中国农村公共服务供给变迁的政治经济学：发展阶段与政府行为框架
Political Economy of the Change of Rural Public Service Supply in China: Development Stage and Government Behavior Framework
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摘要: 农村公共服务供给不平衡不充分成为新时代乡村振兴战略的主要短板。作为农村公共服务供给研究的财政范式、地方发展型政府范式和治理范式等三大主要研究范式，都忽视了发展阶段这一宏观背景。不同发展阶段的主要矛盾不同，政府的工作重心和行为偏向不同，公共服务供给绩效也不同。通过建构综合发展阶段、政府行为和供给绩效为一体的农村公共服务供给的政治经济学分析框架，可以发现，从中国经济赶超战略阶段、经济增长优先战略阶段到经济高质量发展阶段，城乡关系经历着二元结构的形成、固化和消解。与此相应的是，随着政府行为由全能型政府、发展型政府到服务型政府的变迁，农村公共服务供给绩效也在供给方式上呈现出从政府单一供给，到政府、市场和社会多元的弱供给，再到政府为主导的多元强供给的转变；在供给导向上逐渐呈现出从城市偏向，到城市偏向深化及结构（软硬服务）偏向，再到城乡协调的高质量供给的转变。转向经济高质量发展阶段后，需要强化以公共服务促增长并成为经济增长新动力的意识，扭转政府行为偏向，推动农村公共服务高质量供给，为有效推进乡村振兴战略提供有力的公共服务支撑。Abstract: The insufficient supply of public services in rural areas has become an important shortcoming of the strategy of Rural Revitalization in the new era. Three main research paradigms of rural public service supply: fiscal paradigm, local development government paradigm and Governance Paradigm all neglect the macro-background of the development stage. The main contradictions are different in different stages of development. In terms of political economy, the focus of government work is different in different stages of development, and the corresponding government behavior is also different. As a result, the performance of public service supply is differentiated. Through the construction of the political and economic framework of rural public service supply at the stage of development, government behavior and supply performance, it is revealed that the urban-rural relationship has undergone the stage of formation, solidification and dissolution of the dual structure from the stage of Catching-up Strategy of China's economy, the stage of priority strategy of economic growth to the stage of high-quality economic development, and correspondingly, the change of government behavior from omnipotent government, developmental government to service-oriented government. From the perspective of supply mode, the performance of rural public service supply presents from the single supply of government to the weak supply of government, market and society, and then to the multi-strong supply dominated by government, Supply-oriented from city-oriented to city-oriented to deepening and structure-oriented (soft and hard services) to high-quality supply of Urban-Rural Coordination. Turning to the stage of high-quality economic development, we should strengthen the awareness that public service promotes growth as the driving force of economic growth in the new era, reverse the government's behavior to provide more and better public services, promote the high-quality supply of rural public services, and provide solid public service support for effectively promoting the strategy of rural revitalization.
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Key words:
- development stage /
- government behavior /
- rural public service /
- political economics
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表 1 1949−1978年城乡社会保障的比较
城 市 农 村 养老保障 单位保障，建立了退休制度 除五保户是集体保障外，其余人员是家庭保障；没有退休制度 医疗保障 单位保障，公费医疗+劳保制度 个人出资+集体保障，合作医疗 工伤保障 单位保障 无 生育保障 单位保障 无 资料来源：刘志昌：《中国基本公共服务均等化的变迁与逻辑》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第71页。 
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表 2 人民公社时期主要农村公共品的筹资渠道
公共品项目 筹资渠道 1.社队新办的小型农田水利工程 凡是社队有能力全部承担的，应自筹解决；对困难社队，国家给予必要补助 2.所有水利工程 新中国前三十年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累估计达580亿元 3.教育部门举办的农村中小学 国家预算支出为主，社区集体支出一部分，个人需承担少部分 4.农村社队集体办学 集体负担为主，国家财政给予必要补助，并由个人负担少量学杂费 5.公共卫生院 实行“社区公助”，主要依靠公社集体经济力量 6.农村“合作医疗” 由大队统筹全体农民的医疗费用，基本医疗服务费用主要由社队集体承担；财政补助用于培训医务人员的经费和支持穷队办合作医疗 7.大队卫生所 几乎完全依靠集体经济投资和维持 8.公社范围内农业事业单位 国家财政预算内经费及公社社有资金 9.公社文化和广播事业 公社社有资金为主，国家预算内支出中适当补助 资料来源：林万龙：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，北京：中国财政经济出版社，2003年，第53页。
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表 3 计划经济时代的城乡二元社会政策体系
政策领域 城镇社会政策体系 农村社会政策体系 养老保障 非缴费型的劳动保险 − 社会救助 “三无”人员救济 农村集体经济基础上的五保户政策 医疗卫生 非缴费型的医疗（劳保医疗与公费医疗） 农村合作医疗 劳动就业 固定就业（铁饭碗） − 教育 国家资助的义务教育 农村集体资助的义务教育 住房 单位提供住房（福利分房） − 社会服务 职工食堂、托儿所、浴室、理发室等集体福利事业 − 资料来源：岳经纶：《社会政策与“社会中国”》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第5页。
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表 4 政府公共投资中的城乡差异分析（单位：亿元）
内容年份 公共投资的城乡分布 GDP的城乡分布 人口的城乡分布 人均公共投入城乡比（倍） 城镇 乡村 城乡 农村 城镇 农村 1980 69.3 30.7 69.9 30.1 19.4 80.6 9.38 1985 88.7 11.3 71.6 28.4 23.7 76.3 25.27 1989 84.7 15.3 75 25 26.2 73.8 15.59 1990 81.9 18.1 72.9 27.1 26.4 73.6 12.61 1995 73.2 26.8 79.5 20.5 29 71 6.69 1996 72.2 27.8 79.6 20.4 30.5 69.5 5.92 1997 72.7 27.3 80.9 19.1 31.9 68.1 5.68 1998 40.8 59.2 81.4 18.6 33.4 66.7 1.38 1999 66.4 33.6 82.4 17.6 34.8 65.2 3.70 2000 62.1 37.9 83.6 16.4 36.2 63.8 2.89 2001 − − 84.2 15.8 37.7 62.3 − 2002 − − 84.6 15.4 39.1 60.9 − 资料来源：杨静：《统筹城乡中农村公共产品供给：理论与实证分析》，北京：经济科学出版社，2008年，第116页。
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表 5 公共品供给制度诱致性变迁后三种供给模式的比较
模式 公共品的私人供给 俱乐部产品 公共品的私人产品化 供给者成员 1个或多个 多个 1个或多个 成本回收 通过服务收费回收 内部成员分摊，通过利益回收 通过服务收费或自家效益回收 排他性 消费具有排他性 效益有一定的外延性 对成员无排他性 对非成员有排他性 有排他性 若干例子 农村卫生、农村基础教育 专业协会、水利 水利、大中型农机具 资料来源：林万龙：《集体联产承包后中国农村公共品供给制度诱致性变迁模式及影响因素研究》，《农业技术经济》2001年第4期。
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表 6 卫生费用的政府、社会、个人之间的比重（%）
年份 政府卫生支出
占比（%）社会卫生支出
占比（%）个人卫生支出
占比（%）年份 政府卫生支出
占比（%）社会卫生支出
占比（%）个人卫生支出
占比（%）1978 32.2 47.4 20.4 1996 17 32.3 50.6 1979 32.2 47.5 20.3 1997 16.4 30.8 52.8 1980 36.2 42.6 21.2 1998 16 29.1 54.8 1981 37.3 39 23.7 1999 15.8 28.3 55.9 1982 38.9 39.5 21.6 2000 15.5 25.6 59 1983 37.4 31.1 31.5 2001 15.9 24.1 60 1984 37 30.4 32.6 2002 15.7 26.6 57.7 1985 38.6 33 28.5 2003 17 27.2 55.9 1986 38.7 34.9 26.4 2004 17 29.3 53.6 1987 33.5 36.2 30.3 2005 17.9 29.9 52.2 1988 29.8 38.9 31.3 2006 18.1 32.6 49.3 1989 27.3 38.6 34.1 2007 22.3 33.6 44.1 1990 25.1 39.2 35.7 2008 24.7 34.9 40.4 1991 22.8 39.7 37.5 2009 27.5 35.1 37.5 1992 20.8 39.3 39.8 2010 28.7 36 35.3 1993 19.7 38.1 42.2 2011 30.7 34.6 34.8 1994 19.4 36.6 43.9 2012 30 35.7 34.3 1995 18 35.6 46.4 资料来源：《中国卫生统计年鉴》。
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表 7 2013−2018年中央一号文件相关农村公共服务内容及目标
时间 文件名 内容 目标 2013 《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进 一步增强农村发展活力的若干意见》 改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置 加快实现城乡基本公共服务均等化 2014 《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快 推进农业现代化的若干意见》 健全城乡发展一体化体制机制 推进城乡基本公共服务均等化 2015 《中共中央 国务院关于加大改革创新力度加快 农业现代化建设的若干意见》 围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设 提升农村公共服务水平 2016 《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农 业现代化实现全面小康目标的若干意见》 推动城乡协调发展，提高新农村建设水平 提高农村公共服务水平 2017 《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结 构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干 意见》 补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础 提升农村基本公共服务水平 2018 《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意 见》 坚持农业农村优先发展原则。把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动，做到认识统一、步调一致，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。 到2020年，城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，城乡融合发展体制机制初步建立 到2035年，城乡基本公共服务均等化基本实现，城乡融合发展体制机制更加完善。 资料来源：作者自制。
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表 8 农村公共服务供给绩效的城乡一体化趋势
年份 政策文件 政策目标 政策内容 2014年 国务院发布《关于建立统一的城乡居 民基本养老保险制度的意见》 养老服务
一体化并轨新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险 2016年 《国务院关于统筹推进县域内城乡义 务教育一体化改革发展的若干意见》 教育服务
一体化统筹城乡教育资源配置，推进县域内城乡义务教育一体化改革，实现县域义务教育均衡发展 国务院发布《关于整合城乡居民基本 医疗保险制度的意见》 医疗保障
一体化各省份现有的城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗合并为城乡居民基本医疗保险 2018年 《中共中央国务院关于实施乡村振兴 战略的意见》 基本公共服务
均等化到2020年，城乡基本公共服务均等化水平应进一步提高；到2035年，要基本实现城乡基本公共服务均等化 2019年 发改委发布《2019年新型城镇化建设 重点任务》 农业转移人口
市民化推动已在城镇就业的农业转移人口落户；推进常住人口基本公共服务全覆盖 资料来源：作者自制。
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图(3)表(8)
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