治理中的地方政府具备发展型政府的典型特征，即具有持续的发展意愿、凝聚力极强的经济行政机构、良好的政商合作关系以及有选择性的产业政策。^㊳因此，这种治理模式和市场体制不仅在扶贫产业领域起到作用，而且对其他农业产业的发展也具有较为重要的启示。

贫困治理是一项复杂的系统性工程。中国特色社会主义制度的优势则让国家能够最大限度整合政治、行政和社会资源，以治理权力集中、治理主体多元的治理模式解决大范围、集中式的贫困问题。面对分散化、个体化、差异化的贫困人口，引入市场和社会力量参与治理有利于形成分散决策的机制和互相补充的机制，即通过扶贫资源的有效配置、市场主体的积极培育、市场环境的营造、贫困群体的广泛动员，实现从大水漫灌式“输血”到精准滴灌式“造血”的新治理格局的转型。面对复杂多面且任务艰巨的脱贫攻坚，D县牛羊产业发展过程中的引领型融合治理模式通过党组织和政府撬动了各种资源和各类主体，形成了政府、企业、金融力量与贫困人口之间密切关联、有效互动和路径创新的治理网络，进而发展出一系列有效治理的举措、技术和策略。D县扶贫产业的制度设计还蕴含了培育和激发贫困户内生动力以实现自主脱贫、长效稳定脱贫的关键机制。比如，通过金融扶贫的创新模式改变了农民不敢贷款的保守文化心理，这一过程事实上也潜移默化地重塑了他们的文化价值取向和经济观念。D县案例表明，引领型融合治理充分激活了劳动力、技术、资本和金融等市场要素活力，建构了产业培育、增收保障、利益联结等重要机制，从而大幅提升了贫困治理效能。

当代中国充满活力的现代化实践为检验和发展社会科学的治理理论提供了难得的机缘。党的十八大以来，我国加快塑造了中国特有的党委、政府、社会力量多元合作治理结构的历史进程，需要深入探讨这种治理结构得以有效衔接的制度条件和相应的组织机制。^㊴从实践过程来看，脱贫攻坚之所以能够显著提升贫困治理效能，其中的关键是针对贫困的治理模式创新真正激发了国家制度的优势和国家治理体系的活力。引领型融合治理模式在制度条件上创设了以政权的组织权力为中心的多治理主体参与路径 ，在组织机制上则通过制度政策和具体策略整合了市场的对称交换逻辑和社会的互惠团结机制。就此而言，引领型融合治理既非完全的自上而下的指令控制，亦非自下而上的自主治理，还非无权威中心的协商合作，而是融合了以往诸多治理模式中的若干有用元素。无论是在脱贫攻坚战略还是新冠疫情防控战役之中，我们都体验到了引领型融合治理模式的充分施展和治理效能。本文在理论上说明了脱贫攻坚的贫困治理模式作为新治理理论的一种新范畴，在治理结构和治理机制上既有别于传统的科层治理和市场治理理论，也与近年来盛行于西方学界的新治理理论相异。本文的案例分析呈现了引领型融合治理在实践中究竟如何起作用的问题。D县扶贫产业的引领型融合治理模式在以党和政府为引领的前提下，形成的一套有效治理的制度和策略创设了政府、市场、社会多方协同的贫困治理共同体−通过挖掘和利用本地的资源要素、吸引外地资本要素，调动当地的劳动要素和生产资料要素，为贫困地区的贫困人口提供了本地就业创业机会，并显著增强了他们的可持续发展能力。

在脱贫攻坚的治理语境中，国家建构了“以人民为中心”的治理终极目标和价值旨归。为实现这样的目标，脱贫攻坚所采取的治理模式是引领型融合治理模式，而这从本质上而言是贫困治理的体制机制创新。党组织和政府的权力通过多元治理主体的积极参与、诸多制度政策和各类资源的高效利用以及多元主体之间密切互动所建构的贫困治理体系，融合了政治和行政，并充分发挥出国家、市场与社会的各自优势和潜力。就此而言，引领型融合治理在提升国家治理能力的同时，也扩展了国家的政治和制度能力，集中体现了中国特色社会主义制度和道路的理论自信。

回顾八年的脱贫攻坚实践不难发现，脱贫攻坚的引领型融合治理激活了国家制度和治理体系的若干优势，各地探索创新的“党委政府—市场主体—贫困人口”合作机制、激励机制和约束机制将政权力量、市场力量、社会力量有效组织参与贫困治理，构成了国家贫困治理能力提升和治理效能保障的基础。当然也需要清醒地认识到，引领型融合治理并非一种可脱离具体制度和社会情景、放之四海而皆普遍适用的“最佳模式”。选择引领型融合治理也并不在于其完美，而在于特定历史时期和发展阶段、既定制度结构和社会文化背景约束下缺乏其他更好的选择。由于国家的政体形式约束了具体治理模式的形成环境，能确定并强制执行特定形式的治理机制，因此从某种意义而言，贫困治理的引领型融合治理模式的形成与运作是由中国特色社会主义国家制度和治理体系所决定的。引领型融合治理在多大程度上可以成为专项治理的通用模式并为其他国家和地区提供借鉴，党组织和政府的引领机制在何种条件下可以转化为常态化机制并应用到其他治理领域，仍值得深入讨论。

在乡村振兴战略中，基于产业兴旺的经济发展事实上构成了乡村实现全面现代化的基础性前提条件。而本文案例中这种产业发展的实践则体现出中国基层社会在传统的“计划”与“市场”模式之外寻求农村产业兴旺、经济发展的第三条道路的创新潜力。经济领域的引领型融合治理可能意味着一种极具中国特色的“引领型融合经济”对非此即彼的二元经济模式的超越。正如杨典所言，在我国很多行业、很多地区特别是基层，市场秩序建构的“混合模式”可能比“国家模式”和“公司模式”具有更广泛的应用性和更强大的生命力。^㊵应该说，在借鉴市场制度的某些优势的基础上对超越市场的经济发展模式的不断探索，本身就始终伴随着改革开放以来中国特色社会主义经济发展的过程。“引领型融合经济”作为改革以来的一种探索创新，或许正是新阶段乡村振兴进行“更好的选择”的一个颇具前景的方向。