与传统工业化社会主导的层级化科层组织相比,由平台技术和平台社会驱动的社会组织模式已经呈现出明显的差异性特征。组织结构层面,原来组织内部结构正在由“金字塔型的分割式结构”转向以平台组织为基础的“偏平的联结式网络结构”,产生这种转变的核心机制正在由组织内的规章制度集群转变为平台的技术性规则(算法、代码)。而作为组织结构的外显,组织形态随之产生了变化:组织要素连接后形成的实体除了长期性、层级化的科层结构以外,还存在着大量即期性、非正式的虚拟网络社群。
就组织结构而言,平台对科层体制的影响表现为“技术与组织”间的互嵌关系−结构性嵌套。技术对科层组织的模块化重构,导致政府部门超越了传统科层体制的金字塔型的组织架构,并将其按照回应公共事务治理需求和公共服务供给需求的必要性,重新组合为“扁平的联结式网络结构”,以此提升和优化公众获取信息和服务的有效性和便捷性。科层组织的模块化重构一方面重组了政府组织中的信息结构,重组后的信息结构打破了原先封闭的组织界限,共享性网络、协议式模块化关系、临时性的联盟合作将成为后科层制的产物。㉞另一方面,科层组织的模块化重构能够克服科层制“规则运用的过分刚性导致缺乏灵活性,难以回应社会变化”㉟的弊端,更为敏捷地回应多元主体的差异性诉求,更为开放地与多元主体协商互动。显然,平台型政府具有治理共同体的包容性和开放性,涵盖了界面治理的“横切”特性,并展现出层级治理体系意义上的“纵深”特性。
就组织形态而言,平台技术实现了虚拟关系体系与实体组织结构的整合,即关系性嵌套。这种模块化结构游移转换了缔结社会关系的空间场域。随着交互机制和交往界面的“去物理性”过程−从实体性空间(社区、学校、公司等)转向数字平台(微博、微信、QQ等)−缔结社会关系的物理性实体空间游移为网络化虚拟空间。这种社会关系的再生产机制(交互机制的平台化)改变了社会关系属性。相对而言,专业性社会生产结构的基本特征是,按照社会分工的原则与(供需)“双方交易结构”,由不同的职业群体独立地进行社会生产;而平台型社会生产结构则是,按照网络平台的技术撮合功能形成“三方交易结构”,由平台与供需双方共同参与社会生产。㊱基于此,在虚拟空间中,平台将“可计算”和“模块化”的技术逻辑内嵌于社会关系的生产机制中,平台成为各类主体间互动的多边框架和关系联结机制。
总括而言,平台型政府的“重层结构”可归结为两个维度,即组织结构上的“技术与组织”的嵌套关系及组织形态上的“虚拟与实体”的整合关系。“随着更多主体卷入平台,社会系统呈现出科层与平台两种组织模式共存的状态。尽管平台作为一种新的组织模式与科层存在诸多不同,但平台产生于原有科层体系之中,作为整体社会的一部分,与科层机构存在相互依赖关系”。㊲然而,这种关系的具体表现及其背后的“制度—权力”逻辑,尚未引起学界足够的重视。笔者认为,科层与平台之间存在多层次的联系与交融,并呈现出“科层为体、平台为用”的外显形态。
也就是说,在应对复杂性需求和治理对象时,科层组织作为基础性组织体制仍然发挥重要作用,是“重层嵌套”结构的核心架构;平台作为技术架构的嵌入,承担组织运作的辅助性作用,两者交织嵌套。这种“平台+科层”的嵌套结构,其本质是组织对环境持续变化的一种社会的、认知的解决方式,是降低治理成本和维持秩序的一种途径㊳,并体现为组织内部要素之间、技术与组织之间存在一种基于实现治理目标的“松散耦合”关系(loose coupling)。㊴因此,“松散耦合”促成的“技术与科层重层嵌套”不仅是一种静态的组织结构关系,而且还反映了平台技术与科层组织之间行为匹配的动态关系。从结构层面来看,这种耦合关系一方面体现了组织内部各个成分之间的“弱联系”,各组成部分可以在很大程度上自主行事,并为技术进场提供了嵌入性空间。从行为层面来看,技术与组织制度的松散耦合建基于保持系统运转且能使组织结构能够承受技术嵌入,或技术能够在特定组织结构下实施。所以,松散耦合的行为映射可以被具体理解为外源性技术与组织要素间的“协调”行为与技术的工具价值内化为组织目标的“创新”行为。
平台型政府既通过科层结构包含政府组织结构与权力资源流动结构,又灵活地通过平台结构全面辐射统合在政府组织内外的治理资源。对于真实场景中的平台型政府的实际运作具有两套制约性逻辑:治理功能和科层规约。一方面平台型政府要体现其社会治理效能,能够应对复杂性社会需求;另一方面,平台技术作为一种非独立的技术架构,其有效运转还受到科层组织的规约。㊵具体来看:第一,平台型政府的运作依托于科层结构提供的实体性组织机构,其所依赖的资源和权力要素仍然沿着科层结构的组织体系展开。科层组织的层次结构会不断寻求整合平台的组织属性和内在机制,从而将自身转变为“平台+科层”的复合体,以更好地利用分散和协作网络,同时有保留层级功能。㊶第二,从技术治理的实现方式和途径来看,科层结构作为实行技术治理的组织体制,主要承载着政治合法性,而以平台技术为载体的技术治理,作为技术理性、市场逻辑和秩序维度多元复合的治理模式,主要承载着绩效合法性。两者有机结合,既保持了政治稳定性,又共同推进公共事务治理和公共服务供给的有效性,从而实现技术与政治的良性互动。
随着信息技术对政府组织的深度嵌入,政府的技术化转型已经不再止步于“单台运转”模式和“前后台互动”模式的浅层嵌入阶段,而是已经开始迈入以“技术中台”串联起“服务前台”和“制度后台”的“三台一体”新型组织模式的深度嵌入阶段。㊷这种“前台+中台+后台”一体化运行机制是保障平台型政府平稳运作的重要支柱。首先,以服务和治理为核心的管理网格体系与服务网络体系的功能性嵌套是平台型政府对外服务的前台界面。平台型政府通过服务界面重构来处理专业化分工和一体化需求之间的矛盾,降低民众获得政务服务的成本,为民众提供优质的政务服务。㊸其次,基于信息共享体系与资源网络体系的资源性嵌套构成平台型政府的资源共享中台。平台型政府依赖资源网络与共享体系,通过技术模块建立部门间对话渠道,打通信息共享网络,以降低沟通成本并强化和维护部门间协作关系网络。最后,以科层组织为基础的既有制度结构承担起对技术架构的调控和规制。这种基于制度后台的权力结构体系与治理空间体系的结构性嵌套机制是“科层为体”的根本性表达,即通过科层体制的权力结构与层级性治理边界将试图改变科层结构的“偶然性事件”隔离在局部来实施技术控制。㊹具体运作机制详见图1。
其一,基于服务前台的管理网格体系与服务网络体系的功能性嵌套机制。这种应用化的服务界面实现了“自上而下的服务供给功能”与“自下而上的需求反馈功能”合为一体。一方面,政府政务服务应用程序和办事窗口构成了“面向公民的服务和治理界面”,它是平台型政府运作的技术前提。面对政府组织,以供给导向的政务服务改革强调“一维界面能够提供多样化服务”,公众通过线上界面或是线下一站式服务中心与所有相关政府部门互动,改变了传统“办事多跑部”的互动现实,从而实现公共服务的精准化供给。另一方面,基层精细化管理网格能将公众的需求和服务评价沿着界面反馈给服务主体网络,以提高政府服务质量。这是“需求导向”的政务服务改革的内在要求,也是实现政府“民本主义”治理观和“满足人民美好生活需求”的具体体现。基于此,应用化服务界面平台型政府基于服务的治理网络前台,通过公共服务“需求—识别—供给”机制实现管理网格体系与服务网络体系的功能性嵌套。
其二,基于技术中台的信息共享体系与资源网络体系的资源性嵌套机制。在模块化技术载体(平台)为政府与社会之间建构出一个新的资源网络体系,并促使不同业务部门能够依靠平台上搭载的不同模块,形成无数不定向多边互动体系,为需要快速获取多部门资源的平台使用者提供多样化选择路径。这种去中心化的资源网络体系能够加快信息化中介的成立。模块化技术能够实现提供、存储记忆和复现异质信息以及快速匹配资源,使治理主体能够积极主动地收集、观察、分析、预判、传播海量信息与数据。这种政治信息中介不仅仅在实用意义上非常重要;它在政治意义上同样重要,因为它可以过滤并汇聚区域性通信,并建构整体视野下的国家政治信息综合系统。㊺信息和资源网络体系为部门模块化重组提供了“数据池”,因此基于技术的资源共享中台为平台型政府运转提供了“物质保障”和资源基础,并以此实现信息共享体系与资源网络体系的资源性嵌套。
其三,基于制度后台的权力结构体系与治理空间体系的结构性嵌套机制。在“三台一体”的运转机制中,我们还不能忽略“科层为体”的现实情境,这为平台型政府运作划定了能够允许其发挥作用的治理空间。一方面,原有科层体制的制度存量和权力结构构成了平台型政府运作的组织底座和制度基础。政府组织倾向于一种既能提高治理效能同时维持组织现状的方式,将技术纳入行政轨道;这种“即插即用”(plug-and-play)的技术应用模式强调了技术嵌入逻辑与官僚科层逻辑之间的张力㊻,勾勒出平台技术被隔离在核心结构之外以及平台型政府被“再造”为科层组织的潜在风险。这种风险反映了平台技术不能完全改变既有组织结构,甚至受制于科层组织,从而表现出其运作具有结构性限度。另一方面,因平台技术的工具价值(使用价值)的有限性引发的平台型政府在适应治理场景、发挥治理效能时存在的功能性边界。这种功能性限度意味着技术失灵时,政府组织必须承担“兜底”责任,这为科层组织的继续存在提供了合法性基础。此外,作为一种外源性技术,平台技术包络受制于技术发展段位,可能会存在一定的失控风险,如信息泄露、技术伦理风险等。如果技术失控,或者社会价值和规范失去对技术的拘束力,那么科层结构可以用权力“锁死”科技。因此,层级化科层结构在表现为“制度和权力的结构化体系”的同时,通过权力结构体系与治理限度的结构性嵌套,为平台型政府的运作提供了权力支持和兜底保障。
然而,吊诡的是,平台型政府的生成,并没有促成科层型政府组织结构的大规模变革。要进一步回答“平台型政府为何没有降低传统官僚制(科层结构)在政府组织中的作用和重要性,其背后的逻辑是什么”,还需对平台型政府的权力运行机制进行深入考察。