学术月刊

作为解决社会问题的实践活动，公共治理首先要确定的就是治理的范围及其权责的边界，对应的是治理界面的面积问题。具体而言，界面面积就是治理活动所涉及或所覆盖的空间面积的大小，通常就是政府及其职能部门的管理范围或领地，也就是所谓的“责任田”或“一亩三分地”。实际上，任何有着相当规模的公共治理行动，要能够顺利地进行或开展下去，都必须要划定边界和范围，具体的边界或者是有形的行政区划，划定了权力覆盖的范围，也设定责任的边界，或是无形的政府职权边界，界定了政府管理活动的内容。度量界面面积最直接的方式就是特定空间中行政区划的大小或职责权限的多少。这些构成了可分析、可评估和可调整的变量，也成为治理变革的基本变量。

众所周知，领土是构成国家的基本要素，是国家主权依托的地理空间，因而也就确定了国家治理的范围。国家把领土界线视为国家治理的边界，划定了国家治理的范围，由于具体的治理要素都是空间化的存在，这实际上同时就确定了治理的容量，比如“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，就是对治理覆盖范围最直观的描述，而且这也是无差异和均质化的全覆盖。与国家疆域对应的治理界面，也就是国家权力覆盖的范围，更是国家治理运行的空间，等同于中央政府权力所及的范围。领土界线是治理面积的基本元素，标明了治理活动发生的场所，划定了治理权力延伸的边界，因此也规定了治理的对象。部落、城邦和国家等，都是由领土界线圈定而形成的治理空间，都有比较确定的面积。^②

在庞大的国家治理界面上，根据权力中心与具体治理单元的距离，治理面积就有了中心与边缘的区分，通常中心是资源要素和权力应用比较密集的地方，而边缘则是资源要素和权力应用比较稀疏的地方，形成了有梯度和有层次的治理图像。但中心与边缘并不完全对应于与中央政府的空间距离，即不是说跟中央政府的空间距离近的地方，就一定是国家的中心地带，也不是说与中央政府空间距离越远，就是一定国家的边缘地带。判断中心与边缘的根据主要是资源要素的集中度密度，特别是国家权力应用得多还是少直接决定了特定的治理单元是中心还是边缘。鉴别和区分治理界面的中心与边缘，是为了考察具体的治理单元在治理体系中的差别化位置，理解与之相适配的治理技术，比如是采用集权制还是分权制等，最终治理的效果也是不一样的。

治理界面的面积是对界面范围及其大小的度量，具体指的是治理对象所占据的面积的大小，比如上海浦东新区陆家嘴街道有6.89平方千米，就是对治理单元及其匹配资源的划分与限定，比如各街镇乡的公务员和事业编制数量，也规定了界面所涵盖的治理容量。在城乡基层社会治理中，社区居委会的治理面积就是社区的面积，是构成社区的物理空间，社区治理就是针对该空间范围的公共事务而实施的治理活动。当然，需要看到的是，不同的面积意味着治理容量的多少，比如社区网格员的工作事项的多少，对应着具体职能部门责任范围的大小。通常而言，治理界面的面积越大，治理的要素更多样，可能的治理事务就越多，需要规划、决策、审批、管理、执法和服务等事项就更多，包含的责任也就越重。

国家根据治理的需要将领土细分为大大小小相互套嵌的治理单元，这些治理单元反过来也影响和决定了国家治理及其方式。^③“空间在建立某种总体、某种逻辑、某种系统的过程中可能扮演着决定性的角色，起着决定性的作用。”^④城市的人事物是可以根据地理边界进行划分的，对应的界面面积是可以直接观察和测算的，比如将城市划分为差不多大小的管理网格，精确地测算和识别网格内的治理要素，就为社会治理奠定了重要的技术基础。具体的网格面积有大有小，但都必须要综合考虑到政治的、社会的和人的因素，尤其是要权衡治理资源和治理界面的匹配性，以使各个网格都能成为可操作的基本单元。

治理面积可以有不同的向度。众所周知，农业时代主要是相对低矮的建筑（房屋），人们平展分布在土地上，因而治理的界面基本上是平面的。现代城市到处都是高楼大厦，是垂直的城市，相应的治理界面就变成了垂直的空间。这里的治理的界面不仅是平面化的区域大小，也是指立体化的空间的体量，从而形成了区别于平面治理的治理需求，比如在摩天大楼内部建立精细化的管理体系。与此同时，伴随着治理事项的拓展，比如城市的空域治理、天际线治理和大气污染治理等，治理界面就不仅仅是地面的问题，也包括了城市的立面，还包括了广袤的天空。就此而言，治理界面就是根据社会的空间变化和治理事项的拓展而动态发展的，因此治理面积也需要进行相应的调整。

治理的面积从来都不是固定的，而是根据实际需要而不断调整的，以适应治理的情境特性及其需要。从国家治理演进的历程来看，传统的治理界面更多是根据“分”的原则来细分治理单元，划分管理权限，从上到下进行逐级分段和切块，直到小到不能再小，具体的治理单元或者是郡县，或者是小区或社区，或者是楼组等，管理的权限也从过去相对简单的如“三省六部制”扩展到今天的数十上百个政府部门，其中治理单元方面主要是根据可行性原则确定控制和管理的尺度，管理权限方面则是根据专业的原则进行更加细化的分工，很显然，这些都是可描述的区域，有可大可小的范围，也有相互之间的边界。

值得注意的是，以分为原则的界面治理逻辑，生产出来的更小的治理单元，最终形成了高度分化的治理形态，包括治理主体、治理权限和治理对象等，都是越来越细化，越来越专业，越来越琐碎，其最显著的后果就是，治理面积的切割忽视了社会问题的复杂性、流动性和相互关联性，形成了“碎片化治理”的结果，但由此也带来大量权责模糊、交叉地带和相互推诿等方面的问题。这就相应大量提出了治理界面整合的问题，比如建立各种领导小组和议事协调结构等，目的就是串联各个相互割裂的治理界面，打造了更大面积的治理界面，其中部门更多了，权限更大了，边界更宽了。由于社会事务具有关联性和整体性，以合为趋向的治理界面改革正在成为治理变革的重要内容。

根据科层制的组织及其运行逻辑，治理面积是以各个职能部门的分工来确定的，是通过“条块”来分配治理权力、资源及其相应的治理责任等。^⑤从“条”的方面说，界面面积就是“条条”部门的职责范围及其覆盖面，这里主要是以事为中心来定义治理边界的，但具体的职责权限往往又是相互交叉的，也可能是高度重合的；从“块”的方面说，界面面积就是根据行政区划来圈定边界范围的，是按照行政级别自上而下逐层划分而形成的治理单元，比如在“市—区—街道—社区”的城市四级管理体系中，上下级不同治理界面之间相互套嵌，上一级的界面面积就是下一级各界面的面积总和。

界面的面积是可测算的，具有非常精准的特点，也是可以调整的，是能够“加减乘除”的。因此，界面面积是设计治理的基本尺度，治理变革最常见的也就是调整治理面积，比如析出街道、撤村并居或调整社区规模等，都涉及调整治理面积。根据对界面面积的测算，可以更好地掌握治理界面的人财物等事实，测算界面内可能的治理需求，进行治理资源的配置等，尤其是根据治理界面的面积来配置人员和资源，锁定相关人员的权利和责任，比如河长制改革打破了以属地和职能为中心的河湖治理机制，同时按照空间上的属地和时间上的河湖流动，精准定义和划分河湖管理责任，使与河湖相关的所有问题都有相应的管理主体，实现了责任精准到部门和个人。^⑥清晰地划定和测算治理界面的面积，核心就是要围绕治理界面进行体制和机制的设计，比如根据属地管理原则，以解决实际的治理难题，比如打通公共服务“最后一公里”的问题。

最早作为工程技术领域的专业名词，界面是用来描述各种仪器和技术设备之间的连接关系，由此而连接成为技术界面。管理学最先引入“界面”的概念，用来描述企业内部各模块之间、部门之间以及成员之间，在信息、物资、财务等要素方面的衔接状态、方式和机制等。^⑦在社会学领域，工作家庭的边界理论也体现了界面的思维，将界面视为工作和家庭的边界，连接着工作和家庭两个相对分离的主体。^⑧尽管治理对象截然不同，但这些定义都强调，界面是不同主体和要素等构成的网络。治理最基本的含义是多元主体共同参与的过程，不同的社会主体相互连接，互相作用，互相影响，构成了可识别和可操作的治理界面。由于政府分工越来越细，政府部门的分化越来越多，社会问题的解决过程越来越依赖于不同部门之间的协同合作，从而形成了扩大界面跨度的现实需求。

在组织管理上，管理的横向结构设计叫做管理幅度，也称为是管理跨度，指的是上级或领导者可直接领导的下级人员的数量。在具体的组织体系中，影响管理跨度大小的因素很多，比如组织机构的分化程度、问题的复杂性程度、领导者个人的能力和业务标准化的水平等。同样的逻辑，治理界面的跨度也是从横向上考察治理活动的概念，是指治理界面跨部门或跨领域的程度，体现了不同性质行动者的数量及其集中性程度。治理界面的跨度越大，那么就是跨部门或跨领域越多，治理过程的参与者越多，互动关系的网络就更加繁密，需要组织、协调和整合的事情也会越多。反之，治理界面的跨度越小，治理过程的参与者越少，治理过程的互动性也就较低，协调和整合的需求就相对较低。

治理界面的跨度是横向考察和理解治理界面的指标，直接对应于治理界面连接的职能部门的数量，体现的是不同性质的行动者的数量及其集中化程度，比如各地文明城市的创建或营商环境建设等，大多包括了所有城市治理的相关职能部门，动辄涉及数十个职能部门的业务范围，形成的是相对全跨度的治理界面。特别值得提出的是，党和政府部门的联合发文也是常见的治理现象，比如国家发改委等18部门联合发文提高社会公共文化服务水平，就构成了相当宽的的界面跨度。当然，有些治理界面是比较小的，比如行政服务中心设置的接待窗口等，功能比较单一和具体，基本不涉及与其他机构或部门的联合作业，因此就是没有跨度的，也是简单的和清楚的。

治理界面的跨度所包含的是行动者多少的问题，说到底则是谁来解决问题的问题，比如城管执法中“城管+公安”的联合执法，实现了两个部门之间的捆绑联合，解决了城管执法中权威性不足的难题。治理跨度的大小则是治理任务复杂性程度的函数，提出了多个部门协同的任务。因为，社会事实是具有系统性和整体性的，但职能部门往往是根据专业进行分工的，结果就是，要想解决高度复杂的社会问题，就必须由不同业务的职能部门进行联合作业，需要大量行动者的协调与配合等。惯常的做法或者是建立综合性的协调议事机构，比如成立城市精细化管理领导小组，打造出新的治理界面，将相关的部门都纳入进来，重新分配权责范围，梳理工作关系；或者是采取运动式治理和项目制等形式，打破职能部门常规化的运作形态，比如推进城市的专项整治，形成齐头并进和多管齐下的治理态势，集中完成复杂任务。

管理上的跨度问题很大程度上取决于问题的性质及其要求。公共治理是以社会问题为中心的，问题的状况及其特性决定了应该匹配什么样的治理技术。^⑨对于治理界面而言，界面的跨度也是跟社会问题的性质尤其是其复杂性程度密切相关的。通常对于相对简单的社会治理问题，比如证照办理或技术监测等程序较强的问题，包含的都是常规性的治理事项，其中治理要素及其相互之间的关系都相对比较清晰，因此几乎不存在治理跨度的问题。但问题在于，由于现代社会事务的高度分化，诸如物业纠纷或综合治理等社会问题，必然不同程度地涉及多个职能部门，因此这就不可避免地需要建立联席联勤会议或发展协调机制等，来推进不同层面或不同事项的协同合作。

界面跨度的形式与解决特定问题所需要的职能部门的数量有关，职能部门的数量越多，界面的跨度就越大。但由于治理本身是社会多元主体共同参与的过程，因此公共治理必然会包含了个人和社会组织的广泛参与。由此而言，区别于管理思维导向下的管理幅度，治理界面的跨度就不仅仅是政府职能部门的数量的问题，而且是囊括了个人和社会组织的参与问题。个人和社会组织构成了治理界面不可或缺的组成部分，决定了界面跨度的大小。还要看到的是，由于个人和社会组织的参与具有很大的可变性，其数量和范围都有着很大的随机性和不确定性，以至于治理界面的跨度实际上是高度弹性化的，是在解决具体的社会问题的过程中而不断地进行扩大或者收缩，但界面也由此可能会变得更为模糊或混乱。

治理跨度良性运行的关键问题主要涉及三个方面的问题，分别是权威问题、互动问题和协同问题。其中权威问题主要是关系多元主体的主次、序列和等级问题，具体包括谁来负责、谁来牵头、谁来配合、谁来拍板等问题，否则就是各唱各的调，各吹各的号，也就是多元主体碎片化的治理局面；互动问题主要是与多元行动者的行动及其方式有关，尤其是根据什么机制和流程开展互动，具体的表现形式或者是平等的协商对话，或者是激烈的对立冲突，或者是严重的相互不信任等，其中的关键是要维持权力的适度平衡，实现各方的互利共赢；协同问题的关键是要求多元主体各司其职，各尽其责，互联互通，协同共治，形成合力，提高效能，从而避免出现本位主义，各自为政，相互掣肘。

这里面需要统筹考虑的因素很多。例如，中央和地方各类委员会、工作小组、联席会议、协调会、议事会和协调小组等常设或临时议事协调机构，其设置、代表部门及其运行和日常管理，也有很大讲究。一是哪些部门或主体可以进入议事协调机构，这决定了特定事项决议后的权力、责任和资源的配置。如果不是议事协调机构的常驻成员，对议事的规则和运行缺乏了解，还需要反复磨合和调整，反而会降低特定事项的协调效率。二是不同部门拥有多少代表或多大比例的问题，如果某个部门代表数量或比例过大，则会影响到表决的结果及其后续运作。因此，在各类议事协调常设或临时机构中，以事为中心调整部门构成及其性质、各个部门代表的比例以及组织协商议事的机制，构成了机构有效运行的基础。只有动态调整界面跨度及其连接规则，才能推动相关机构的有效协调。

治理跨度的问题主要体现为分散与集中的矛盾性问题，其中分散是根据业务性质或类型进行专业分工，设立不同的职能管理部门，细分具体的治理事项，提高管理的专业化水平，但这同时也意味着多元主体之间的相互竞争，尤其是权力、资源以及责任等职责权利在不同部门或不同环节中的配置；而集中则是着眼于实现整体性协调，统筹具有关联性或相似性的机构或部门，以更好地明确各自的职责及其边界，核心是如何进行协同合作的问题，比如根据归口管理的工作逻辑，将工作方向相近的部门进行合并同类项，界面的跨度就是归口管理的职能部门的数量，也就是这个“口子”的大小，常见的口子如“宣传口”“政法口”或“综合口”“农业口”“外事口”“经贸口”等，目的都是通过组织化或制度化的部门协作，改善部门分工导致的工作整合效用问题。^⑩

值得注意的是，现代信息技术（包括互联网技术和大数据技术等）的深入应用，极大地消除了治理跨度的影响，也消解了治理跨度带来的问题。互联网和大数据具有强大的互联互通能力，能够穿透政府部门、社会主体及其数据资源的壁垒，可以通过信息的共享和交换而协调多元主体的行动，也可以通过数据分析和研判问题，推动治理需求与治理服务的精准对接，精准地匹配职责权利关系，清晰地监测治理过程和结果等。就此而言，跨度带来了碎片化的难题，但现代信息技术的应用弥合了分散化治理的缝隙，比如集成化的服务平台在后台通过并联式方式处理业务，提高了部门之间协同治理的水平，链接了高度碎片化的治理要素，降低了多元主体交互行动的信息成本，形成了整体化或系统性的治理效能。

实际上，无论是简单的多部门联合执法，还是较为复杂的数据治理，都需要打通职能部门之间的壁垒，更离不开多个职能部门的参与协作，由此也就形成了较大区间的跨度，使得具体治理界面的统辖能力越来越强，也形成了治理界面的张力。比如“公安+城管”的执法模式提高城管执法的效率，但公安和城管的业务性质的差异非常大，因此界面的张力就越来越大，离散性程度也越高。就此而言，治理跨度普遍具有越来越大的趋势，不同职能部门或行动者的协作甚至是合并成为治理变革的趋势，构成了治理界面分析的基本线索，具体包括了衔接性、整合度和碎裂性等不同的特性。所以，跨度不是一成不变的，各个主体会根据自身的需求和利益动态调整行动方式，也使得界面跨度呈现出波动变化的特征。

如果说界面跨度的维度对应的是横向的行动者网络，关注的焦点是行动者及其关系，内涵的核心问题主要是职能梳理、权责整合、信息沟通和多元协作等，那么治理界面的层级维度对应的则是解决问题的纵向的功能性分段，重点关注的是问题解决过程中的行动链条问题，也就是解决问题究竟要分成多少个步骤，要经过多少个环节，要走多少流程。这些步骤、环节和流程等，比如生成工单、派发工单、工单处理、结案归档以及监管和申诉等，将相关的问题都纳入治理体系中来，前后联结构成了所谓的闭环管理系统，是理解具体的问题解决过程的基础，更是理解公共治理变革及其运作的关键。

层次是考察治理界面的纵向指标，具体包含了两种视角的层次。一种是以组织结构为视角，考察政府纵向管理层级的多少，对应于治理界面整合的管理层级的数量，以及围绕特定问题而形成的责任链条的长短，比如各地河长制中的总河长、一级河长、二级河长、三级河长和四级河长等，可能分别对应于省委书记/省长、市委书记/市长、区委书记/区长或县委书记/县长、街镇乡书记或主任或镇长/乡长以至居民区书记等，包含了地方政府的各个层级（包括社区），将不同层级纳入到河长制的治理空间中来，形成了高低层级交互套嵌的治理界面，根据层级差异而分配资源、权力和责任。层次的维度实际上反映的是人员、资源和责任在治理界面的层级化分配状况。

在纵向的政府管理层级下，治理界面的层次所要关注的问题是，多层级的政府部门是如何根据社会问题的需要，选择和适配必要而充分的职责权限以及相关资源。换言之，要想解决特定的社会问题，应该由哪一级的治理界面来操作，需要什么层级的职权，需要哪几个层级的相互配合。其中经常遇到的问题就是通常所说的，“看得见的管不着，管得着的看不见”，不同的治理界面的事权责任存在严重的错位，进而产生了“悬浮”与“下移”的问题，前者是指治理所需要的职权等资源保留在更高的治理界面，以至于解决问题需要层级请示和汇报，缺乏效率，后者则是指推动职权等治理资源下移到基层治理单元，提高基层治理单元的响应性和敏捷性。

对于多层级政府形成的治理界面而言，层次的维度主要面对的问题是：（1）要打破层级之间形格势禁的上下级关系壁垒，重新梳理不同层级的权限范围及其必要性和合理性，根据治理事项的体量（包括）配备治理资源，比如或是要推动行政执法权的集中，或者是要对基层治理单元进行赋能；（2）理清不同层级的权力和责任，调整各个层级的职责范围及其边界，建构更具整体性的治理界面阶梯，解决层层请示汇报等最后导致的不负责和无效率的问题，具体比如大力推进“街乡吹哨、部门报到”的改革；（3）要疏通不同层级的信息通道，解决上下级之间的信息不对称问题，让相关数据或信息充分流动起来，根据社会问题的情况进行分层处置的动态治理，尤其是提升基层解决问题的能力。

治理界面的层次是与治理活动的环节或流程联系在一起的，具体环节或流程设定了治理活动前后相续的步骤。这其中不仅包括了不同层级政府及其职能部门之间介入的时机和阶段，比如从街镇的自治办到区（县）政府的民政局，再到市政府的民政局，再到省政府的民政厅，再到国家的民政部，构成了逐级请示汇报的纵向处置流程，也包括同级政府及其职能部门内部横向的流转环节等，比如投诉、立案、调查、处置、审查、结案、评估、归档等运作流程。各个流程前后相续，环环相扣，构成了治理的过程。不同的环节和流程有不同的事项，分别对应于不同的部门及其执行人或操作者，从而构造了有人、有事、有次序和有方法的治理界面。

从连续性的角度来看，环节和流程是设计和安排治理动作的基本办法，因此这个意义上的治理界面主要是操作的界面，既具有鲜明的空间性，对不同层级的部门或不同性质的业务进行了系统的整合，安排和配置不同的空间位置，构成了具有内在关联性和交互性的要素空间，也是时间性的，即确定了不同行动者及其业务工作的先后顺序，特别是问题解决所需要的时间。公共治理的节奏也正是通过操作流程的运转而实现的，从而有了快一点或慢一点的区别，比如各地行政审批改革通过变“串联”为“并联”，实现了从“长跑”到“短跑”的转变，提高了“放管服”改革的效率。^⑪就此而言，层次是决定治理效率的关键变量，也就是说，层次越多，处置流程越多，办理的时间越长，行政效率则越低。

整体上看，随着公共治理变革和创新的发展，治理过程的环节及其流程更加明确，各个环节或流程的耗时量也得到了大幅度的压缩，提升了治理效率。但环节或流程也是不可能完全取消的，由此而构成的界面的层次维度，包含了多个重要的议题：首先是流程的多少问题，也就是哪些步骤是必要的或冗余的，对应的则是哪些机构或部门的业务是必要的或冗余的，要防止的是形式主义的问题；其次是流程的先后次序问题，涉及谁审批、谁管理和谁监督等实质性问题，关系到不同部门的职权及其衔接问题；再次是流程的耗时问题，各个流程都需要科学测算可能消耗的工作（处置）时间，避免繁琐冗长及其所导致的无效率；最后是流程的透明度问题^⑫，要通过流程的标准化和数字化，让治理过程看得到，可以回溯检查，从而减少暗箱交易，接受公开监督。

在纵横交错的治理界面中，信息交换共享的途径和机制，决定了信息流动的方向和速度，影响着界面运行的效率。跨层次的信息传递面临的关键问题是，上下层级交流和沟通过程中普遍存在的信息的扭曲或偏差等，加剧了信息不对称的程度及其影响。其中，在自上而下的信息传递过程中，常见的陷阱是上级部门根据组织或个人的利益需要，故意放大政策信号，逐级层层加码，给下级施加压力，最终不仅浪费大量的治理资源，也使基层政府不堪重负。而在自下而上的信息传递过程中，低层级的部门往往倾向于“报喜不报忧”，将对自己不利的数据或信息给过滤掉，将有效信息掺杂在海量庞杂的信息中，使上级政府及其职能部门无法获得确切的信息，导致后者无法对社会事务进行精准的判断，也难以监督和督促下级。^⑬

如上所述，治理层级主要是上下级政府及其职能部门的关系问题，焦点是上下级政府关系的协同度、连贯性以及整体性，特别是两者之间的复杂博弈；环节或流程则是政府部门内外部的交互关系问题，焦点是不同环节的合理性、衔接性和时间消耗等问题，两者说到底都是跨机构或跨部门的关系问题。由于具体的政府及其内部机构或部门都构成了某种意义上的治理界面，因此层次问题实质上是作为主要治理主体的政府内部不同部分之间的关系问题，所提出来的是政府内部各种要素的离心力或向心力的问题。公民和社会组织等社会主体处于这种关系网络的不同的链条上，比如或者是处于问题输入端，或者是处于过程参与者，或者是作为效能消费者，或者是作为绩效评估者等，与政府关系的频度和强度也各有不同。

界面层次是解释治理结果及其过程的重要工具，也是推进治理变革的关键变量。通常的情况是，界面的层次越少，组织的权力和资源等就更加集中，信息的偏差、扭曲及其传递阻力会越小。^⑭尤其是，如果指挥命令的链条越短，资源要素整合的线路越短，做出响应的速度就可能更快，也就可以更多避免层级请示汇报和指挥命令所造成的延迟。但在既定的官僚体系下，政府体系的层级往往是固定的，政府部门的内部机构也是稳定的，而各个层级和各个机构也都要在治理过程中参与进来，发挥作用，刷“存在感”，结果往往是形成了繁琐冗长的处置流程。相应的改革或创新就是，立足于为基层赋权增能，归并同类型的机构和部门及其业务规范，推动了治理界面运行的扁平化，大力删减办事环节，压缩办事时间，做到“高效处置一件事”。

治理界面的变革可能是建立新的机构，比如成立专门的议事协调机构，如城市治理委员会，也可能是建立新的专业机构或业务部门，比如网信办和大数据局等，引发治理界面的变化。但这并不意味着完全取消或替换了过去的界面，也有可能是在既有的界面之上叠加了新的界面，比如各地的行政服务中心或政务服务中心就是在既有的职能部门分化的界面上建立起来的集中化的工作界面，这个界面构成了先前由职能部门组合而成的治理界面的前台，而其他职能部门则构成了这个新的治理界面的后台。人们通过行政/账务服务中心的单一界面来与政府部门打交道，但要解决相关的问题还有大量的后台工作，需要不同层次的界面协同配合。比如根据“最多跑一次”改革的做法，公民也许可以做到最多跑一次，甚至是一次不用跑，但后台要做的事情仍然是不可减省的。

可以看到的是，现代信息技术的快速发展，为跨层次、跨界面的信息传递、任务处理与协作沟通等提供了便利的工具，使信息更具有可见性、更容易获取和能更好地利用，消解了层级因素对于治理效率的约束和限制，也有助于压缩治理体系的中间层，减少治理过程中的阻力和消耗等，比如借助于云计算、移动网络和数据采集器等信息技术，大数据平台可以获取、存储、处理、分析、挖掘和应用各个层次界面的数据，实现信息的跨界面和跨层次的集成化传递，推动了基于信息的柔性协调。^⑮例如，“投诉即办”调度指挥中心依托大数据平台的运转及其相关数据的流动，跳出了层级化运作的模式，也带动了整个界面体系的运转，形成以“派单—接单”为中心的扁平化界面行动机制。^⑯

治理界面的密度指的是界面范围内各种治理要素的数量及其分布，特别是不同治理要素交互关系的频度、速度和强度等。其中核心的问题是，特定事务的治理究竟需要多少治理要素，带来了什么形态的互动，构成了什么样态的分布图景。密度不仅仅是指要素资源的数量的多少，比如警力资源的配置、垃圾桶的分布和志愿者的数量等，而且是指行动者互动关系的频度、速度和强度。如果用点（代表行动者）与线（代表互动）来描述界面中的互动关系，那么就可以看到，不同的界面将构成或低密度或高密度的互动网络，比如党政部门松散的联合发文等，相关部门之间互动的点线关系是比较稀疏的，而如果是运动式的多部门联合执法，相关部门之间互动的点线关系则是比较密集的。

治理界面的密度主要是对于治理要素及其交互关系的描述，具有可监测、可测量、可评估以及可见性等方面的特性。在人与物、人与人以及人与组织的关系中，比如人力、财力和物力的配备以及相关要素交互流动的频率等，都可以通过精准细致的测量来测算界面的密度。这种关系具体通过指挥与服从关系、牵头与协作关系、多边协同关系而呈现出来，可能是竞争性的，也可能是合作性的，尤其是通过多边行动者之间的信息交换而持续展开，具体则涉及信息交换的速度、频率和容量等，如果某几个部门频繁地交换信息以及其他资源，也就意味着治理界面的密度很高，关系非常紧密。界面的密度也与行动的向度有关，即双/多向的还是单向的互动，相应构成了或多中心或单中心的结构，不同结构的互动形态及其信息流动向度显然都是不一样的。

从资源要素的角度而言，密度的维度所揭示的是，治理要素的分布及其流动性的问题，所提出的要求是，如何科学地统筹和配置有限的治理资源，比如要推动治理重心和资源下移，强化和落实基层治理的资源保障，努力实现治理资源的共建共享，发挥治理资源的最大效能。由于不同治理单元有不同的情况，治理要素的分配就有了不同的密度，比如有的地方治理要素比较密集，具体包括流动人口多，社会矛盾纠纷多，违章建筑多，警力资源充足，社区志愿者队伍庞大等，说明治理需求比较多，治理活动也比较多。就此而言，治理密度意味着要进行详尽的资源地图分析，深入摸清各方面的情况，准确分析和研判治理界面中的问题，精准地投放和使用治理资源，比如部署更多的监控摄像头或智能终端设备等，以顺利达成治理的目标。

根据不同区位密度的大小，界面也就生产出各种“中心—边缘”结构，比如超大城市、特大城市和中小城市的权力、资源和要素的分布情况是依次递减的，治理界面的密度也是逐次递减的，在同一个城市内部，中心城区和郊区的治理要素分布通常也是从高密度到低密度渐变的。特别是，大城市或中心城区往往在纵向上分布着大量高楼大厦，人口、资源、要素及其衍生的问题叠加在一起，相应地也构成了高度复杂的治理格局，因而需要匹配更多的治理资源，因此必然是高密度的治理地带。毋庸置疑的是，在多数情形下，事务或问题的数量及其复杂程度和治理资源的密度的高度重合的，因而可以实现社会问题的有效治理，比如在人流和车流较为密集的城市主干道，交通设施、应急设施、警务人员和维护人员往往也非常多。

从行动者及其互动的角度而言，密度所反映的问题是治理界面实际运作的情况，即哪些是积极的和活跃的行动者，相互之间是如何展开或维持互动的，谁跟谁的交互关系更加紧密，在治理过程中发挥了什么样的作用？实际上，具体的治理界面很多，界面中的治理元素也很多，但究竟是虚假的界面，还是真实的界面，是活跃的元素，还是惰性的元素，是浅表的关系，还是深度的关联，都需要认真的评判，比如许多领导工作小组，必然牵涉很多部门，也有很紧凑和密集的互动，经常要通过协商对话等方式来协调很多事情，因而是比较实的界面。但有些界面是象征性的，比如由某些部门牵头的联席会议，可能只是要表明对某些问题的重视程度，主要工作是进行信息沟通或情况通报，个别政府部门没有太多实质性的业务，最终还是分散作业，既没有沟通的渠道和机制，也无所谓建设性的互动。

公共治理过程中既有制度化的正式互动，也有非正式的互动，相应地，界面的密度就既有正式的成分，也有非正式的成分。但互动的形式与密度之间不存在规律性，也即治理密度与是不是正式的互动没有相关性。区分正式互动还是非正式互动，是为了理解治理的密度究竟是如何生成的。这些通过双边或多边机构及其个人之间的互动而体现出来，其中最为核心的是信息的交流问题，可以通过测量信息的流动状况和交相互动的情况而进行测算。由于同一界面中的行动者之间的互动频度及其持续性状况不一样，结果就是界面的不同区位必然呈现出非均质性的密度，进而有了中心圈层和边缘圈层的差异。多边互动的频率及其重要性，也构成了判定界面密度高低的基本元素，是理解治理过程实际上是如何展开的基础。在具体的治理场景中，信息可能是标准化的文本信息，也可能是差异化的实践性知识，从而决定界面密度的成分是不相同的。

需要注意的是，互动的频率、速度以及强度决定了治理界面的密度，也决定了治理资源的基本分布情况，两者具有正相关关系，即互动的频率、速度以及强度越大，治理资源也会更加丰富多样的，比如围绕中心工作开展的运动式治理，在短时间内集中了大量人力物力财力，相应的界面密度也就很高。这也呈现出治理界面的权力中心或边缘在哪里，多元行动者是否以及多大程度上参与到治理过程中来。但是，互动的频率、速度及其强度固然直接表明了治理的活跃者和活跃区，但并不直接等同于权力的重要性，因为活跃者未必是有权力的，更加密集的互动也可能是低效甚至无效的，比如基层工作人员之间的互动也许很多，但却不具有决定性，领导者的介入也许并不频繁，比如高层领导做出重要批示，却可能是立竿见影的，是可以解决问题的。这就需要在动态的治理过程中去探测权力中心究竟在哪里，分析和判断行动者的激励及其效果，哪些主体在积极参与，哪些活动是有影响的，哪些互动是有效率的。

如果用“点”和“线”来呈现治理界面的密度，那么治理界面可以理解为是由大量“点”和“线”连接而成的具有整体性的关系网络，其中包含了不同数量的点和线，构成有差异的交会区域。其中，“点”的大小对应职能部门权力的大小和资源的多寡等，而线的粗细及其形态则表示不同职能部门之间信息、权力以及资源等流动的速度和频率。与治理界面的跨度不同，界面密度与界面连接的行动者的数量没有直接关系，而是取决于界面内部各个主体及其要素的关系互动频度、速度及其强度。所以，密度也是治理形态及其过程的体征，比如碎片化治理所形成的是相对分散而独立的多中心治理结构，对很多事务的处置尚未形成固定的或常态的行动网络，也缺乏稳定而有效的沟通与协调，界面的结构和要素相对松散，但权力和资源的分布比较均匀。

界面密度的治理要素分为两类，分别是权力和资金等资源要素，也有人及其活动等要素。需要看到的是，界面的密度根据治理要素的不同而有所不同，而且人与权力以及资金等未必维持着同等的密度，因此才有了治理资源配置不均衡的问题。而且，不同的治理要素还可以进行适度的互换或替代，比如人力比较短缺的时候，可以更多增加技术设施，以补充人力资源的不足。特别是，信息是治理活动的基础，大多数治理活动都是以信息为中心而展开的，因此界面的密度也可以根据信息的可得性而予以重新设计，比如信息技术驱动的治理变革就带来了界面密度的深刻调整，其中“让数据多跑腿，让群众少跑腿”，就是提高了“数据治理”的密度，通过数据的流动、交换和共享来组织和实施治理，而降低了群众“跑腿”的密度，改进治理和服务过程的体验感。

调整界面密度的变革包括多种多样的创新实践，其中的关键是归并和整合治理事项，压缩治理环节和流程，减少治理资源的内循环，比如浙江省推行的“最多跑一次”改革，严格以“事”为中心，对具体事务的办理流程、涉及部门和办理形式等都做了具体细致地规定，将需求最大、最集中和最常见的事项按照关联度进行了梳理和区分，整合成“投资项目审批、不动产交易登记、商事登记、公安户籍车管出入境、公积金业务”等6大板块，大幅度地降低了治理事务及其处置工作的繁密程度。^⑰上海市“一网通办”根据具体服务事项制定办事指南，对事项的基本信息、申请材料、办理地点、设定依据、办理方式、办理流程和常见问题等进行了详细规定，使治理事务及其互动的密度得到极大的压缩。^⑱这些改革调整了治理密度，也提升治理的效能。

治理界面是行动者及其关系的活动空间，是承载各种治理要素和治理活动的平台，包含了理解治理活动的多样化维度，提供了解读治理活动及其过程的新视角，尤其是既可以深入分析各种治理要素的空间分布及其相互关系，也形成了考察治理变革和创新的新路径，有助于分析空间因素对公共治理活动及其过程的影响。其中界面面积确定了特定治理活动的边界范围及其覆盖面，呈现了相关治理要素的范围或区位及其空间分布；界面跨度对应于多元参与者的数量及其相互连接的形式，横向框定了治理活动实施过程中的协作网络；界面层次的维度呈现了治理活动中的纵向关系，特别是揭示了治理活动的节奏逻辑；密度的维度表明了治理要素的分布和主体的互动强度，有助于厘清公共治理活动的表象与实质。

归根结底，界面思维的实质是空间思维，治理界面是对于公共治理的空间化分析，但空间内的活动及其实现方式，也不同程度地包含了时间的要素，比如治理过程的节奏问题。从界面角度来考察公共治理变革，实际上是以一种立体的空间思维，即以人、事、物及其关系等为中心，统筹设计和系统组织治理过程，提高治理活动的整体性、流畅性和平衡性。相对而言，以组织机构的“加减乘除”为主线而推行的改革，实际上仍然是以治理要素为中心的片面改革，难免形成“头疼医头，脚疼医脚”的弊病；而以治理界面为主的改革主张，不仅是对既有政府及其职能部门的编排组合，也是对相关治理要素的统筹协调，体现出较好的整体性、协调性和适应性，可以更好地推动复杂情境下的问题解决。当然，这也折射出治理变革对于现有组织和机构体系的妥协性。

现代信息技术的应用驱动了公共治理的变革和创新。信息技术可以突破地域的、组织的和数据的壁垒，拓展治理界面的面积，对治理界面进行清晰的描画和操弄，提升更深广领域的可治理性；寻找适配问题需要的治理跨度，改进多元主体的联结方式，提高治理跨度的结构韧性；也可以打通界面层次的隔膜，优化治理的流程和环节，提升治理的效率及其体验；还可以降低治理活动的信息需求，推动治理资源的精准配置优化治理网络。正是信息技术的应用带来了治理界面的持续调整，比如在线公共服务的兴起建构了虚拟的治理界面，信息的即时共享交换抹平了治理界面的皱褶和沟壑，尤其是数据的“多跑路”可以让人“少跑腿”，提高了治理界面的联通性和集成性等。进一步说，治理界面的空间重构既是公共治理变革和创新的结果，如“一窗式服务”改革重建了政府前后台的关系，也是治理变革和创新的原因，如多元社会主体的参与要求健全相关的平台和渠道，两者具有交互促进的效应。

最后，治理界面对于理解公共治理变革具有实践和理论上的重要意义。从实践角度而言，治理界面是看得见、摸得着的治理活动的实践舞台，是由治理主体、治理资源和治理活动等交相互动所建构起来的立体空间，治理要素的分布、配置及其相互关系，演绎形成了治理这幕大戏的脚本，塑造了治理空间的形态，决定了治理的效能。从理论角度而言，对于界面维度的分析可以突破现有治理分析宏观化和表象化的难题，真正深入到治理要素及其互动关系中去，系统剖析治理的活动及其过程，探索治理变革和创新未来可能遇到的问题。当然，作为一个相对理论化的思考，本研究只是迈出了公共治理界面分析的第一步，还有许多重要的界面议题值得继续研究和深入探讨。