学术月刊

分块式与圈层式是中国历史上国家治理的两种基本政治地理格局，自先秦至清代多有其实践案例， ⁴秦代的疆域地理结构也受此治理思维的影响。宏观来说，疆域和政区组成是秦帝国地方行政的基本运行空间，而有秦一代疆域和政区处于变化之中。通常所说的秦代，大致从秦始皇二十六年（前221）统一天下到秦二世三年（前207）秦的灭亡，这一时间段内秦帝国政治体的疆域范围相对稳定又有所拓展。秦始皇二十六年时疆域“东至海暨朝鲜，西至临洮羌中，南至北向户，北据河为塞，并阴山至辽东”。 ⁵秦始皇二十八年（前219）东巡至琅琊，在刻石上对疆域范围予以了确认：“六合之内，皇帝之土。西涉流沙，南尽北户。东有东海，北过大夏。人迹所至，无不臣者。” ⁶虽然华夏帝国的扩张存在诸多制约因素， ⁷但是到三十三年（前214）秦开始突破战国七雄的地域范围，北夺匈奴河南地，修长城拒之；南取百越岭南地，设桂林、南海、象郡三郡，疆域南北扩展。 ⁸这一疆域格局因秦帝国的崩溃而收缩，直至汉武帝时代恢复并全面向外拓展，在西部更是“张国臂掖”，突破了原有的政治地理格局，影响了中国整体的发展轨迹。政区层面，秦统一天下时帝国版图的组成为内史与36郡，或在二十八年、三十三年有所调整，分别增至42郡、48郡，直至秦灭共49个统县政区。 ⁹

除此之外，秦代疆域与政区的内部结构也是存在差异化的。政治地理格局上，归属内史之中县道与郡县道、陇西县道并立，岳麓秦简2107记“□□□罪而与郡县道及告子居陇西县道及郡县道者，皆毋得来之中县道官。犯律者，皆……” ¹⁰其所反映的是秦统一前后的格局。中县道即关中县道，以商鞅变法时所置41县为基础，是秦国的王畿地区、秦帝国的核心区。而咸阳又是中县道的核心，中县道不明身份的逃亡者都须遣送到咸阳，岳麓秦简1978+1996记“亡不仁邑里、官，毋以智（知）何人殹（也），中县道官诣咸阳，郡（县）道诣其郡都县……” ¹¹商鞅变法之后秦本土形成了“咸阳宫—咸阳县—中县道”的小圈层结构，之后向外推演。战国秦时期，“县、都官、十二郡”格局之下，中央直接面对中县道、都官和十二郡的事务。随着秦统一进程的推进，中央事务随郡县数量膨胀而剧增，需要对县道进行行政统筹，郡县隶属关系逐步明确的同时，中央内史也逐渐改组增加统县的职能，中县道开始成为内史的专管区，统一后明确下来。内史辖区与郡共同构成了秦帝国最基础的两大政治地理单元，律令文书中也将内史与郡并列，如岳麓秦简中的“内史、郡二千石官共令”。 ¹²《汉书·地理志》在对此格局进行总结时记：“本秦京师为内史，分天下作三十六郡。” ¹³汉承秦制，疆域地理结构上也基本沿袭，《二年律令·置吏律》记“郡关其守，中关内史” ¹⁴。汉初王国问题解决过程中所面对的形势与秦统一前后的政治地理格局具有一定的相似性，从汉王国到汉帝国与从秦王国到秦帝国的轨迹大体是相同的。

战国郡的设置主要出于军事目的，往往位于边地和强国交界处，郡作为军管区的属性更为突出。具有将军身份的郡守更多负责郡内的军政事务，控制郡内的各城邑军事据点，而县的民政、司法等直接与中央进行对接。在统一战争过程中，县数的剧增、从战时向常态转变后民事的繁杂，同样需要内史一类的二千石官对郡域内各县事务进行统筹，中央遂逐渐将民政、人事、财政等权力下放至郡，与县道之间建立起相对完整的行政关系，郡一级的地方政府因此形成。只不过，基于法家的帝王之术和郡守尉的将军身份，郡内实行三府分立，郡守、郡尉、郡监各自开府治事，权力结构上形成分权制衡。 ¹⁵秦始皇二十六年统一之后将这一制度全面铺开。

“咸阳宫—咸阳县—中县道”小圈层结构向东拓展的结果是，秦统一前后郡县道内也形成了东故徼内郡县与新地郡县的基本结构，岳麓秦简0383记载：“河内署九江郡，南郡、上党□邦道当戍东故徼者，署衡山郡。” ¹⁶陈伟指出：显示由于楚国的灭亡，秦人戍守的阵线已由“东故徼”推进到新占领的楚故地。 ¹⁷里耶秦简更名方记“边塞曰故塞，毋塞者曰故徼” ¹⁸，统一后秦与六国之间的军事要塞被撤销，旧有边界改称故徼。总体上，秦帝国疆域地理的基本结构，亦即大圈层可以归纳为：以咸阳为中心的关中县道为第一圈层，其形成在秦孝公时期；以巴、蜀、汉中、陇西、北地、上郡六郡为第二圈层，其形成在秦惠文王时期；以东故徼以西三川、河东、河内、太原、南郡、南阳郡之地为第三圈层，其形成在秦昭襄王后期，与第二圈层共同构成睡虎地秦简《置吏律》中的十二郡。 ¹⁹东故徼以东新占领的六国故地亦即新地为第四圈层，其形成与秦王政一统天下的进程相始终，至秦始皇二十六年灭齐设郡后确定下来，包括二十四郡的范围；北边的匈奴河南地和南边岭南三郡地为第五圈层，其形成在秦始皇三十三年前后。在秦始皇废封建实行完全的郡县制之后，各圈层的行政管理上也整齐划一，第一圈层由内史管辖，其余圈层由各郡之郡守、郡尉、郡监联合管理，内史和郡之下的县道设有令、丞、尉三位长吏，县由县令主政。

东故徼以东的六国地区入秦后设为郡县，道则主要分布在内史、第二圈层、第三圈层之中。《汉书·百官公卿表》记县“有蛮夷曰道”， ²⁰针对的是聚居在陇西、巴、蜀等地的徼中蛮夷。值得注意的是与中县道、郡县道并列的陇西县道，有学者认为在秦统一后的某些时期，陇西地区的一些县归属邦管辖。 ²¹这一说法对应了里耶秦简8—657“琅邪叚（假）［守］□敢告内史、属邦、郡守主”文书所反映的内史、属邦、郡平行的行政格局， ²²但属邦与陇西县道的关系还需要进一步论证。战国秦兵器、秦玺印封泥多见“属邦”之名， ²³一般认为汉代避刘邦讳改为“属国”“典属国”，《汉书·百官公卿表》记：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。武帝元狩三年昆邪王降，复增属国，置都尉、丞、候、千人。属官，九译令。成帝河平元年省并大鸿胪。” ²⁴典属国属于中央职官范畴，下辖属国都尉、属国丞、属国候等，是用来管理归义少数族群的机构。理论上，道属于郡县行政系统和属邦垂直系统的双头管理之下。

“邑”的情况可以与“道”相互参照。目前所知的秦代“邑”并不多，如秦始皇陵邑“丽邑” ²⁵，里耶秦简中的“昆阳邑” ²⁶，应都属于皇室成员的汤沐邑。汉代“邑”的行政面貌相对清楚，其行政管理与县并无本质区别， ²⁷最大的不同在于“上邑计”，即因为宗室食邑的缘故，邑计不仅纳入属郡的统计范畴，也要向中央负责陵邑、汤沐邑的专门部门或官吏上报。 ²⁸即也受中央九卿之太常、宗正诸官制约，与道受属邦制约相类似。秦“邑”或也如此。

“道”和“邑”在郡县政区体系之中，其职官设置、乡里组织与县的差别并不太大。日常文书行政中县道往往连言，睡虎地秦简《语书》记“南郡守腾谓县、道啬夫”， ²⁹岳麓秦简2037+2090记“典、老占数小男子年未盈十八岁及女子，县、道啬夫谇，乡部吏赀一盾，占者赀二甲，莫占吏数者，赀二甲”。 ³⁰简2122记“犯律者，皆作其数，及命者旞（遂），盗贼亡，司寇、隶臣妾、奴婢阑亡者，吏弗能审而数，其县道啬夫……” ³¹可以说，道和邑在空间和日常行政管理上是地方化的，但却分别由中央的属邦和宗正等分割了管理权。此外，道内的蛮夷君长和蛮夷黔首的管理又有一套特殊的形式。

与之相对的是，一般郡县内部也存在事务上的分割。管理全国大部分疆域的郡县长官，其主要管理范围是县内官署城邑、官吏百姓、市场田地、钱谷出入等，这在各级《计簿》和《集簿》中有充分的反映。虎溪山汉简《计簿》就是沅陵侯国某年总体情况的统计簿，内容包括行政建置、土地户口赋算、吏员配备、交通邮驿、武备数量、物产等情况； ³²尹湾汉简《集簿》则是东海郡某年总体情况的统计簿，内容包括行政建置、吏员配备、户口垦田、钱谷出入等信息， ³³两相比较记录内容出入不大。

在全国郡县之中还广泛分布有都官和禁苑等机构，以及宗庙建筑。都官，中央垂直管理的官署。睡虎地秦简《内史杂》记“县各告都官在其县者，写其官之用律”。 ³⁴里耶秦简行政文书中多见郡县文书别书都官的情形，两相印证。而岳麓秦简1888记：“● 新律令下，皆以至其县、都官廷日决。故有禁，律令后为辠名及减益辠者，以奏日决。·卒令乙丗二。” ³⁵可见县与都官各自有廷，都官还设有都官长、都官丞，具备独立行政的能力。因为数量的有限，类别的清晰，战国秦时都官直接与中央部门相对应的行政特征，在秦统一之后保留下来。里耶秦简9—713记“临沅下洞庭都水，蓬下铁官”， ³⁶都官在县内，其信息沟通很大程度上依托于郡县文书行政。都官受郡和中央机构双重约束，设置带有明显的地理特征。邹水杰指出：秦代地方所设都官由中央的太仓、大内和内史进行管理，但到了汉代，尹湾汉简显示，地方所设都官已经要对郡级机构负责，都官吏员也算入全郡吏员之中，可以说在管理上是中央与地方共管了。 ³⁷禁苑，龙岗秦简有“以盗入禁苑律论之”的条文 ³⁸，而秦封泥见左右云梦丞， ³⁹对应《汉书·地理志》所载分属南郡、江夏郡的左右云梦官。 ⁴⁰秦封泥中还有不少禁苑类封泥， ⁴¹地名涉及范围较广，关内关外苑囿就多达三十余处。 ⁴²根据汉初上林苑的管理来推断，秦禁苑大体也是由少府管辖。 ⁴³宗庙，岳麓秦简和里耶秦简见秦“行庙”“作庙”“筑庙”的记载，此庙是指在全国各县道设立的秦宗庙，岳麓秦简0624记“如下邽庙者辄坏，更为庙便地洁清所，弗更而祠焉，皆弃市。各谨明告县道令丞及吏主”；J47记“更，五日壹行庙，令史旬壹行∟，令若丞月行庙□□□〼……”0055（2）—3记“泰上皇祠庙在县道者”。 ⁴⁴除了秦始皇时期设立的“太上皇庙”，秦始皇也给自己建立了极庙，到秦二世时期称帝者祖庙。 ⁴⁵兔子山遗址九号井所出秦二世登基文告记载“今宗庙吏（事）及箸（书）以明至治大功德者具矣”，所指应是确定秦始皇庙为帝者祖庙一事。 ⁴⁶不过，虽然宗庙的维护在地方，但其“所有权”或属太常。 ⁴⁷

在空间结构上，县是秦及汉初天下结构的基本组成单元；在地方行政上，也是行政运行的核心场域和中转站，在高层中央与基层末端之间起着承上启下的纽带作用；同时，县行政模式在战国诸国体制向秦汉郡县体制的转轨中起到衔接作用。这里需要对县域、县城与县衙署概念稍作区分，传世及出土文献中分别对应“县”、“都”与“廷”。县指代整个县域，又常具体表述为“县界中”，如里耶秦简9—26“洞庭尉吏、执法属官在县界中［者，各］下书焉”，9—1022记“在迁陵界中〼” ⁴⁸；岳麓秦简尸等捕盗疑购案“行到州陵界中”，猩、敞知盗分脏案“等亡居荑（夷）道界中” ⁴⁹。除县界之外，各乡也有界域，9—543+9—570+9—835记“都乡黔首田启陵界中” ⁵⁰。不论当时内部政区边界的划分是否清晰，但是界域的观念在行政运行中是相对明确的。都指代县城，又常表述为“都中”，可以虎溪山汉简《计簿》的记录进行说明，简34+66记载“都乡户六百八，口二千二百九十七人·在都中”。 ⁵¹“在都中”强调了以上所记都乡户口是居住在沅陵侯国城池中，与其他户口分布在离乡有区别，也与不在都中的“泣聚”的户口进行区分。里耶秦简牍8—1236+8—1791有“一邑二里”的记载，这“一邑”即都乡，也就是秦代迁陵县城范围。 ⁵²“廷”指代县衙署，是县乡等各级政府的核心办公场所，作为空间实体的县廷办公衙署与都乡之乡廷、市、里居空间是各自分开的。令人遗憾的是，目前考古发掘关于“县城遗址”的叫法较为笼统，没有区分好县衙署“廷”和县城池范围“都中”，里耶古城遗址准确地说是迁陵县廷。

中观而言，郡县城邑是秦汉地方行政运行落地的核心场域。考古调查和发掘揭示了不少秦汉时期的地方城邑遗址。 ⁵³据介绍，十余年前相关遗址数量及类型情况大致如下：“目前发现的秦汉城址约有620余座，绝大多数为调查资料，做过考古发掘的较少。根据记载及考古资料，可以确定为郡国城、县道城、帝王陵邑、列侯封邑及属国都尉城的约有300多座，另有一半城址性质不明，其中一些规模较小的可能是乡里城或城堡。” ⁵⁴如今，相关城址的发现恐怕已近千座。这些城址或为居住空间、军事堡垒，或为行政单元。城址上坐落着不同的行政机构，在地方行政中位于不同的层级。

秦汉时期的区域中心往往称“都”，而在大部分核心区域内套叠且并存着多级中心。咸阳与郡都县是帝国地方行政控制的关键节点，分别是关中内史地区（以及全国）和各郡的区域中心所在。咸阳不仅为“都”城，也是关中内史的都县，而郡都县相当于各郡之“都城”。在郡都县范围内除了县城和县衙署（包括县廷）之外，还分布着郡城和郡衙署（主要是郡守府和郡监府，郡尉府或设置于他县），郡、县行政中心较为密集地分布在一地，其行政关系更为紧密，加之郡都县往往设于交通便利之处，这也便于行政运行中集权效应的强化。这种“郡府—郡都县”的分布格局，在各县内又呈现为“县廷—都乡”的附郭形式。 ⁵⁵不过，一般来说两级中心的办公场所是相分离的，睡虎地秦简《语书》记载南郡守腾下县道的文书，就“别书江陵布，以邮行”。 ⁵⁶

可以综合运用考古学、地理学、行政学和历史学的方法对“都中”亦即县城遗址进行解剖。秦汉时期的百姓在编户齐民的制度之下以邑居为主，即主要居住在有围墙的城内、里内，城外是墓葬区和百姓劳作的田地，《二年律令·田律》“乡部主邑中道，田主田道”（简247—248）， ⁵⁷表现的正是这种空间格局下的行政分野。县城这一行政空间内部存在手工业生产、里居生活、市场及日常行政空间，如《二年律令·杂律》记载：“越邑、里、官、市院垣，若故坏决道出入，及盗启门户，皆赎黥。其垣坏高不盈五尺者，除。”（简182）“捕罪人及以县官事征召人，所征召、捕越邑、里、官、市院垣，追捕、征者得随迹出入。”（简183） ⁵⁸邑、里、官、市是县城内的基本组成单元，皆有墙垣。邑即县乡城址，里为居住区，官为公家机构， ⁵⁹市为市场。这与《汉书·高帝纪》中“应劭注”刘邦为抚慰太上皇思乡之情，“更筑城寺市里如丰县，号曰新丰，徙丰民以充实之”的景观相同。 ⁶⁰寺即官，可见“邑、里、官、市”是秦汉县城的普遍建制。西北汉简中亦记载，“书到白大扁书乡亭市里高显处，令亡人命者尽知之” ⁶¹，“写移书到，各明白大扁书市里、官所、寺舍、门亭、燧堠中，令吏卒民尽讼知之”等。 ⁶²即县城除了城墙、城门外，城内大致包括官署建筑、里居建筑、市场、手工业作坊，以及道路、排水沟渠等。考古发掘的故城遗址（即邑）大多也呈现这样的布局，如临潼栎阳故城遗址（今属西安市阎良区），东西长约2500米，南北长约1600米，发现有城墙、城门、一般居址、手工业作坊，以及6条秦代道路。 ⁶³又如重庆云阳旧县坪遗址，为两汉至六朝朐忍县城故址，面积在100万平方米左右，主要发掘有夯土城墙、城门、一般居址和衙署类台基建筑、冶铸及制陶作坊、道路、排水沟渠等。这些空间被各类墙垣分隔，而由门和道路连接。 ⁶⁴不同区域的城址在格局上有所不同，北方城址内部布局相对规整，南方城址形状和内部布局受到地形制约较大。但秦汉县城内基础设施的组成情况大体如此。城内为生活区，城外为墓葬区。

居住区（即“里”）和交易场所（“市”）的情况，可以参看四川汉代画像砖中的“街市”图景。 ⁶⁵“里”的格局可以视为城的缩小版，或单个家庭户的扩大版。城内分一里或数里，里有围墙、里门；里中居住数户，户有户门、墙垣，分隔并连通内外。里的数量、规模、户数在秦代都有一定之规。岳麓书院藏秦简《尉卒律》记载：“尉卒律曰：里自卅户以上置典、老各一人，不盈卅户以下，便利，令与其旁里共典、老，其不便者，予之典而勿予老……（1373+1405）” ⁶⁶一里的建制大约按照三十户的标准，超过三十户的里设置里典和里父老各一人，不超过三十户的自行其便，与旁边的里共用里典和里父老。岳麓秦简0466+0944也记：“诸故同里里门而别为数里者，皆复同以为一里。一里过百而可隔垣益为门者，分以为二里。□〼〼□出归里中、里夹、里门者，□车马，衷为门介（界），更令相近者，近者相同里。” ⁶⁷分里的要求是里户数过百而且可以分隔出墙垣增设里门，可见秦帝国对里居空间的种种行政规范。“里”中多经过规划，道路交错、街巷纵横，里坊之制显著，岳麓书院藏秦简《数》云：“宇方百步，三人居之，巷广五步，问宇几可（何）。”（简0884） ⁶⁸宇指房屋，巷指街巷。虽然里的行政色彩突出，但是里中也存在互助组织及形式，岳麓秦简“识劫案”记：“沛有子所四人，不取妻矣。欲令入宗，出里单赋，与里人通㱃（饮）食”，在宗族关系和里的基础上形成了“单”这样一种基层社会组织形式。 ⁶⁹里人入宗的一个重要前提就是出里单赋，入宗后遇到“里人不幸死”可将里单赋作为祭祀活动的饮食花费。市场也承担着一定的行政职能，岳麓秦简（叁）“芮盗卖公列地案”记载：“芮后智（知）材不得受列，弗敢居，是公列地殹（也）。” ⁷⁰可见市是由政府进行规划，并划定专门的区域作为“公列地”。同时，市中还有市亭和官府人员值守以监督市场中的商业活动。而岳麓秦简（陆）简0105记：“县道丞，令史、乡 部 啬夫发 征 黔首，布大书市门、离乡市门壁，令黔首知，毋巨（歫）罪。” ⁷¹官府在都乡及离乡市场门前墙壁上张布大书，以进行黔首的征发和政令的宣传。

秦代地方行政运行除了专注于核心场域的空间治理，郡县行政运行的空间也延伸到了城外。县城之外是离乡、聚、落一类的组织单元，属于行政运行的底层或边缘场域。目前发现较为明确的聚落遗址约有10余处，如内黄三杨庄遗址、遂平小寨遗址、辽阳三道壕遗址等， ⁷²这些聚落分属不同的类型，但多有田地、民宅（或称“田宇”）、道路以及其他农业生产、生活等设施，属于基层社会生活的内容，但也参与户口登记、赋役征发等日常事务被纳入地方行政的范畴。

微观来看，也可以运用跨学科方法对“廷”亦即县衙署进行解剖。与地方行政文书不断出土相伴随的是，近年官署遗址的发现更深入且集中到县城中的官衙遗址，即县“廷”之上，这是末端行政的中枢机构，属于秦代的有里耶古城迁陵县衙署遗址和兔子山益阳县衙署遗址。郭伟民介绍了兔子山遗址的益阳县的布局情况，他说：“兔子山遗址未间断地保留下了战国、秦、两汉、三国孙吴时期的遗迹遗存，包括古城、古城壕、衙署遗迹，遗址区古井、地貌、水系等基本格局两千年来演变的历史痕迹清晰可见。” ⁷³里耶古城遗址的情况基本相似，土口史记指出：“以城墙内所残存的被定为制陶工房、兵舍的遗址而言，里耶古城或许具有仅为官府之聚集地的内城的性质。” ⁷⁴换言之，里耶古城为秦迁陵县的官署遗址。战国、秦汉城址之间多有延续，战国、汉代衙署遗址的格局对于秦代地方行政运行空间的研究也具有参考意义，里耶古城遗址就分为战国中期至秦代和西汉。 ⁷⁵里耶古城因为发掘相对充分，可以以之为例简要说明县行政中心官衙（即官或寺）的空间布局。

城壕、城墙与城门。里耶古城遗址位于今湖南省龙山县里耶镇，现存城址呈长方形，东临酉水，另外三面有护城壕环绕，西北部一段城壕遗迹露出。城址南北长210.4米，东西残长103—107米，残存面积近2万平方米。其实际规模与秦汉时期一般县城应差不多，反映郡县城池遵行特定的规格。楚时筑城并开挖护城壕，西南部有入水口，连接城西北的溪口河，秦时沿用。南城门处有旱道与城外连通。北护城壕东端可能有吊桥。西城门和道路的年代为汉代。 ⁷⁶

建筑、池塘、水井。城内共发掘房址16座，其中2座时代为战国、秦代，位于北城壕中部内侧的一处即F20，可能为制陶作坊的临时性工棚。 ⁷⁷18号房址是一组建筑遗迹，在城内东南临近南城墙，北通L6与L2相连，很可能是一处兵营。 ⁷⁸城内发掘有较多水井，出土大量简牍的1号井位于4号干栏式建筑内，县廷建筑应在4号房址附近偏北。水井的作用主要是方便官署人员日常生活汲水和陶器的制作，出于卫生考虑在上面修筑了井亭。里耶古城还发现面积大至300 平方米，小到只有10平方米的蓄水池塘，可能主要用于官署建筑的灭火之用。

道路。城内共发掘道路11条，其中2条属战国、秦代，即L1和L2。L1长27米、宽10.25米，呈西北—东南走向，南北连接F16和F4。地势较两侧地面高出0.5米左右，西北直接与城中央的黄土台相连，并与西城门相通，发掘者“推断L1在当时既是城市的主干道，又是街或公共活动场所”。 ⁷⁹L2，据介绍，应是沿酉水河作南北走向，是出入城区的南北主干道，南与南城门相通，为当时出入南城门的唯一通道。L2在出城后，路面明显地增宽，路的两侧也不明显，因此城外部分可能为一个广场。 ⁸⁰

就结构而言，县廷的行政运行主要体现在廷与曹、官的组织架构及其协调互动上，主要特点是官、曹分立，长吏分辖和佐、史行政。组织与人事不可分割，秦汉地方政府中的行政人员分为主官、佐官和属吏。 ⁸¹县“廷”是末端行政的中枢机构，由县令、县丞主持，与尉一起称为长吏。廷中设诸曹作为秘书部门，其中包括但不限于户曹、仓曹、司空曹、尉曹、金布、狱曹、吏曹、令曹、覆曹、旁曹、讂曹、左曹等近十曹，曹中工作人员主要是令史。 ⁸²廷外设诸官作为帝国末端行政的执行部门，包括但不限于少内、仓、库、司空、田、田官、畜官、乡官、校长、发弩等十余官，官长泛称“官啬夫”。 ⁸³

县衙署遗址内主要分布着县廷，而秦及汉初官署机构与县廷之间存在一定的空间距离和行政距离，各类官署机构既有集中分布于县城之内、县廷周边的情况，也存在散布在县城之外的情况，也就是说在县城外存在着根据事务而设置的其他行政空间或机构，这是秦汉地方官署分布的一般情况。与“都”相对的是“离”，即远离行政中心“廷”、亦非直辖的组织机构，仓、库、田、亭等的分布就有都乡和离乡之别。都乡廷与县廷存在一定的附郭关系，离乡廷和亭置机构等可以视为县廷之外的次级行政中心。

其它冗吏、令史掾计者，及都仓、库、田、亭啬夫坐其离官属于乡者，如令、丞。（睡虎地秦简《效律》简52—53） ⁸⁴

都市、亭、厨有秩者及毋乘车之乡部，秩各百廿石。（张家山汉简《二年律令·秩律》简471—472） ⁸⁵

还有一些附属于官府的行政场所，如庙、祠、牢、园、邸、观、津关等，里耶秦简显示迁陵县还有医疗机构、教育机构和祭祀先农的场所。 ⁸⁶地方行政由此遍布县内，体现出守内驭外、轻重相维、系统交错的格局。

图  1  里耶古城遗址（秦迁陵县衙署）平面图

交通路线所及就是帝国行政运行的有效边界所在。日常行政中，道路交通网络也发挥了重要作用，作为地方文书行政和人员流通的渠道。传世文献和考古发现揭示了秦代以驰道、直道为主干的道路网络系统，但因为史料的局限，在两个维度的认识仍需拓展：一个是广度，最远到达哪个区域即可视其为边疆；一个是深度，深入到哪一层级单元，是否触及乡里。

新出岳麓秦简记：“丞相上庐江假守书言：庐江庄道时败绝不补，即庄道败绝不通而行水道，水道异远庄道者，假船徒，不致令……”（0556+0548+0584） ⁸⁷北大秦《水陆里程简册》记：“宛宜民庾行淯水到西陵四百五十里，庄道三百六十里。”（04—202） ⁸⁸庄道与水道相对，即秦时陆路与水路的称法，《水陆里程简册》坐实了交通地理资料中水、陆里程是互为支撑的。秦代的陆路干线在传世文献中记载较为系统，出土文献中也多有反映，主要有驰道、直道、武关道、五尺道等， ⁸⁹秦简“庄道”当同时也指代这些陆路干线。支线交通在传世典籍中较少正面提及，出土文献做了很好的补充，如北大简有“桃丘道”“黄道”，周家台简有“长道”等具体的道路名，各类数据也清晰地展示了支线道路的存在和走向。里耶秦简牍8-1449+8-1484记“迁陵道里毋变更者”，迁陵官吏上任时误入它乡导致“失道百六十七里”（8-754+8-1007），以及徒隶常到郡属各县“除道”的记载，表明县与县之间及县内各乡之间道路的存在；北大《水陆里程简册》中的支线道路亦是实证。这一格局类似今日国道、省道、县道、乡镇道路层级的划分。河流的类型基本可以分为自然的江河以及人工的沟渠两类，即《史记·河渠书》“河渠”所指。河流如黄河、泾、渭、长江、沅水等，沟渠则有郑国渠、灵渠，以及北大简所见章渠、长利渠、訄渠、阆荡渠等。河流的级别根据地理位置、通航能力等因素而不同，郑国渠位于秦核心区关中，灵渠沟通长江与珠江两大水系和南岭南北两大区域，对控制南越意义重大；而长利渠仅起沟通南郡内部的作用。北大《水陆里程简册》中对南郡境内河流的行船程限作有明确规定，区分为“江、汉、涢”和“它小水”，这大抵可视为南郡水路的两个层级。 ⁹⁰

里耶古城遗址是帝国末端的行政中心之一，其内部就有道路连接城外；而城内衙署中心又连接县城内居住空间里与公共空间市；道路又进一步延伸，由城内连接到城外。聚落之间也以道路相连接，行政命令借以通达。从中央到郡，郡下属县，县到乡亭里落，由核心到边缘，道路由宽变窄，由密到疏，但如同血管般将政令似血液一样输送到帝国的各国角落。各郡县内部的交通网与其他区域的道路交通相衔接，共同构筑起了秦汉帝国的道路交通体系，除文书外，人员、物资也都有赖于交通进行跨区域传送，地方行政得以连接和流动起来。随着疆域的开拓，秦帝国的行政管理模式向边疆也向内陆山谷新设县道地区推广，基本是以交通线为传播路径。

道路交通上设置传舍、置、津、关等地方交通管理机构。目前除了考古发掘的城址、聚落中有不少道路之外，悬泉置、函谷关、四川城坝津关等交通站点的发掘也为秦汉帝国的交通网络提供了实证，悬泉置遗址及文书为认识秦汉传置运行提供了便利，该遗址占地2.25万平方米，主要包括房屋建筑、角楼、马厩、灰坑等，其中房屋包括门卫的住所。从文书内容来看，还包括了置的行政中枢、骑置、传舍、驿、厨等。 ⁹¹而结合传世文献的制度记载，以及里耶里程简、北大水陆里程简、官吏出行记录质日简， ⁹²大小亭邮传置分布于交通之途的景象可以想见。

道路交通体系在秦汉时期得到整体规划与建设，沟通着各层级和各区域的行政中心，也沟通着地方行政中的核心区与边缘区。秦汉帝国通过道路交通系统，郡县行政系统得以延展、贯穿并形成网络，对秦汉帝国秩序的形成和进一步外向发展起到了重要作用。地理知识、交通数据、空间信息都是权力的体现，掌握能力反映了地方行政与中央的关系及背后的国家的治理能力。秦汉时期全国性的地理测绘出现，《汉书·地理志》中有重要河流的里程数据，出土里程简也有中央到边地或远距离的里程信息，秦代开始帝国中央掌握着全国地图及道里数据等地理知识，随着政权的转移流传到汉代。里耶秦简牍有关于“舆地图”绘制的规定：“其旁郡县与椄（接）界者毋下二县，以□为审，即令卒史主者操图诣御史，御史案雠更并，定为舆地图。有不雠、非实者，自守以下主者”（8—224+8—412+8—1415）， ⁹³御史是校雠舆地图的终端机构，经此程序制成的“舆地图”应该是萧何所收秦丞相御史律令图籍的一部分，也就是《汉书·地理志》中所记“秦地图” ⁹⁴的来源。这些跨区域、整体性地理信息都是帝国时代地理知识拓展和权力的体现，至汉唐间帝国崩坏、权力分散、地方被发现，地方行政运行的空间格局出现大的改变，遂衍生出“道里记”等区域化特征鲜明的图经地记类地理书。

文书行政与初成体系的交通网络互为表里，里耶秦简牍迁陵县的公文档案多见文书自上而下、跨越郡县、直达基层乡里的记载。 ⁹⁵加之律令的指导和郡县制的人事规范，行政运作得以在不同空间以大同小异的方式实行，各区域、层次和类型的空间在此运作过程连接起来并交织成网。

整体上，秦汉地方行政运行的空间是一个处于变动之中的多板块、多类型、多层次的复合体。

首先，空间的变动，既有疆域界域的范围盈缩，也有地方行政中心的上下与地点转移，以及内外、平行、上下关系的强弱转换。值得重视的是，郡县制并非在秦始皇时期一蹴而就，也经历了两周时期的发展和秦及汉初的巩固，秦汉地方行政中心逐渐由县廷转移到郡府，郡、县关系从不太明确到行政隶属逐渐清晰再到郡县一以贯之的确定，中央集权的控制支配模式最终得以落实。

其次，平行与垂直管理系统交叠，多元组织单元互补造就了帝制早期地方行政的条块结构。除了平面布局上内史—十二郡—三十六郡—四十八郡的圈层结构之外，在纵向关系上也呈现为乡里—郡县—国家的圈层结构，乃至类型上郡县—属邦、道的圈层结构。空间类型的复杂性具体表现为，某一地方往往既是地理上的聚落空间，也是政治上的行政空间和文化上的社会空间。例如道中有百姓居住的城邑和聚落；道也是郡县制中的县级政区，归属郡的管辖，其下为乡里行政组织；“有蛮夷曰道”，道中又主要生活着蛮夷族群，与华夏族群分俗而治。聚、落是地理空间上的散村，具有原生性，但又受到都和廷的支配，从而为之后的行政化打下了基础。

最后，空间有尺度上的大、小，秦代地方“小”空间与帝国“大”空间在特定的历史发展过程中逐渐形成嵌套关系，在交通网络和文书行政的作用下形成空间联合；而从更长时段来看，从僻处关中的小秦、小汉的王国形态到一统天下的大秦和大汉的帝国形态，在多种因素的交织和整体历史过程的推动下造成空间扩张；而国家权力在其中发挥的作用十分突出。

总之，空间是秦代地方行政运行和国家权力运作的基础；而大一统的权力主导是秦汉地方行政和空间治理的核心，不断推动着空间被生产、稳定和形塑，也推动着秦汉帝国的历史演进。