学术月刊

为了让某些具有战略性意义的行业得到更快、更好的发展，中国实施了针对特定行业的产业政策。从最初主要依赖计划手段的重工业发展战略，到如今五年规划、产业发展战略等引导性的产业政策，产业政策的演变可谓是中国改革开放的一个缩影。虽然中国的产业政策仍然在不断地调整，但不可否认的是，从当初的“一穷二白”，到如今拥有门类齐全的现代工业体系，形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，这是新中国成立之后产业发展上所取得的伟大成就。在这一成就的背后，我们可以看到中国人民追求美好生活的努力，看到大国发展道路上独有的规模优势，以及政府在科技、教育、卫生等等方面的政策助力。

本文将讨论产业政策的作用及未来的调整方向。笔者结合自己近年来的一些研究与思考，重点围绕产业政策的优化实施这个目标，讨论如何理解产业政策的合理性，产业政策应由谁来实施、怎样实施等问题。在学术界，关于产业政策，尤其是中国需不需要产业政策的争论至今仍然存在^①，对产业政策的全景式分析也还在继续^②，至于针对特定产业政策的研究文献就更多了。但本文并不打算讨论要不要产业政策这样的问题，而是将重点聚焦于分析产业政策如何优化实施。与现有研究相比，本文最大的不同在于突出了理解中国产业政策的两个独特视角：（1）大国治理背景下必不可少的中央—地方的视角。这将使我们理解中央与地方政府在产业政策目标上可能的偏差及其效率含义；（2）政策的一般均衡效应。这将使我们从溢出效应的角度认识到产业政策实施中可能存在的意外后果。这两个角度都有助于我们对产业政策效果有更全面的认识，尤其能够凸显出政策实施中可能存在的对全局与长期最优目标的偏离。^③

接下来，我们将从产业政策的概念入手，先从理论上讨论产业政策的依据及可能的效率考虑，再围绕中国的产业政策实践分析政策的特征以及可能存在的对全局与长期发展目标的偏离。最后，我们会从信息不对称这一根本原因出发，探讨产业政策制订中的误区与经验，为今后更好地实施产业政策提供指引。

对产业政策存在着不同的定义。在笔者看来，简单来说，以特定产业为对象而实施的政策都可以称之为产业政策，而这又可以进一步分成两大类型。

其一，产业扶持政策，该类政策以促进特定产业的发展为目标，因而往往包含一系列的扶持性措施。例如，2010年10月10日国务院下发的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》［国发（2010）32号］，希望通过产业政策支持使节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车七大产业用二十年达到世界先进水平。

其二，产业规制政策，顾名思义该类政策以面向特定行业的规制措施为手段，又可以分为竞争政策和环境规制政策。竞争政策的目的是维持市场的竞争格局，防止因企业垄断而导致社会福利的损失。例如，为预防和制止平台经济领域垄断行为，引导平台经济领域经营者依法合规经营，市场监管总局起草了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，这就意味着未来互联网平台企业将在《反垄断法》的框架下接受竞争政策的规制。环境规制政策则是为了减少企业生产活动造成的环境污染或破坏。近年来，中国政府对环境规制越来越为重视。例如，“十一五”以来，中国实施了重点流域水污染防治专项规划实施情况考核制度，并实行了严格的污染物总量减排核查制度。这就会对水污染相关的纺织印染、造纸等行业造成影响。

我们通常所说的产业政策往往都是指产业扶持政策，这也是本节讨论的重点。不过，需要指出的是，有时政策的边界也是模糊的。比如，中国的创新激励政策以税收优惠的方式为企业的研发投入提供政策激励，只要是符合条件的高新技术企业都可以享受该政策优惠，但这样的政策客观上会使研发投入较为密集的一些行业更多受益。又如，中国也广泛实施了各类开发区政策，包括经济技术开发区、高新技术产业园区、出口加工区等等多种类型。这些政策通常被称为地区指向的政策（Place-based policies），因为该类政策首先是以特定的地理范围为实施对象的。但这类政策在实施中，往往也会指定优先发展或吸引的行业，因而也具有我们所说的扶持性产业政策的特征。

产业政策的理论依据是什么？或者说，为什么某些领域的发展尤其需要产业政策的扶持？简单来说，这其中有两个最为基本的条件：必要性与可行性。这里，我们先说必要性，稍后再讨论可行性。

产业政策的必要性之一：市场协调存在不足。如果仅仅依靠市场协调就能够促成特定产业的发展，那么产业政策就不应被实施，毕竟任何政策实施都是有成本的。让我们考虑现实中可能导致市场协调存在不足的两种情形。

第一，生产上的互补性。例如，如今为了成功招商引资，地方政府往往会努力将整个产业链中重要的企业一起打包引进。如果某个产业特别需要上下游企业的空间集聚，那么这样的做法就会对企业有较大的吸引力。此时，如果整个产业链尚未成型，那么仅仅依靠市场机制就可能需要众多的企业单独行动。这样既需要较高的沟通成本，也会由于企业之间缺乏该产业能否在当地成型的共识而协调困难。

上述互补性在现实中还可能以其他形式体现出来。例如，地方政府可能会在工业区、开发区的建设中提供基础设施等局部的公共品。这样做，能够更好地分摊固定成本，也使企业入驻投产的时间大大缩短。一个非常典型的现象是，为了更好地招商引资，地方政府往往会提供“一站式”服务，也就是将其中所涉及的不同职能部门集中到一起为企业服务，这就大大提高了政府的服务效率，降低了企业的成本。

第二，投资的正外部性。如果企业投资的一部分好处会被其他企业无偿地分享，那么就出现了企业投资的正外部性，这就会导致企业私人投资不足，需要政策激励企业进一步扩大投资。现实中，在一些前沿的技术领域往往需要企业花费较多的研发投入。例如，在新能源汽车产业发展中，存在着纯电池动力、油电混合动力、燃料电池动力等不同的潜在技术路径，但究竟哪种技术路径更为可行呢？这需要企业在持续的研发投入之后才能逐渐获悉。但第一个吃螃蟹的人，需要面对极大的风险。一方面，如果在花费巨大的代价之后，企业才发现某种技术路径是不可行的，那将对该企业的经营造成极大的挑战，而其他企业却没花费什么代价就因此知道这条技术路径走不通。另一方面，如果企业的研发获得成功，那么新的知识也会通过模仿学习等各种途径或多或少地让同行企业受益，这种知识的溢出效应成为企业创新投资正外部性的另一个重要来源。

正是由于存在这些正外部性，从全社会的角度来看，单个企业的创新投入很可能是不足的，这就需要有政策激励企业进行投资。在发展中国家，由于金融市场欠发达，企业间信用体系不健全，可能使政府的协调显得更有必要，产业政策因而也有了更多的用武之地。

产业政策的必要性之二：巨大的社会收益。仅仅因为市场协调不足，是否就必定要有产业政策扶持呢？这其实还并不必然。因为资源是有限的，政府在扶持某些领域的同时一定会影响到其他领域的发展环境。例如，当政府通过产业政策扶持新能源汽车的发展时，人才、资金等等资源会更多地流向新能源汽车企业，这必然导致传统汽车企业的发展受到不利影响。所以，即便存在市场协调不足，也只有当产业的发展存在巨大的社会收益时，政策扶持才是必需的。以研发激励为例，只有当企业研发投入的正外部性足够大时，借助产业政策激励企业的研发投入才能真正地做大蛋糕。现实中，至少存在以下两个视角有助于我们更好地理解产业发展的社会收益。

第一，具有较强关联效应的产业。所谓产业关联效应，是指一个产业的发展借助投入产出关系而对其上下游的相关产业形成的带动效应。汽车产业之所以曾倍受产业政策偏爱，原因之一便是该产业具有较强的产业关联效应，能够对上游的钢铁、有色金属、橡胶、石油等原材料行业，以及仪器仪表、各类配件、车身车饰等零部件行业产生较强的带动效应。另一个典型是芯片行业，其特点是对下游行业有很强的关联效应，这是因为越来越多的制造业都需要用到芯片。也正因此，当我们自己无法掌握的高端芯片的提供主要受美国控制时，芯片就成了“卡脖子”行业，对我们下游的制造业产生较大的影响。

第二，前瞻性产业或新兴产业。所谓前瞻性产业，我们可以理解为那些目前处于市场萌芽期，但在未来具备巨大发展潜力的产业。前瞻性产业的出现，通常伴随着新技术的开发与应用，因而也往往属于新兴产业。这一类型的产业受产业政策所青睐不仅是因为其巨大的市场潜力，也是因为大家更可能处在同一起跑线上，前期的政策扶持更容易占得先机。中国在5G、物联网、工业互联网、人工智能、数据中心等新型基础设施上加大了建设力度，其背后便有类似的考虑。以5G技术为例，自从2017年政府工作报告首次提到“5G”之后，国家政策对5G的重视程度不断提升，而中国企业在5G领域并跑、领跑全球的事实，也的确为这类产业政策的合理性提供了支持。

市场协调存在不足，再加上又有着巨大的社会收益，产业政策的实施就显得必要了。接下来的问题是，政策扶持之下这样的产业能够真正成长起来吗？

理论上来说，一国产业政策所扶持的产业既可能是在该国具备比较优势的，也可能是该国不具备比较优势的。以2021年再次进入公众视野的美国《无尽前沿法案》为例，该法案如获通过，意味着美国将对关键科技产业的创新与发展加大政策扶持力度。正是出于自身科技领先地位可能受到挑战的担忧，该法案体现出美国的一种应对。可以想象，在该法案影响之下美国政府会更加重视产业政策对关键科技产业的扶持作用。而这些产业政策所指向的，往往是美国具备比较优势的产业。例如，《无尽前沿法案》中拟加大投入的几大领域便包括了半导体，而这恰恰是我们被美国“卡脖子”的领域。

相比之下，作为发展中国家我们所扶持的产业在全球范围来看却往往不是自身具备比较优势的。也就是说，发展中国家的产业政策通常含有追赶发达国家的特点。那么，一个自然而然的问题就是，为什么我们不完全遵循国与国的比较优势进行产业分工呢？比如，是不是可以把高科技领域的生产都交给美国等发达国家，我们自己则专注于生产更具有比较优势的劳动密集型产品，然后再借助国际贸易与发达国家互通有无呢？换一个角度提问就是，如果我们违背分工原则利用产业政策扶持原本并不具备比较优势的产业，这样对我们有利吗？

现实中，美国在高端芯片领域对中国的“卡脖子”就是对此最好的回答。对于芯片这类对下游行业有极大带动作用的产业领域，如果我们凭借自己可以调动的资源完全无法生产替代性的产品，那么我们在国际分工中就会陷入非常不利的谈判地位。所以，为了避免受制于人，在这样的关键领域，我们需要有能力整合产业链资源来生产替代性的产品。这并不是说我们必须掌握关键技术，而是指我们至少要有能力让掌握关键技术的外国企业以合理的价格向我们提供相关的产品。然而，当关键技术只是掌握在极少数的发达国家手中时，合理的价格很可能就难以实现了，甚至是出钱也买不到！正是出于这样的考虑，我们自主研发大飞机，建造自己的空间站，力图在芯片领域有所突破。

这些看似有违比较优势的分工行为，体现了国与国之间的一种策略性竞争，也使产业政策有了更大的用武之地。而中国的大国特征则进一步强化了上述策略性分工的合理性。这是因为：其一，大国才有实力集中资源对并不具备比较优势的产业进行政策扶持；其二，一旦关键领域受制于人，大国因其庞大的市场需求需要付出更大的代价；^④其三，大国的规模经济或庞大的国内市场能够更好地发挥规模效应，更可能使本土企业逐渐培育出自身的比较优势。

在肯定了发展中大国产业政策合理性的同时，也引发了另一个值得深思的问题。以中国为例，大国内部各地区之间存在着较大的发展差异，那么违背比较优势所扶持的产业应当由大国内部的哪些地区来着手发展呢？这个时候，国与国之间策略性分工的思维能不能同样适用呢？这里，我们必须强调一点本质的区别。国与国之间的竞争背后体现的是各自国家的利益，不存在一个超越国家的组织能够真正对各国的利益进行协调或重新分配。但是，一国之内地区间的竞争虽然也体现了各地区的利益，但存在着国家这个凌驾于地方政府之上的权力主体能够对各地方的利益进行协调或重新分配。也就是说，在一国内部地区间的分工中，不应该有违背比较优势的策略性分工的思维。^⑤地方在选择产业分工时首先要考虑的是怎么把蛋糕做大，也就是追求全局的目标，这就需要按各自的比较优势来进行分工，而中央政府则可以通过转移支付等手段进行必要的协调，从而照顾到局部的利益。

但是，在产业政策的实践中，地方政府却可能违背当地的比较优势，这就导致产业政策最终会偏离长期、全局利益的最大化。所以，在讨论中国的产业政策时，我们需要特别强调区分中央—地方这样的视角。

下面我们就从中央与地方这两个不同的角度来分析中国的产业政策。^⑥20世纪五六十年代，日本在汽车、半导体等领域的产业政策看起来是较为成功的。自20世纪80年代中期，中国也正式引入了产业政策，并通常对需要发展或淘汰限制的目标产业以及政策工具都有明确而具体的规定。在中国产业政策制定过程中国务院有决定权，国家发展和改革委员会（前身是国家计划委员会和国家发展计划委员会，以下简称国家发改委）牵头各部委负责制定具体的产业政策。20世纪90年代中期以后各类产业政策会以“产业目录”的形式单独颁布，“目录”将作为招商引资中的主要依据不定期进行修订。

1989年中国颁布了《国务院关于当前产业政策要点的决定》，“产业政策”直接出现在该文件的标题之中。该决定明确了国民经济各个领域鼓励和淘汰限制的重点，此后也陆续出台了一些针对国民经济各个领域的产业结构调整政策。针对中国经济发展过程中出现的各种问题，中央还出台了各种类型对产业结构调整、补充的政策。例如，针对外商直接投资的产业政策明确了鼓励和限制外商在中国投资进入的领域；为了培育国民经济的支柱产业，追赶发达国家和抢占世界经济科技制高点，中央专门有鼓励基础行业或高技术行业发展的重点产业政策及主要针对平衡区域经济发展的地区指向型产业政策。此外，针对产能过剩，中央出台政策进行抑制。在2009年应对金融危机时，中央还出台了专门针对某类行业的产业政策。表1列出了主要的产业政策类型和对应的目录。

中央出台的产业政策有两个值得一提的特点。一是中央出台的这些产业政策中，与重点产业相关的政策占比最高。从时间维度来看，每个五年（计划）规划时期中央都会出台重点产业政策，而且其重要性也越来越为突出。二是中央的产业政策往往具有反周期的特征，也就是说，越是在经济增长的低谷期中央越可能集中出台产业政策。由此看来，中央出台产业政策也有希望借此拉动经济增长的意图。

此外，在中国现有体制下地方政府有很大的积极性与自主权来推动地方经济的发展，而产业政策就成为地方政府促进地方经济发展的重要抓手。接下来，我们借助五年规划中中央与地方对重点发展产业的选择来考察产业政策与比较优势之间的关系。这有助于我们在央地治理的视角下深入理解产业政策实施中可能出现的对全局目标的偏离。

考虑到制订不同类型产业政策的出发点略有不同，而重点产业政策比较有代表性，所以我们专门围绕中央和地方的重点产业政策来研究产业政策本身有怎样的规律。我们将借助于中央和省级国民经济和社会发展五年（计划）规划的内容，来提取重点产业政策的相关信息。在上述规划的经济结构调整这一节中，涉及重点产业发展的内容所占比例往往超过3/4，这也印证了重点产业在产业政策中的重要性。

为了梳理出从“九五”到“十二五”时期中央的重点产业，我们将五年计划规划的经济结构调整这一节内容中，涉及“支柱产业”“优势产业”“新兴产业”“大力发展”“重点培育”“积极发展”“重点发展”的产业和产品提取出来，将其对应到国民经济行业分类的二位码，由此提取出每个五年（计划）规划时期中央的重点产业。

如表2所示，“九五”时期中央的重点产业是关系国计民生、对国民经济具有重大带动作用的基础行业，目标是建立国民经济的支柱产业。“十五”时期以来，中央每个五年计划规划中的重点产业较为接近，都是瞄准世界科技前沿的高技术行业，目标是培育新的经济增长点，抢占世界经济科技制高点。

接下来，我们从比较优势的角度来考察一下中央所选择的这些重点产业，在中国的哪些地方具有比较优势。这涉及到如何对比较优势进行度量的问题。可以想象，一个地方在某个行业的发展上是否具有比较优势，取决于当地在资源禀赋、制度环境及市场规模等方面是否更为适合该行业的发展。这比较难以直接度量，一个替代性的做法是直接看结果，也就是以不同行业的发展现状来判断是否具备比较优势。如果一个地方某行业的发展好于全国平均水平，那么我们就可以认为该行业在当地具有比较优势。这也被称为显性比较优势。在数据上，这可以表现为该行业的就业或产出占当地所有行业就业或产出的比重较高，高于全国平均水平。

按此方法，我们就可以对中央的重点产业在全国各地是否具有比较优势进行考察。我们发现，从全国平均情况来看，在每个五年计划规划之初中央的重点产业在各地是没有比较优势的。这其中的原因在于，中央所选择的重点产业往往处于技术前沿，这些产业通常会集聚于少数较为发达的地区。通过进一步分地区的考察我们的确发现，中央的重点产业在中西部一直没有表现出明显的比较优势，但是在东部则越来越具备明显的比较优势。

那么，在产业政策的实施上，中央希望发展的重点产业应当由中国的哪些地区来推进呢？显然，根据上文对比较优势与分工的讨论，在一国内部各地应当顺应各自不同的比较优势来差异化地实施产业政策。因此，东部较发达的地区应当成为推进与落实中央重点产业政策的主战场。但现实的情况并不一定如此，下面我们通过考察地方的产业政策加以说明。^⑦

为了考察地方是否按各自的比较优势因地制宜地选择适合本地发展的产业加以扶持，我们根据省级的五年（计划）规划，梳理出从“九五”到“十二五”时期中国大陆除西藏以外30个省份的地方的重点产业。

表3显示了各地方重点产业与中央重点产业重合的比例。可以看到，不同地区之间，东部的这一比例较高，从“九五”到“十二五”时期，地方政府都越来越倾向于将中央选择的重点产业作为地方的重点产业来发展。这样做在东部整体上仍符合地方比较优势，但在中西部却很可能偏离地方比较优势。

进一步比较之后我们的确发现，中西部地区所选择的地方重点产业如果也属于中央的重点产业，那么该产业在当地往往不具备比较优势。相反，如果中西部地区所选择的地方重点产业并不属于中央的重点产业，那么该产业通常在当地具有比较优势。也就是说，中西部的地方政府并非因为不能正确地认识自身的比较优势才在重点产业选择上机械地跟随中央的做法。既然如此，中西部地区在产业政策的选择上盲目跟随中央的可能原因是什么呢？

一个可能的解释是，这样做使地方更可能获得来自中央的政策资源。例如，当地方以中央重点产业为自己的产业发展方向时，当地申请国家级开发区时就更可能成功获批。但这样的行为却有违全局的效率标准，对于地方而言也不见得真正能够培育出新的比较优势，因而即便动态地来看，也不符合效率原则。也许有人会说，那万一欠发达地区成功培育出了新的比较优势呢。理论上这完全是可能的。但我们不要忘记，从事前来看，欠发达地区这么做成功的可能性相对较低，所以，从全局角度出发，这并不符合效率原则。事实上，比较优势与分工的原理已经告诉我们，欠发达地区逆比较优势而为的代价是更大的，因为他们原本可以从事自己更有比较优势的其他生产活动。

除了有明确产业指向的扶持性政策之外，也存在一些产业指向较为宽泛的政策。这些政策虽然不以产业政策的名义出现，但往往也具有产业政策的性质。例如，近年来中央提出“加快推进信息网络等新型基础设施建设”。这一被称为“新基建”的发展思路强调加快5G网络、数据中心等新型基础设施的建设进度，其直接涉及的行业都具有知识密集或科技密集的特点。基础设施作为公共品的一种形式通常具有正外部性，相比于传统基础设施，我国的新型基础设施更可能是未来经济发展的短板所在。所以，政府对“新基建”的重视也将为知识密集型、科技密集型的产业发展提供良好的外部环境，使基础设施建设也有一定的产业指向性。

开发区政策也可能带有产业政策的色彩。开发区政策首先是一种地区指向的政策，因为该政策通常划定特定的地理范围，入驻开发区范围之内的企业则能够享有相应的优惠措施。中国的开发区有各种类型，如经济特区、经济技术开发区、高新技术产业园区、出口加工区等。其中，深圳等经济特区是中国改革开放早期进行制度先行先试的典型，当时的政策主要带有探索与实验的目的。后来的开发区政策则更多与特定产业联系在一起。不论是经济技术开发区、高新技术产业园区还是出口加工区，在批准成立时往往会明确各自的重点发展方向，如“汽车及零部件”“生物医药”“绿色食品”“工业自动化设备”与“电子电器”等等。这就使得开发区政策也有产业指向性，同时具备了产业政策的性质。与早期经济特区的先行先试有所不同，除了提供政策优惠之外，之后的各类开发区所起到的作用更多是为企业提供各种便利与协调。例如，2000年4月27日，国务院在正式批准设立由海关监管的出口加工区时，为了便于运作，国家将出口加工区设在已建成的开发区内，并同时提供海关的通关便利。

开发区的实际效果究竟如何？如果开发区的设立仅仅只是把其他地方的企业吸引在了一起，那么即便我们看到开发区内的企业数量不断增加，开发区也为当地带来更多的产出与就业，我们还是不能就此认为开发区在全局意义上具有经济增长的促进作用。因为此时真正的效果只是在不同地区间重新分配了蛋糕，而不是做大了蛋糕。如果各地为了拉动地方经济而争相以开发区建设来招商引资，甚至不顾地方经济的比较优势、不惜压低工业用地价格、放松环评要求，那么最终的结果很可能背离全局与动态意义上的效率原则，最终让地方政府背上沉重的债务负担。^⑧但如果开发区使大量优秀的企业在空间上集聚的同时，借助企业及员工之间更频繁的互动而产生了一加一大于二的效果，那么这就是把蛋糕做得更大了，是开发区建设产生的额外好处。^⑨

中国的创新政策也含有产业政策的性质。虽然我们只是发展中国家，但中国政府向来注重企业的自主创新与技术进步，这为后来中国经济在不断做大的同时也持续做强提供了重要的制度保障。早在1988年，党中央、国务院就正式批准实施了“火炬计划”，这是一个旨在加快中国高新技术产业发展的指导性计划，在全国范围内催生了各类科技型中小企业孵化基地、国家高新技术产业开发区及生产力促进中心的出现。由于对高新技术产业的强调，这一计划使电子信息、生物医药、新材料、节能与新能源等行业更可能受益，因而也带有一定的产业指向性。并且，从这些行业中，我们或多或少都可以看到与产业政策必要性相关的市场协调不足、较大的社会收益等特点。

以“火炬计划”为代表的创新政策对中国经济的转型升级具有深远的意义。20世纪90年代以来，尤其是2008年之后，中国企业的创新投入越来越为突出。中国全社会的研发支出占GDP的比重在1996年甚至仍低于印度的水平，然而到了2011年，中国该指标就已经超过发达国家加拿大，不断接近创新强国美国的水平，也把印度远远甩在了后面。从企业微观层面来看，中国也涌现出一批创新表现在国际市场上都有一己之地的优秀企业。中国企业在创新投入上的突出表现背后同样离不开创新政策的激励，尤其是面向高新技术企业的研发激励政策。该政策在国家层面认定高新技术企业资质的同时，对于研发强度达到一定标准的高新技术企业还提供较大的税收优惠。尽管这是一项创新激励政策，但显然高新技术产业是该政策的主要受益对象，其研发投入已经高达中国全部企业研发投入的70%。

创新政策的理论依据主要在于，企业的创新投入具有正外部性。也就是说，一个企业增加研发投入之后，也会增进行业内其他企业的效率。^⑩虽然对单个的行业内其他企业来说，这样的效果可能微乎其微，但只要创新政策对行业内所有企业的研发投入都产生明确的激励效果，那么共同促进之下，整个行业的效率提升就会变得较为显著了。

当然，对于中国这样一个地区间存在较大差距的发展中大国而言，如果缺乏地区之间的相互协调，创新政策也可能偏离动态与全局的最优。这也进一步说明，我们在发挥大国优势的同时，需要注重中央政府对各地区的有效协调。但这样的协调是存在困难的。一方面，中央与地方之间存在信息不对称。例如，地方更清楚本地的比较优势在哪些产业，更可能做到因地制宜发展地方经济，中央相对而言不拥有同样的信息。但另一方面，中央与地方政府之间存在着一定的目标偏差，前者更多考虑全局发展，后者更多考虑当地利益。于是，现实中就可能出现地方产业政策执行上违背自身比较优势、偏离全局最优目标，而中央也并不一定能够进行有效的协调。例如，一些地方也出台了与高新技术企业申请、获批相关的地方性的各类资金支持政策，甚至将地方官员的考核与当地高新企业表现挂钩。这就可能使一些地方，原本在高新技术产业领域并不具备比较优势，却也片面地追求企业在创新投入上的表现，使创新资源的投入存在一定的错配。

下面我们结合产业政策的不同实践，先从较为一般性的角度来讨论政策实施中可能存在的误区，然后结合特定的政策，分别从机制设计、全局与多维的角度总结其中的经验得失。

产业政策在实践操作中，容易陷入误区，以政府干预取代市场机制。事实上，并不是只要存在正外部性就需要政府干预，关键还得看市场能否自我协调。例如，大型商场中，知名品牌的入驻往往能够带来引流效应，使整个商场人气更足。这就给其他商家带来正外部性。由于入驻的知名品牌无法向其他商家直接收费，所以，为了增加知名品牌入驻商场的动力，就需要政府干预吗？事实并非如此。现实中，大型商场为了引流会以极低的租金向国际知名的奢侈品牌提供优质的铺位，而入驻商场的其他商家会以租金的形式向商场付费。这就凭借市场机制将外部性“内在化”了。在这种情况下，我们不必以政府干预取代市场机制。

此外，即便有了产业政策，我们也需要避免政府干预取代市场机制的情形。这可能表现为，由政府人为地选择具体的企业作为政策的扶持对象，而事实上更为合理的做法是政策面向整个行业，让所有潜在的企业机会平等地参与竞争。这样的政策误区还可能表现为，一旦政策的扶持以项目的形式出现，往往会涉及事后对项目的验收或政策效果的评价。此时，政府也可能取代市场机制。

上述政策误区的背后，体现出信息在产业政策实施中的重要性。与企业家相比，政府往往并不太清楚企业及产业发展背后各种复杂的信息，因而也无法对政策支持下企业的发展状况做出准确的判断。也就是说，即便企业在政策扶持之下的发展并不尽如人意，但政府依然不清楚这是由于该行业的外部市场风险使然，还是企业获得政策扶持后并没有努力，甚至是企业根本就不具备相应的能力所致。

从党的十八大提出实施创新驱动发展战略，到“十四五”规划明确提出坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势，可以预见未来中国的产业政策会越来越强调对企业创新的政策扶持。越是创新投入密集的领域，政府越不具有信息优势，产业政策越是容易陷入误区。例如，在我们被“卡脖子”的芯片领域，政策扶持之下不少地方都催生了芯片制造企业。但不久政府便认识到产业政策不能只靠热情，政府需要更多地依靠合理的机制设计，在政策实施的各个环节引入竞争与必要的监管。这就涉及对于不同的产业政策我们需要根据具体情况来设计合理的政策框架，本节下一部分会结合具体的情况分别加以讨论。

最后，需要强调的是，正是因为政府在选择产业方向时并不比市场或企业家拥有更多的信息优势，产业政策就不能仅仅局限于某些已知的对象，一定也要给未知的产业留下充分的发展空间。新兴产业的发展尤其如此，因为在政府形成新兴产业发展的共识之前，必定是一部分富有冒险精神的企业家率先对潜在的市场机会做出判断并付诸实践。所以，政府最需要也能够做的是为未知的新兴产业的发展创新良好的市场环境。

在产业政策的设计中，政府必须考虑信息不对称可能导致的困难。例如，在对企业研发投入的激励政策中，政府无法轻易获知企业是否可能有研发操纵的行为，也就是不知道研发投入中是否可能存在水分。这也是长期困扰国际学术界的一个难题：知道政策优惠之下企业会进行研发操纵，但不清楚其程度有多严重，也不知道研发操纵行为的存在是不是一定意味着研发激励政策失效。

事实上，我们需要首先认识到，信息不对称是无法改变的客观存在。既然如此，完全杜绝研发操纵可能并不是最优的政策选择，因为那样的话需要政府付出巨大的监管成本，反而得不偿失。更可行的政策目标应该是，以付出较少监管成本的代价，将企业的研发操纵行为控制在一定范围之内，同时又能够激励企业显著提高真实的研发投入。这就需要政府进行合理的政策设计。

例如，前面我们提到过的中国面向高新技术企业的研发激励政策就是其中较为独特的一种做法。中国创新激励政策所针对的高新技术企业，其研发强度需要达到政策所要求的水平，也往往有较大的创新潜力。本质上来说，这是一种抓大放小、扶强奖优的政策思路。相比之下，欧洲与北美国家普遍采取的做法是不设这么高的政策门槛，更大范围内的企业在进行研发投入后都能享受一定比例的税收抵扣。也就是说，欧美这一政策思路下直接受影响的企业数量显然要远远超过中国。我们在一项研究中的政策模拟恰恰表明，在欧美国家这种政策模式下，政府需要监管数目庞大的众多企业，这使单个企业反而面临更少的监管，会助长企业的研发操纵行为，影响政策的实际效果。在中国特有的创新激励模式下，政府却能够把有限的监管力量集中于少数更有创新能力的企业，可以更有效地减少研发操纵，最终这样的政策设计就能够以较少的财政成本撬动更多的企业研发投入。^⑪

信息不对称产生的政策实施困难还会以其他形式出现。下面，我们会结合具体的政策分别讨论对全局与多维目标可能产生不利影响的两种情况。我们将看到，不论是在下面的水污染规制政策中，还是在新能源汽车补贴政策中，信息不对称的存在都可能导致产业政策顾此失彼。这再次提醒我们制订产业政策时需要考虑可能的一般均衡效应，也就是政策在不同维度上可能发生的溢出效应。

第一项是水污染规制政策。当然，这是规制而非扶持性的产业政策。我们将看到政策可能存在空间维度的溢出效应。也就是说，就局部而言，某地所实施的政策或许是有效的，但是该政策可能对其他地区产生意想不到的负面影响。因此，这样的政策就没有兼顾全局目标。

来看一下我们将要讨论的这项水污染政策。2005年，中央政府明确指出当时水污染防治面临的严峻挑战，首次在“十一五”规划（2006—2010年）中明确规定了主要水污染物−化学需氧量（COD）的减排指标，污染越严重的省份，减排要求越高。中央政府同时将减排指标的达标与地方官员的晋升挂钩，这为地方官员努力完成减排指标提供了有效的激励。

然而，到“十一五”末，长江流域的水污染情况却依旧严峻。水利部数据显示，长江工业废水总排放量从2005年的204亿吨增加到2010年的227亿吨。此外，流域内未达到饮用水标准的河流长度亦从2005年的27%增加到了2010年的33%。为什么在政府努力减少COD排放总量的情况下，长江水质却持续恶化？我们的一项研究发现，这很可能是因为长江沿线城市水污染规制强度存在差异，总的来说上游城市环境规制强度较弱，下游城市环境规制强度较强。这就使得水污染企业的生产活动由下游城市向上游城市转移，最终导致下游地区水质改善有限，上游地区水质却明显恶化。^⑫上述政策实践表明，产业政策实施中需要同时考虑地区之间的协调，否则即便从局部来看较发达的下游地区污染企业活动减缓，水质也有所改善，但从全局角度来看，政策的效果就会大打折扣。更为一般地来说，如果欠发达地区的地方政府也以追求GDP为首要目标，那么差异性的环境规制就可能导致欠发达地区成为污染活动的避风港。这种现象的扭转需要中央在推行政策的同时考虑地区间的差异性，以中央的权威进行必要的协调。由于大多数发展中国家的下游地区通常更接近主要海港，因此在经济上比上游区域更为发达。我们的发现也因此能够为发展中国家的水污染规制提供借鉴，特别是提醒政策制订者，在治理下游较发达地区的水污染时，应当避免使较不发达的上游地区情况变糟。

接下来我们分析第二项产业政策，也就是面向新能源汽车的补贴政策。我们将看到，政策的溢出效应甚至可能发生在同一产品的不同属性维度上。如果政策制订者对此加以忽视，产业政策的效果可能适得其反。

新能源汽车是国务院确定的七大战略性新兴产业之一，国务院《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》指出，发展新能源汽车也是“加快汽车产业转型升级、培育新的经济增长点和国际竞争优势的战略举措”。从2016年起，中国在全国范围内开展新能源汽车推广应用工作，中央财政对购买新能源汽车给予补助，并且将补贴金额与续驶里程分段挂钩。例如，2016年的政策规定，续驶里程在100至150公里之间的纯电动乘用车，每辆车可获得2.5万元补贴，而续驶里程在150至250公里之间的纯电动乘用车，每辆车可获得4.5万元补贴。于是，补贴与续驶里程的关系呈现阶梯状。该政策将补贴与续驶里程挂钩是希望企业通过投入更多的研发资源突破关键技术来提高电动车的续驶里程。在理想情况下，补贴应该覆盖企业使用新技术、新材料所增加的成本，使新技术更快得到应用，然后随着技术成熟成本降低，补贴政策也将退出。在此过程中，中国汽车产业在新能源汽车领域也能确立优势，最终实现政府补贴的目的。

但是，由于存在信息不对称，企业在阶梯式补贴激励之下不一定通过核心技术的研发来延长续驶里程。我们近期的一项研究发现^⑬，为了让续驶里程能够刚好达标，纯电动汽车的整备质量和电动机功率都出现了异常的下降：整备质量平均下降243.08千克，下降幅度相当于平均整备质量的18%；电动机功率下降超过25千瓦，相当于所有车型平均电动机功率的36%。此外，这些车型的动力性能、能量利用效率也同时恶化：最高车速下降约14.08公里/每小时，超过了所有车型平均最高速度的10%，能耗车重比上升超过平均值的9%。

上述发现说明，以某些产品维度为标杆的产业政策，很可能导致产品其他维度的性能出现意想不到的恶化。也就是说，设计不当的产业政策可能难以兼顾多维的政策目标。虽然我们这里所讨论的只是面向新能源汽车的扶持政策，但其背后的含义却适用于更为广泛的产业政策的制订。

最后，我们结合理论逻辑与政策实践，从更为一般性的角度来总结中国产业政策的经验。我们希望产业政策能够兼顾长期、全局与多维的发展目标。对于中国这样一个地区发展差异较大的发展中大国，这个政策目标的实现需要我们首先考虑大国治理的视角，其次，才是产业政策自身的规律。

产业政策潜在的社会收益因大国的规模经济而尤为突出。发展中国家市场协调的不足又进一步增加了产业政策的必要性。于是，正如我们所看到的那样，产业政策在中国被广为实施。事实上，在以美国为代表的发达国家，我们仍然可以看到产业政策的存在，尤其是在前沿或新兴的产业领域，激励创新的产业政策显得更为普遍。

在产业政策的实践中，中国有自己的潜在优势。这表现为我们能够在中央的领导下较为迅速地形成发展理念、制订政策框架，并最终在地方的推动下落实政策细节、指引生产实践。这一体制运用得当，就会体现出我们的制度优势，尤其是中央在市场机制中的协调作用。但同时我们也需要意识到这一体制下可能出现的潜在问题。如果效率原则不能得到充分的体现，那么产业政策实施中就会出现妨碍竞争的低效率现象。特别地，如果对市场竞争的妨碍又是与所有制偏好（如对国有企业的政策支持）联系在一起的，那么在中国的国际实力不断提升的今天，就容易引起国际上的顾虑。在全球经济高度一体化的环境下，我们在产业政策制定中也应当正视这些声音，需要结合市场体制的建设采取相应的调整。总体而言，我们需要适应国际环境的这种变化，更多利用市场机制、价格手段而非政府干预、直接补贴来实施产业政策，需要在政策实施中保持所有制中性。

中国地区间的发展差异也要求我们在产业政策的实施中考虑地区间的协调。为了使产业政策能兼顾长期、全局与多维的发展目标，我们需要地方政府放弃国与国之间那种策略性分工的考虑。尤其是对于那些涉及创新的领域，创新活动本身所体现的空间上高度集聚的特点需要我们摈弃不同地区各自为政的思路。这就要求中央政府利用政策带来的做大蛋糕的效应对部分可能受损的地区以转移支付等方式进行补偿。这也需要中央在央地治理关系中，重新思考对不同地区需要采取不同的考核标准，不能一刀切地对不同地区都强调GDP考核。由于不同地方在所处发展阶段、地方资源禀赋、居民利益诉求等方面都各不相同，而中央政府也往往不拥有地方在这方面的独特信息，这也要求今后中央在对地方政府的考核中，更多引入当地老百姓的评价。

我们先提出产业政策应当遵循的若干原则，然后再对具体的政策措施分层次加以说明。

第一，优先实施普惠性的产业政策，让产业政策有更为广泛的潜在受益对象。我们的政策目标对未来产业发展的定位越是高端，就越是要求产业政策不能是定向性或选择性的，而是必须强调政策的普惠性。这样才能更好地规避政府在产业发展定位上的信息劣势，把对产业发展的具体判断交给企业家去实施。这就需要将相关的产业政策放到地区长期发展的定位中加以考虑，需要制定适应产业发展定位的人才政策、产业融资政策，提供良好的产业发展环境。此外，普惠性的产业政策也能更好地体现所有制中性的原则，除非对于涉及国家安全的领域，这样的做法与市场经济的公平竞争保持一致。

使产业普遍受惠的人才政策就是其中重要一例。例如，政府加大教育方面公共资源的投入以营造良好的人才发展环境，就能在整体上对产业发展起到推动作用，因为人才的集聚对已有的及潜在的产业发展都会有利。

第二，定向性产业政策需要确定合理的政策覆盖面。为了突出对特定产业的推动作用，有时某些产业政策必须是定向性或选择性的。那么，这类产业政策就应该确定合理的政策覆盖面，具体应当体现如下原则。（1）在产业领域的覆盖上宜宽不宜窄。例如，针对新能源的产业政策就不应该仅仅局限于太阳能、风能，也需要给生物能源、地热能源等相关的产业发展以同样的政策空间。因为即使政府清楚知道新能源产业是可供选择的战略性产业，但对于该往哪个具体的细分行业进行发展，就应当借助企业家精神来选择，而非政府指定。（2）在具体活动的覆盖上则宜窄不宜宽。以集成电路行业为例，与硅片制造相比，其中更为技术密集的设计环节更需要战略性产业政策的扶持，此时政策覆盖面就需要对行业内的不同活动进行细分。这就涉及到下面这个被广为接受的政策实施原则。

第三，政策覆盖面越窄，就越需要引入竞争性的机制设计。覆盖面窄的产业政策，应当保证低门槛、高竞争，能进入、有退出。这里低门槛是指可以有技术性的门槛，但不应该存在和企业身份相关的享受扶持政策的障碍。也就是说产业政策应当放弃与企业规模、历史、所有制、注册地等特征相关的歧视性的条件。能进入有退出是指，扶持性产业政策的享受不是永久性的，应当事前就制订相应的退出机制。例如，对于享受了政策但市场表现不佳的企业，就应让其及时退出，把政策机会让给与之竞争的其他企业。

最后，应当指出的是，产业政策也需要其他政策的协同配合。例如，在普惠性政策环境下，经济活动很可能按市场规律形成空间上的集聚，这就意味着最终地区间的发展会在总量上存在差异。创新活动尤其如此。^⑭但这并不意味着欠发达地区就不能分享集聚地区增长或创新的好处。只要要素能够自由流动，那么欠发达地区的人才就可以流向创新活动中心分享创新的好处。既然这是有利于做大蛋糕的，那么中央政府也能通过转移支付为欠发达地区提供必要的支持。换个角度来看，能代表中国参与国际竞争的往往是以少数大城市为核心的大都市圈，那么产业政策也同样对地区发展政策提出类似的要求。具体而言，前沿产业的发展需要人才的充分流动与竞争，这就要求特大城市致力于降低要素的流动成本，特别是放宽对外来人口的户籍准入以及降低经济活动人口的通勤成本。特大城市应成为城际交通网络的核心枢纽。建立快速的城市群交通网络，只会有利于资源在地区间的合理配置，并且强化特大城市的集聚效应，同时可以降低地价上升对特大城市的负面影响。