学术月刊

韦伯在《经济与社会》中论及了家产制向理性官僚制转变的行政领域理性化过程。韦伯理想的官僚制具有任人唯贤、规则约束、公正无私的特点，超越了家产制行政中的任人唯亲、庇护主义和私人互惠。在阐述二者演变的历程时，韦伯提出官僚制发展的环境需要扫平封建制和家产制的特权。正是在这种经济与社会差异拉平的基础上，支付薪金的职业劳动取代了特权行政^①1，官僚制由此诞生。

如果单以上述观点来看，那么英国作为第一个实现议会主权的宪政国家，应是阐述官僚制的典型案例。例如，托马斯·埃特曼的《利维坦的诞生》中论及英国的议会监督和财政监督将英国导向了一种理性的“官僚宪政主义”^①2；很多书籍也将英国文官制作为西方行政的鼻祖^①3。然而在韦伯的《经济与社会》中，我们却恰恰看不到类似的推崇。正相反，韦伯不但认为最早实行君主立宪的英国仅仅在“最低程度上依赖于官僚制基础”，“没有加入大陆各国的官僚化发展进程”^①4，还将英国作为家产制中“显贵行政”的主要案例进行介绍。在韦伯的描述中，直到19世纪中叶，英国很多地方仍不存在系统的行政组织，而是“家长制组织与纯理性组织的混合体”，理性的官僚制仅仅在需要时才被“零零碎碎地引进旧的行政框架”。^①5与此相对的是，普鲁士则长期处于君主专制体制，而普鲁士的邻国（如英国和法国）都陆续实现了议会主权。^①6《经济与社会》的官僚制一章中，韦伯将以王权专制为突出特点的普鲁士作为线索介绍官僚制，称其为“现代特有的官僚制国家”。^①7

韦伯对官僚化的理论表述与选取的佐证案例，似乎形成了一种“案例错配”。既然韦伯认为，民主意味着身份的拉平和对特殊主义的消灭，而这些都对具有普遍主义色彩的官僚化有所助益，那么为何在官僚制案例的选择上，韦伯却更重视君主专制的普鲁士，而非实现议会主权的英国？本文的第一个目的就是通过对英普行政领域理性化的比较历史分析，来回答上述“案例错配”的问题。

基于历史案例解决上述韦伯官僚化理论的案例错配问题，本文的第二个目的是在理论上进一步补充韦伯在对行政领域的理性化论述中的“未尽之意”。韦伯虽然列举了不同家产制行政、官僚制行政的特点和案例，但对行政领域的理性化始终缺乏如在《新教伦理与资本主义精神》（以下简称《新教伦理》）中对经济领域的理性化进程那样系统而深入的比较案例分析。如果直接将韦伯的官僚化理论理解为理性化在行政领域的简单延伸或直接展开^①8，则不利于我们理解行政领域理性化的复杂性。因此，本文试图进一步通过对18至19世纪的英国和普鲁士进行比较历史社会学研究，进而对这段历史进行理论化，提炼出官僚化发展的关键在于外部监督，并揭示这背后所体现的价值理性^①9及其对维持行为方式的重要作用，从而在韦伯理性化的框架下论述韦伯尚未详细阐明的行政领域理性化。

本文接下来的结构，也依照这两个目的来安排。首先，本文的第二部分，将回到韦伯官僚制理论的历史语境，对英国和普鲁士的官僚化历程进行比较历史分析。然后在第三部分将上述历史分析进行理论化提炼，抽象出韦伯未进行详细理论化阐述的官僚化发展的条件，并在第四部分揭示这一条件背后的深层原因在于价值理性对行为的导向性和维系作用。最后，结语部分将上述讨论扩展到韦伯对自身所处时代的政治与行政反思，并为未来的研究提供了几点启示。

18世纪的英国占据欧洲的霸主地位，普鲁士也崛起成为欧陆最强大的国家之一。但这两个欧洲强国的行政组织模式却大不相同：英国在“长十八世纪”中，一直保持着旧制度下的显贵行政体制，直到19世纪中叶才开始了行政体制改革；而普鲁士则是欧洲最早建立现代官僚行政的国家，但其行政系统却在19世纪工业革命后出现了向腐败家产制行政的蜕化。为更全面地对比历史上两国的行政机构，本部分以“旧制度”和“变革时代”为划分，对二者进行比较历史社会学分析：选取光荣革命后到第一次议会改革后的英国（1689—1854年以后），以及大选帝侯继位到立宪改革后的普鲁士（1640—1848年以后），对旧制度下英普两国的国家权力结构、监督强度、以及官僚体系的独立性进行横向对比，并对变革时代二者各个维度的变化进行纵向对比。

英国于1688年“光荣革命”后实行君主立宪制，土地贵族成为了新政权建立后的政治得利者。^①10作为“光荣革命”的主要发起者，议会也成为贵族政治游戏的场所。土地贵族利用雄厚财力和家族力量在农村和城市收买选票、扩大产业势力，争夺议会下院多数的席位^①11，开启了英国长达一个多世纪的寡头统治时期。在这一时期，英国的国家安全因其岛国位置而享有相当保障。^①12作为欧洲新兴列强，英国参与了九年战争（1688—1697年）和西班牙王位继承战争（1701—1714年），赢得了海陆优势，确立了在欧洲的霸权地位。^①13

与英国的稳步扩张相比，17世纪末的普鲁士只是一个弱小的邦国。刚刚经历完三十年战争的普鲁士，无论是国土面积、经济、军事还是人口都受到了严重影响。“大选帝侯”腓特烈·威廉继位后开始扩张版图、培育军队，努力恢复战争带来的国家创伤。他逐步从容克贵族手中收回税收权，吸纳大量具备专业能力的外来人口处理行政事务，并且建立了纵向直属性的行政体系，将常备军的培育和发展纳入自己的掌握之中。在大选帝侯在位期间，普鲁士逐步从松散的邦国中建立起了中央集权的统治结构。^①14

国家权力结构影响了国家对行政机构的监督强度。18世纪的英国议会中充斥着不同派系和权力斗争，政治家通过操纵议会为自己获取更多的利益。^①15由于英国君主十分倚赖政党、且以贵族为首的党派之间斗争不断，导致英国议会对行政机构的监督力很弱，甚至鼓励了政治舞弊和裙带关系的发展。按照英国“长十八世纪”划分^①16，1689—1714年斯图亚特王室时期，君主摇摆在政党博弈之间。1714—1832年第一次议会改革前，国王的权力进一步被削弱，国王淡出对内阁的控制，议会长期由一党执政。

1688—1714年，英国两党之间争权夺利，国王的权力逐渐被架空，内阁与议会独立性增强。辉格党与托利党不断对财产、权力以及议会控制进行争夺。^①17党派掌权后会在部门之中发展裙带关系，收买特权官员，干涉政治和文官系统的活动，设法赢得下一届的选举。^①18国王则多数时候都夹在强势的两党之间，难以对行政进行有效监督。1714年后，旁系汉诺威王室继承王位，但乔治一世和乔治二世很少参与议事过程，给予了内阁更大的独立性。当时英国呈现出表面上国王与议会和谐共处，实际上内阁首相大权独揽的局面。例如，首相沃波尔对上利用财政大权讨好王室，对下许诺官职和荣誉，收买议员、操纵选举^①19，不断利用首相之职强化内阁首脑的地位。盘根错节的内阁和议会势力深深植入英国的统治之中，即便乔治三世试图培养组建“国王之友”的忠君势力加强统治地位，也仅落得惨淡收场。^①20因此，文官系统依旧处于被操纵的地位，来满足权势阶层的特殊需求。

与当时的英国相反，在实行君主专制的普鲁士，国王则对各方面的事务都具有极大的控制权。“大选帝侯”腓特烈·威廉继位后，从容克贵族手中收回税收权和管理权，并任命了税收专员，为专制统治奠定了财务基础。他的孙子腓特烈·威廉一世享有“内政国王”和“士兵王”的称号。^①21在他的统治之下，普鲁士军事实力得到了极大提升，相应地对国家汲取能力提出了更高要求。因此，腓特烈·威廉一世继续进行行政改革，提高国家的执行力和执行效率。同样以财政税收为例，腓特烈·威廉一世改革之前，普鲁士财政由军事总署和财政总署两个部门分管，但实践中两部门的职务存在交叉，容易发生争执且效率不高。腓特烈·威廉一世于1723年将两个机构合并成一个全权部门−“财政、战事和领土总署”，即“总管理局”。国王作为总管理局的最高决策人，针对大臣的汇报进行指挥安排，及时把控国家的发展方向。^①221740年腓特烈大帝继位后实行“开明专制”，在其父亲和祖父的集权体系基础上形成了更为规范的行政体系。腓特烈大帝曾在1752年《政治遗嘱》中写道：“……为国家的利益工作，是我的职责”，“统治者是国家的第一奴仆……他必须有效地为国家福祉而努力工作”。^①23腓特烈大帝也对官僚们的工作提出更高要求，缔造了当时十分严密的制度规范与监督机制，包括要求专业职能人员直接对自己汇报，颁布《政府条例》详细规定了部门的责权范围、设置监督人员等。^①24

国家权力中心对于行政机构监督程度影响了官僚系统的工作。旧制度下的英国官僚体系存在很多家产制的因素。土地贵族依靠手中的政治、经济权力，一手拉拢国王，一手控制议会，长期占据统治地位。但行政系统会随着党派更替而面临经常性变动，内部连贯性与一致性不足，效率低下。^①2518世纪普鲁士的官僚体系则一直以来都以高效廉洁著称。两国行政机构的区别，可从专业化程度、机构效率和腐败程度三方面一窥究竟。

（1）人员专业化程度

英国实行“恩赐制”，录用多凭裙带关系，行政机构松散臃肿，人员冗杂。由于恩赐者的首肯在官员的就职和连任中起到决定性的作用，这使得英国文官系统中买卖官职、一身多职、短职长任等情况屡见不鲜。^①26官员只要维系着个人关系纽带或提供足够资金就能够任职，甚至还会凭空造出职位来授予就任者。政府管理事务不多，机构却庞大臃肿，就职者水平也良莠不齐。^①27

普鲁士的部门和人员职能分工明确，专业化程度较高。国王以法规条例的形式确定和规范国家行政的体系架构、部门设置和职责分工，避免了因业务交叉、事权不清、推诿责任等造成的效率低下问题。^①28几位国王相继颁布了《工作规程》《政府条例》等文件，对部门职权范围、行政事务内容、职务权利责任都进行了详细规定。此外，普鲁士开始进行专业的选拔制度。1770年，普鲁士正式实行官员考试选拔，1794年颁布的《全普鲁士国家法》进一步规定了担任国家公职的资历和考试要求，以法律条例的形式明确了普鲁士官员的任职资历和能力要求。

（2）机构效率

组织和官员的分工和专业程度直接影响机构效率。英国文官系统缺乏升迁任免的规定，且多为终身制，机构管理松散，工作效率低下。官员工作上不思进取，推脱责任、脱岗、旷工等渎职现象严重，甚至发展出了雇人代职的现象。在这种混乱的管理体制下，有些部门终日懒散，有些部门却超负荷运转，工作时间和工作负荷相差极大。官员没有绩效要求和制度监督，应付了事、推诿扯皮的情况屡见不鲜。^①29

相比之下对普鲁士的公职人员的约束就显得严格得多。为督促官员严格遵守制度与规则，普鲁士设有相应的制度规范和严格的惩罚制度。官员不仅能收到个人权责和行政活动的详尽指示和规则^①30，也会被告知渎职或违纪行为所需要承担的严厉处罚^①31。

（3）腐败程度

而官员制度管理不仅会影响机构效率，更关联着系统的腐败程度。在实行庇护制的英国，文官体制内账目混乱，腐败公行。文官的薪俸没有统一标准，存在挂闲职领干薪的现象。此外文官们还有各种巧立名目的额外小费收入以及不同种类的津贴。^①32

普鲁士针对违法活动的惩罚措施则极为严厉，包括解雇、罚款、赔偿，甚至死刑。^①33从外部监督层面，各个层级的官员都会受到国王隐秘的监督。国王安排专人监视上报，也会进行实地走访。^①34此外，在价值层面，当时的行政官僚内化了国王推行的价值观，将为君主服务和为国家效劳视为荣誉，视勤奋工作为天职。总体而言，从外部监督和价值认可的两方面都极大减少了腐败。^①35

18世纪末，欧洲兴起了一系列社会运动，从科学、工业、思想各方面推进了现代国家的变革发展，动摇了原有的权力结构。新兴资产阶级的财富积累增多，甚至超过了土地贵族，为此他们要求更多的政治权力支持自身发展；工业劳动者面对不平等的劳资关系及恶劣的生存环境，也迫切争取普选权以改善生存现状。在各种社会力量的推动下，英国于1832年开始了第一次议会改革运动，进行了一系列行动，包括调整选区、重新分配议席和扩大选举权^①36，这也标志着英国转向民主制^①37。

进入19世纪的普鲁士的现代化进程出现了滞后。^①381806年普鲁士在耶拿战役中战败，大量领土、财政和人口被法国占领。面对国家困境，施泰因和哈登堡为首的普鲁士改革派试图以削弱专职力量，增强国家合法职权的资产阶级改革来改善社会关系、增加政府效率。^①39虽然专制主义色彩被削弱，经济得以资本主义化，但普鲁士在政治上却依旧保守。^①401840年后，普鲁士的城市化和工业化进程加快。^①41资产阶级与容克地主的矛盾不断加剧，并于1848年爆发了三月革命，腓特烈·威廉四世迫于压力成立了立宪政体。但立宪政体的发展并不顺利，以容克贵族和贵族化的资产阶级为代表的保守势力一直进行对抗运动。^①42

旧制度动摇后，国家行政系统的运行逻辑随之改变。英国议会改革后，议会对行政的管辖和监督权限增加。第一次议会改革对选举制度进行了调整，增设地方选区和选民人数，削弱了通过提名和舞弊来左右选举的做法，打击了实际控制选区选举权的贵族势力，让工商业阶级获得了更大的政治权力。1846年《谷物法》的废除，确定了资产阶级的优势地位。^①43工人领导的宪章运动也进一步推动了政治的民主化。新兴资产阶级进入议会，对行政实施监督，促使政府更系统地回应行政问题，如开设济贫管理委员会和卫生委员会等代表公众福利事业的公共机构。^①44

变革时代的普鲁士保留了大量封建残余，整个社会呈现新旧结构重叠的特征。尽管改革也并不彻底，更多呈现自上而下的防御性行动。^①45虽然君权被限制，但容克贵族仍享有地方特权，他们惧怕统一会掀翻旧有特权；而新兴工商资产阶级的思想也受到根深蒂固的封建专制思想的遏制，难以做出改变社会、经济的实践变革。^①46不仅如此，新兴资产阶级，由于传统文化惯性和贵族群体的拉拢，在追求社会地位的过程中呈现出贵族化趋势。容克与资产阶级利益之间的权力博弈成为当时政坛的主要特点，削弱了原有的监督力量。

在变革时代，随着国家权力结构和监督强度的变化，官僚系统也随之变化。在英国，中产阶级更广泛地参与到政治生活中，他们在议会内外形成了若干压力集团，推进高效廉洁的管理。^①47文官改革成为当时政府所必须面对的问题。1854年，诺斯科特和屈维廉提交了《关于建立英国常任文官制度的报告》，报告中强调专业性用以取代恩赐制，并对文官的录取、分级、晋升、工资等都提出了一系列建议。^①48此后，英国对文官制度进行了相应的制度改革，并于1870年彻底废除恩赐制。为英国后来发展高效、专业的文官制度奠定了基础。^①49

相比之下，普鲁士官僚制的理性化进程却出现了向家产制的蜕化。此前普鲁士的官僚机构的高效运转，很大程度上依赖能力出众的君主的带动，官僚独立性很低，只负责执行。变革时代普鲁士的君主才能平平，贵族势力坐大，缺乏更强的政治权威和社会力量，官僚系统逐渐被利益团体左右：一方面容克地主拉拢官僚；另一方面，新兴资产阶级在官僚中收买自己的代理人。^①50行政机构里裙带关系、文牍主义盛行，行政机构也蜕化为“贵族—资产阶级的贵族机构”。^①51掌握特殊知识和权力的官僚成为了专断跋扈又故步自封的群体，他们对国家政治的垄断阻碍了普鲁士乃至整个德意志政治现代化的转型。^①52

对比英国与普鲁士在18世纪和19世纪的国家权力结构、权力中心对官僚体系的监督、以及官僚系统的家产制程度，可以发现政体的民主程度与官僚机构的理性化程度并不是直接对应的。18世纪英国的君主立宪制是当时世界上最为开放、最具包容性的政治制度。^①53但限制了国王的权力，却给了贵族很大的操作空间，后者将政治优势和特权看作私产，催生了行政系统中的腐败。而同期的普鲁士出于维持国家安全的需要，促使普鲁士君主以专权的姿态推动国家向“军事国家”发展。^①54在强君主的推动和监督下，普鲁士建立起了以高效的官僚系统为中心的特殊政治集合体。如果将18世纪英国与普鲁士按照地缘压力、权力中心的干涉程度，以及官僚体系的受监督程度和官僚体系的家产制管理程度来进行共时对比，可以得出表1。

工业革命后，资产阶级势力在欧洲全面兴起，打破了此前的权力结构和制度监督框架。英国的市民阶层宣扬自由、平等和法治等现代法治国理念，开始进入议会并参与决策，促使议会不断增强对行政的监督，打击了贵族的垄断势力，减弱了特权的影响（表2）。^①55而19世纪的普鲁士无论是经济还是社会力量都发展得不甚成熟，资产阶级仿照贵族的腐化之风，与容克贵族分别拉帮结派，普鲁士行政系统与议会互相渗透，行政体系逐渐走向家产制（表3）。

根据以上的历史比较分析，我们可以发现官僚化的发展与外部监督的关系：当专治国家的君主监督较强时（如18世纪的普鲁士），行政体系趋于理性官僚化的发展方向；而当国家处于派系博弈情况下，双方的拉锯使得监督程度下降，行政机构反而会受困于家产制因素（如18世纪的英国），甚至出现向家产制的蜕化（如19世纪的普鲁士）。当政体更民主时（如19世纪议会改革后的英国），监督增强，行政机构方能建立理性化程序，重新向理性官僚制的方向演化。^①56以上分析也与当代的研究相吻合：尽管选举竞争的存在会激励政治家提供更好的公共服务，促进机构专业化，但是其前提条件是先建立专业行政机构。否则会让持有政治特权的人增强对官僚机构的控制以维持其统治，这就会导向一种以庇护制为主的公共部门。^①57

韦伯认为，官僚系统会趋向专业知识统治的封闭团体，可以被各种各样的目的驱动。无力胜任的君主会陷入谄媚者的陷阱、无能的议会则会遭到利益团体的侵蚀，淹没在政党政治的权力斗争中，而官员不受控制也不必对谁负责，官僚系统也会成为利益交换的市场。^①58因此，需要对官僚行使“质询权”等必要的外部监督。^①59英普的历史案例也表明，依靠强有力的政治领导（如普鲁士专制时期的杰出君主）来实现，或新社会行动者的加入（如英国议会改革后社会力量的加入）能够监督并规训官僚系统。

上文的英普比较向我们揭示了国家权力的监督对于建立和维系理性官僚制的重要意义。为何官僚制一定需要外部监督？这种外部监督的本质究竟是什么？为回答上述问题，我们需要重返韦伯的理性化理论。

韦伯在理性化理论中强调了价值理性对行动的导向作用。他认为，价值理性可以有序地组织起来各种行动，给人们有力的“心理加成”，赋予个体行为合理化的内部意义，将行动导向特定的路径，涉及生活各个方面并使之有序化。^①60价值理性与某些拥有明确准则的“正当性秩序”具有选择性亲和。当价值理性被某种组织发现并制度化后，出于维护价值的考虑，坚信这种价值的人便感到有必要遵循这种秩序安排。这种制度化的正当性秩序，可以产生更为稳定和持久的价值理性行动。^①61这也意味着，我们当下习以为常的“结构”和“制度”，都受到某种特定的文化价值的深刻浸染，而这种价值发源可以追溯到历史发展长河之中。^①62

理性官僚制下官员的行动−例如，可靠、守时、纪律严明以及尊敬上级−会因为维系其运行的价值理性被抛弃而削弱。此时，纯粹的目的理性行动便会很轻易地渗透这些组织。即使仍有个体或团体渴望恢复这种理想状态下的官僚制，但会实施该意图的尝试总会遭遇到根深蒂固的各种利益的阻碍。^①63韦伯强调，只有当一种基础稳定的辅助性行动模式（facilitating patterns of action）的组合形成时，才能实现行动的持续。正如前文所论述，权力结构所带来的外部监督能够维系价值理性，从而使得官员的行动沿着价值理性的方向行动。而尽管韦伯并未直接论述，但价值理性与权力结构之间的关系一直是韦伯著作中联系“精神”与“行动”的暗线。

以《新教伦理与资本主义精神》为例，韦伯详细论述了加尔文宗的教义中带来的价值理性是如何促进资本主义的诞生：加尔文宗“禁欲”“被拣选”的教导为信徒所深信，这敦促信徒不断勤奋工作，减少娱乐和挥霍，证明自己是被上帝所选中的。这种禁欲的劳动品德，与市民—资本主义的企业家的严格、正直与积极，具有相互的亲和性。^①64信徒在工作中不断进行积累利润并再投资的社会行动，最终形成了以经济领域的理性化，即资本主义的诞生。^①65但如果对当时的历史背景进行回顾，就会发现加尔文宗并非一蹴而就地散播了禁欲的宗教思想，民众也不是自然而然地接受了宗教的教义，这其中离不开以加尔文为代表的神权统治中全面、严苛的推动作用。1541年，加尔文回到日内瓦，他撰写了一套《教会律例》并获得了日内瓦政府的批准。《教会律例》将教会圣工分成四种职分：牧师负责讲道和主持圣礼；教师负责所有信徒的信仰教育；长老负责监督周围人的信仰生活；执事负责教会的社会服务。自此，日内瓦政府将日内瓦教会管理权交给了教会审议会议，而教会审议会议则很大程度上受加尔文威信的影响，也听命于加尔文个人的意见。^①66教会审议会议掌控同为教会成员的日内瓦公民的生活细节，而且通常掌控得比政府更加严厉。1553年，加尔文镇压了非本派教徒，他在日内瓦的权力进一步扩大。1555年，加尔文在日内瓦成功建立了神权政治，日内瓦成为一个政教合一的神权共和国。加尔文则成为日内瓦实际的掌权者。加尔文宗的教义通过日内瓦学院不断影响日内瓦年轻人，在当地发挥深刻影响。此外，教义的训导也通过《基督教要义》的发行和学院学生传播到世界各地，如荷兰、苏格兰、匈牙利、英格兰和法国等国。随后，加尔文主义与人们改革社会的热情相结合，推动世俗政府的改革。^①67

比照经济理性化的线索追溯，我们同样可以发现，普鲁士国王在维系当地官僚制精神、摈除其他利益阻碍时起到了关键的作用。国王对普鲁士官僚的改革也被历史社会学家称为“规训革命”。^①68韦伯指出，路德宗虔敬派的宗教思想与职业官僚和雇员之间的忠诚、勤奋、谦卑之间存在选择性亲和。^①69虔敬派教义强调“为他人做好事（doing good for others）”“谦卑有礼”“个人纪律”等富有禁欲主义色彩的教诲。^①70虔敬派的价值不仅影响了宗教，也影响了普鲁士的民族性格。这种宗教影响则是通过国家权力核心−普鲁士国王−自上而下强有力的推动逐渐扩散开来的。

腓特烈·威廉一世自幼笃信如果他努力工作，过上正直的生活，并执行上帝的法律，王国将继续发展和繁荣。王储时期，腓特烈·威廉一世就对其父亲铺张奢靡的作风有所不满。即位后，他先对宫廷进行了彻底的紧缩计划，任命了具有同样人生信念的皇家官员和神职人员，自上而下地推动了“规训革命”。腓特烈·威廉一世欣赏当时在普鲁士的虔敬派教义思想中强调的诸如“勤奋工作”“爱邻人”等思想。在宗教的启发下，国王积极推进虔敬派的宗教思想，参与宗教、社会和教育改革的进程，并逐渐将其上升为一种贯彻于生活方式之中的行为准则。与加尔文宗的发展类似，1717年，他在新教教堂中强加了长老会制度；1724年，他在波茨坦建立了孤儿院，收容了2000多名儿童；几年后，他又发起了全面重建计划，建造了多所学校。腓特烈·威廉一世通过不断地监视下属、严明纪律，来确保他的改革得到正确的执行。在他统治期间，普鲁士的行政效率得到了明显的提高，甚至达到了其父亲统治时期的二到三倍。^①71

普鲁士国王通过宗教价值、学校教育和部门制度监督等方式的推动，将虔敬派的纪律推进至当时普鲁士生活的方方面面，培养了忠诚而训练有素的军队，听话而勤劳的人民，特别是官僚勤奋而高效，队伍忠诚、谦逊、勤劳、富有责任感和无条件为国家服务的精神，塑造了当时全欧洲最为集中、官僚化程度最高的公共行政系统。^①72当时普鲁士官僚系统具备韦伯论述的官僚组织特征，包括（1）明确的指挥系统；（2）日益标准化的任命；（3）普鲁士几所大学的行政学课程；（4）固定的年薪；（5）公共行政成为全职工作；（6）有天赋和勤奋的官员可以通过等级晋升；（7）行政人员与行政手段分离；（8）严格和持续的监督。^①73

国家对价值的推动并不一定依赖某项特定的宗教。例如，在腓特烈大帝统治时期，这位受启蒙思想熏陶的国王沿用了父亲的做法，依然采取依靠权力核心自上而下的推动、改革与持续不断的规训，通过普鲁士官僚系统的勤勉高效达成公共利益，从而实现启蒙思想中追求的社会变革。^①74但如果权力核心失去了具备公共精神的价值信念，自然也无法维持对行政体系的监督。正如官僚制在普鲁士的衰落，也源于当时时代背景下的主导价值倒向了民族主义与保守主义。国王软弱无力，议会则充斥着容克贵族与资本主义新贵族，派系间围绕私利进行斗争，主导与维系官僚系统价值内核的公共精神失却，勤奋工作的天职演变成为政治性的文化倾向。^①75在这种价值下的行动自然也不能维系清廉高效的官僚系统。

价值理性与国家权力结构的关系，同样可以用来解释英国官僚理性化的过程。英国的公务员改革行动中的主导理性来自社会变革中的思想流派对普遍主义的价值追求。与普鲁士不同，这种追求的实现有赖于英国改革派进入议会后的推动。

英国对于普遍主义的追求可以追溯到17世纪。洛克在《政府论》中提出人们是自由而平等的，而政府则是人们通过立下契约，并出让部分自然状态下的权利所建立起来的。不过《政府论》成书后的一个世纪，英国的财富和支配地位根本上还是依赖于获取政治权力的特权通道。启蒙运动与工业革命的发展催生了功利主义的价值理性。功利主义的代表人物边沁、密尔等人认为，腐朽不堪的寡头制只能满足小部分人的利益，实行代议制民主并扩大投票权才能够实现社会幸福的最大化。^①76在边沁的论文集《官能最大化，费用最小化》（Official Aptitude Maximized, Expense Minimized）中，他将官员腐败问题置于其分析的中心，希望通过专业化与效率的提升争取到最大多数人的幸福最大化，实现高效和经济的政府。^①77追求普遍主义和效率的价值理性符合专业知识分子和工业资产阶级的利益和诉求，他们要求建立廉洁、高效的政府，促进经济发展，提高阶级地位。^①78

随着这类崛起的中产阶级群体和劳工阶层的运动，议会改变了选区划分和普选权，中产阶级进入议会，削弱了旧贵族的势力，改变了当时的政治结构。以新兴阶级为代表的改革派进入权力核心，开始以自由主义的思想价值主导变革的实施。在改革派思想的推动下，英国对文官制度进行了一系列的改革。以教育和选拔为例，英国开始以考试选拔替代庇护制，建立新学校，开创专业学科，并更多开放给市民阶层。^①79英国经过多轮改革后，逐渐剥离了行政系统中的家产制成分，行政领域变得愈发系统高效，理性化程度提高。

至此，本文通过对英普行政领域理性化进程的历史比较，提炼出价值理性对于家产制行政向官僚制行政演化的关键作用，并最终引出有信仰、有监督力的权力中心对于扩散并维系价值理性、保持理性官僚制所起到的重要性。

价值理性的作用，在上文18世纪普鲁士和19世纪议会改革后英国官僚制的建立中得到了体现：普鲁士的“国家虔敬主义”塑造了人们的服务精神；英国的“功利主义”，将专业化和选拔引入了公务员制度。这些价值理性导向下的行动让行政领域逐渐脱离了将职位视为私有的、特殊主义的家产制行政模式，转向被客观规章约束的、普遍主义的官僚制行政。本文对两国的比较也进一步论证了，行政领域理性化的维持需要国家权力中心不断凝聚价值、实施监督。一旦丧失了富有价值理性的权力监督，就会导致官僚行为偏离或退却，正如韦伯所讲的资本主义精神的失却一样^①80，官僚迷也会失于自利、陷入精神危机、沦入意义混乱的无序状态。^①81最终结果就是，理性官僚制不可避免地倒向家产制行政。

若进一步将价值理性与权力中心的关系从本文的两个案例中拓展开来，我们在韦伯的政治著作中依然可以寻找到相应的线索。在韦伯生活的时代，他经历了俾斯麦的专横统治以及威廉二世的昏庸软弱，对当时德国的政治风气十分不满。韦伯认为俾斯麦的统治专横跋扈，他滥用君主制情感以掩饰他在各政党之间的斗争中谋取自己的权力利益的事实，在他的统治后留下了一个完全没有任何政治意志、惯于逆来顺受的民族，却没有形成任何意义上的政治传统。^①82俾斯麦辞职后，德国陷入了官僚统治中，缺乏能够指挥官僚系统方向的政治领袖。而德国议会水平大大降低，处于“单纯的消极政治”类型，妥协于物质利益，政党的权力斗争，而缺少公共关切。^①83没有真正的政治领袖或议会，则会通向纯粹的官员统治。^①84官僚系统则垄断了专业知识与职务信息，在缺乏监督的时候会受到更大的诱惑并得到更多的机会，通过挑动物质利益的彼此冲突、强化庇护制度交换“小费”以维护自身的权力，甚至直接控制行政。^①85

韦伯认为缺少价值关怀的大规模现代国家可能随时跌入政治深渊。因此，韦伯倾向于由有政治资格的领袖或者有监督权的议会进行统治，把握官僚机器的方向，控制官员的行政，实现公共价值。韦伯认为，君主和议会这两种权力才能与整个官僚系统一起去控制和引导现代宪政国家的生活。^①86如果缺乏政治领袖或者强大的议会，国家将很难监督官员的履职情况，“凡事都将在原地打转。各部之间持续不断地彼此争斗”。^①87在韦伯看来，具有政治资格的领袖是“以政治为业”的人，政治家需要具备三种特质，即热情、责任感和判断力。在追求某个理想时，政治家拥有为这件理想献身的热情，并把所追求的目标责任作为对自己行为的最终指标，通过坚毅的自我克制、沉心静气地面对现实。而这个理想究竟以什么形式出现，则由“使他的天职有了方向的那些强有力的内在信念”来决定。^①88这种政治家的强有力的内在信念也被称为“责任伦理”。^①89韦伯指出，政治家应该是责任伦理的担当者，并且要时刻牢记对行动的后果负责，以德国的国家利益为目的。^①90一个有力的、有效的议会将筛选政治家，迫使当局保持公开性，持续分担政府工作并对行政进行监督。^①91韦伯坚信，只有专业公务员和职业政治家的这种合作，才能保障对行政的持续监督。^①92

本文以韦伯官僚制理论中的“案例错配”入手，通过比较英国和普鲁士的历史案例，重新审视并补充了韦伯的官僚制理论，揭示了具有公共性的价值理性对官僚制精神的触发和维系。从价值理性与价值维持的权力体制来看，韦伯的思想无疑是一以贯之的：17—18世纪的普鲁士国王如是，19世纪以来的英国如是，韦伯对他所处的德国政治的思考亦如是。从家产制行政模式向官僚制行政模式的演化历程提醒我们，适应时代的价值理性及其所引导的信念是必须的，否则即便建立起理性官僚制或拥有外在的政治成就，也很容易蜕入特殊主义的家产制管理模式，也便逃脱不了最终的消亡。

本文强调的是价值理性在战胜行政领域的传统主义^①93−家产制管理模式，以及维持官僚制精神上所扮演的重要角色。在文章末尾，通过回顾韦伯对近代德国政治与行政的反思，本文重申了官僚制对传统主义的胜利，也可能意味着形式理性^①94凌驾一切。换言之，将人类从传统主义支配下解放出来的理性官僚制一旦形成，就难以摒弃。倘若没有精神内核支撑的官僚形式无限伸张，那么官僚制则会转而又成为奴役人类的主人。如何将现代人类再次从牢笼中解救出来，是贯穿韦伯思想始终的问题意识。韦伯开出的药方，是强调政治家的责任伦理，即政治家既不会被传统的宗教式价值所约束，也不会被官僚机器所左右^①95；他/她能在一个道德宇宙（moral universe）中，以无与伦比的主体性，采撷并连缀那些能够让人类重获自由的价值。那么，在理性官僚制已大行其道的今天，这种责任伦理的内容究竟是什么？它与曾经支撑理性官僚制的公共性价值又是何种关系？更重要的是，在当今世界，什么样的身份群体能够成为这种理性的承载者？韦伯官僚制理论的进一步发展，亦期待未来对这些重要问题的回答。