郡县制国家现代化：中央政府如何扩大公共事务治理职能
The Modernization of the Junxian State: How Does the Chinese Central Government Expand Its Function of Governance in Public Affairs
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摘要: 郡县制国家的传统职能是“管人”，但是在当代，为了适应现代世界，需要加强和完善“管事”的职能。然而，加强“管事”的职能遇到的一大障碍，是“管事”与“管人”通常难以分开，带来管事与管人的冲突。在全国性公共事务上，面对管事与管人的冲突，郡县制国家的一种改革方向，即建立中央统一管理与地方属地管理相结合的体制，既扩大中央政府的治理职能，同时又发挥纵向约束机制的作用，从而能改善全国性公共事务治理。此种中央统一管理与地方属地管理相结合的体制，通常不是中央政府事先设计出来的，而是在改革过程中，经由中央政府与地方政府的策略性互动过程，逐渐建立起来的。因此，郡县制国家蕴含着一种潜力，即在公共事务治理上，包括地方公共事务和全国性公共事务，可以引入和发挥“纵向约束机制”的作用，使得国家既保持“管人”的基本体制不变，又能提高治理能力。Abstract: Governing the people is the traditional function of the authoritarian state in China, but to adapt to the modern world, another function of governing public affairs needs to be strengthened and improved, which is called the modernization of the state system and state capacities. However, these two functions are usually difficult to separate, causing the conflicts between the functions which impede the modernization. This paper argues that the authoritarian state has a reform space for such conflicts on national public affairs. By the combination of centralized management and localized management, the governance of national public affairs is improved through expanding the governance function of central government and functioning the vertical-constraint mechanism. And also, such combination is not pre-designed, and sometimes even deviates from the central government’s initial goal. Instead, it is gradually established through the strategic interaction between central and local governments. Therefore, the authoritarian state in China has the potential to improve the governance capacity without changing the basic system of governing the people, which is introducing vertical-constraint mechanism on the governance of public affairs, including local and national.
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表 2 大熊猫国家公园的管理体制
公园管理局 省管理局 管理分局 保护站 属地分局
（由各市（州）
政府设立）直属分局
（由各省林业和
草原局设立）大熊猫国家公园管理局
（大熊猫国家公园国有自然资源资产管理局）
（国家林业和草原局驻成都专员办事处）四川省管理局
（挂牌在省林业和草原局）雅安分局
绵阳分局
阿坝分局
成都分局
广元分局
德阳分局
眉山分局分县设立管理总站，在管理总站之下，再分区域设立保护站 卧龙管理局 分区域设立保护站 陕西省管理局
（挂牌在省林业局）周至分局 分区域设立保护站 佛坪分局
长青分局
太白山分局
宁太分局分区域设立保护站
其中，宁太分局按国有林区林业局设管理处，再设保护站甘肃省管理局
（与祁连山国家公园甘肃片区合设，挂牌在省林业和草原局）裕河分局 分区域和按乡镇设立保护站 白水江分局 分区域设立保护站 资料来源：作者自制 
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表 3 祁连山国家公园的管理体制
公园管理局 省管理局 管理分局 保护站 属地分局
（设在县（市）林业和
草原局）直属分局
（设在省属自然
保护区管理局）祁连山国家公园管理局
（祁连山国家公园国有自然资源资产管理局）
（国家林业和草原局驻西安专员办事处）甘肃省管理局
（与大熊猫国家公园甘肃片区合设，挂牌在省林业和
草原局）无 酒泉分局
张掖分局各分局按管理区域设保护站 青海省管理局
（挂牌在省林业和草原局）祁连县分局
门源县分局
德令哈市分局
天峻县分局各分局按管理区域设管护站 无 资料来源：作者自制
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表 4 三个国家公园内的集体土地与常住人口数
国家公园 面积（平方公里） 国家公园内
常住人口（人）国家公园内乡（镇）、
国有林场数（个）国有土地 集体土地 合计 乡（镇） 国有林场 东北虎豹国家公园 吉林片区 10,366 黑龙江片区 4,234 合计 13,644 1,282 14,600 92,993 17 77 大熊猫国家公园 四川片区 20,177 89,900 119 陕西片区 4,386 7,700 18 甘肃片区 2,571 23,200 14 合计 19,377 7,757 27,134 120,800 151 50 祁连山国家公园 甘肃片区 33994 406 34,400 37,257 33 青海片区 15,795 5.0 15,800 17,408 12 合计 49,789 411 50,200 54,665 45 3 资料来源：1. 《东北虎豹国家公园总体规划》《大熊猫国家公园总体规划》《祁连山国家公园总体规划》；2. 三个国家公园网站介绍。
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表 1 东北虎豹国家公园管理体制
公园管理局 省统筹与监督机构 管理分局及其依托机构和主管单位 保护管理站 名称 依托机构 主管单位 东北虎豹国家公园管理局
（东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局）
（国家林业和草原局驻长春专员
办事处）吉林省林业和草原局 汪清分局 汪清林业局 吉林长白山森工集团、
延边州林业管理局设立在各林业局下属国有林场，原则上每一个林场挂一个保护管理站的牌子 珲春分局 珲春林业局 大兴沟分局 大兴沟林业局 天桥岭分局 天桥岭林业局 汪清县分局 汪清县林业局 汪清县政府 按乡镇和县属国有林场设立 珲春市分局 珲春市林业局 珲春市政府 按乡镇和市属国有林场设立 黑龙江省林业和草原局、黑龙江省森工
总局（龙江集团）绥阳分局 绥阳林业局 黑龙江省森工总局
（龙江集团）设立在各林业局下属国有林场，原则上每一个林场挂一个保护管理站的牌子 穆棱分局 穆棱林业局 东京城分局 东京城林业局 东宁市分局 东宁市林业和草原局 东宁市政府 按乡镇和县属国有林场设立 资料来源：作者自制
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图(1)表(4)
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