公共部门创新中政府的元治理职能—一个理论分析框架
The Government’s Functioning of Meta-governance in Public Innovation
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摘要: 在政府创新或公共部门创新中，政府行使元治理职能是不可或缺的。根据协作−互动治理理论，政府在一般公共治理中行使四种基础性元治理职能，包括制度设计、框架确立、过程管理和决策主导。面对风险性和不确定性，政府在推动公共创新中需要特别关注三大特殊目标，包括（1）引入不同背景、资源和观点的参与者；（2）引导多方行动者接受创造性破坏，鼓励他们投入资源并承担创新风险；以及（3）支持公共创新的跨界扩散和传播，进一步实现其公共价值。因此，在公共创新中，政府必须采取六种互补型的元治理行动，包括建立框架、确立愿景、管理互动、资源动员、直接参与和对外联络。中国政府的党建引领、政府主导、一核多元的社会治理理念以及政府创新实践，为公共创新理论前沿的探索提供了丰富的素材。Abstract: The functioning of meta-governance for the government is indispensable for government or public innovations. In light of theories of collaborative-interactive governance, the government performs four basic functions for meta-governance, including institution designs, framework building, process management and decision domination. In facing risks and uncertainties, the government needs to pay much attention to three special goals, namely 1) introducing participants with diverse backgrounds, resources and viewpoints; 2) booting multiple actors to accept creative destruction and encouraging them to input resources and bear the risks of innovations; and 3) supporting the cross-border diffusion and dissemination so as to further the public values of innovations. Therefore, the government must take six kinds of mutually complementary meta-governance actions as follows: building framework, formulating visions, managing interactions, mobilizing resources, participating directly and communicating across boundaries. The Chinese government’s idea of social governance manifesting in the guidance by the Party contraction, the domination of the government, as well as multi-actor participation and collaboration and practices of boosting public innovations has provided plenty of sources for the explorations on the theoretical frontier of public innovations.
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Key words:
- meta-governance /
- public innovations /
- collaborative innovations /
- social governance
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表 1 政府在协作—互动治理中的元治理职能
主要职能 主要行使方式 制度设计 引领目标，确定互动共同体的行动范围通过给共同体参与者赋权，规划共同体构成和特性规划政策互动的流程 框架确立 确定政治框架，确保互动与目标保持一致帮助政策参与者建立互赖的政策网络，以推进资源交换促进政策受益在共同体参与者中的公平分配 过程管理 为降低交易成本而提供足够的资源通过议程控制、仲裁、联合实况调查、跨框架学习等方式减少破坏性冲突灵活调整目标和手段以增进互动 决策主导 及时终止多余或不成功的协作行动通过快速取得成果并建立共同所有权来促进持续合作通过反馈和学习，探索制度化信任体系的构建 资料来源：Jacob Torfing, B. Guy Peters, Jon Pierre and Eva Sorensen, Interactive Governance: Advancing the Paradigm, New York: Oxford University Press, 2012, pp. 122-145. 
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表 2 不同治理取向中政府元治理职能的差异
效率效益 公共责任 推陈出新 应该引入何种行动者 对解决特定公共问题拥有互补性资源的行动者 与政府取向高度一致的行动者 拥有多元观念、资源、能力、创造力与企业家精神的行动者 应该引导参与者进行何种活动 促进参与者将资源用于解决共同的社会问题 促使参与者凝聚共识、强化公共责任，并对弱势群体有所回应 推动参与者投入资源探索创造性破坏，并积极承担创新风险 如何保证共同体的公共效益 推动参与者尤其是新参与者适应现有治理体系 致力于透明性、参与性、回应性和问责性的实现 鼓励参与者将公共创新扩散出去 资料来源：Sorensen, Eva., and Jacob Torfing, “Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks,” American Review of Public Administration, 2017, 47(7), pp. 826-839.
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表 3 公共创新共同体中元治理者的行动类型
策略 定义 具体内容 建立框架 元治理者改造现有的治理结构使之更适应于创新过程 ● 落地支持创新合作的法律法规● 阐释政策与法律● 设定标准 确立愿景 元治理者管理创新参与者对于创新的观念和看法，以优化创新结果 ● 为紧急的研究设定框架● 设定未来的目标● 发展典型创新 管理互动 元治理者担任创新过程中不同参与者互动的中介 ● 识别或招募利益相关者● 监督创新落地过程● 保证资源充足● 创造创新环境● 管理竞争性观点● 促进不同利益群体的合作● 增进合作关系 资源支持 元治理者为创新参与者提供必要的资源（特别是知识和资金）的支持，以促进创新的产生、落地和扩散 ● 为创新共同体提供补助● 为参与者提供培训● 提供专业支持● 提供公共风险投资，以促进新观念的设计和测试 直接参与 元治理者直接参与公共创新 ● 建立合作研究中心● 发展合作组织平台 对外联络 元治理者成为边界的拓展者，连接不同的创新共同体或与市场创新共同体实现合作 ● 将创新与市场相连● 为市场提供解决方案● 增进跨组织互动与学习 资料来源：Li, Yanwei, “A Framework in Analysing the Strategies for Governing Innovation Networks for Public Innovation,” Policy Studies, 2021, 42(2), 193-209.
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